文/雷晨曦 張淑鳳 喬陽 單琳 徐煜洲

（中核戰(zhàn)略規(guī)劃研究總院 北京 100089）

引言

黨的十九大以來，國家對推進(jìn)行政管理體系建設(shè)作出新的重要戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)應(yīng)充分認(rèn)識到大數(shù)據(jù)在社會治理中的支撐作用，大力推進(jìn)大數(shù)據(jù)環(huán)境下的行政管理機(jī)制改革，通過確立新的工作觀念和工作思路，進(jìn)一步提升公共服務(wù)能力和社會綜合治理能力，提高決策的科學(xué)化、智慧化和現(xiàn)代化，為我國的公共事業(yè)和行政管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。

一、大數(shù)據(jù)背景下行政管理機(jī)制改革面臨的問題

在大數(shù)據(jù)時代，不斷涌現(xiàn)的工作新內(nèi)容和管理新難題給行政管理能力現(xiàn)代化帶來全新的挑戰(zhàn)，它要求行政管理部門間協(xié)同共享、重大事件預(yù)警預(yù)判、社會管理決策準(zhǔn)確快速，然而，我國大數(shù)據(jù)治理起步較晚，大數(shù)據(jù)管理體系尚不完善，行政管理機(jī)制改革還存在諸多問題。

1.大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理水平還有待提高

“統(tǒng)”是對行政管理部門內(nèi)部數(shù)據(jù)的共享交換，“籌”是對行政管理部門外部資源的調(diào)配利用。目前行政管理部門間采取的工作模式多為縱向等級管理和橫向分工協(xié)作管理的方式，各個行政機(jī)構(gòu)之間在業(yè)務(wù)流程關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，相互孤立、各自為政，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)跨部門間的數(shù)據(jù)利用、分析和挖掘工作，從而形成了“數(shù)據(jù)壁壘”或“信息孤島”現(xiàn)象。

2.數(shù)據(jù)共享與利用還存在一定安全風(fēng)險

數(shù)據(jù)共享與利用需要將大量的行政管理數(shù)據(jù)聚集起來，在國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全事件頻發(fā)的背景下，數(shù)據(jù)安全與保密也成為至關(guān)重要的問題。數(shù)據(jù)共享和使用需要經(jīng)歷數(shù)據(jù)的匯聚、傳輸、存儲、應(yīng)用等過程，每個過程都將面臨一定的安全風(fēng)險，包括數(shù)據(jù)的非法篡改和濫用、網(wǎng)絡(luò)上黑客的攻擊等。行政管理數(shù)據(jù)涉及大量國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，一旦黑客和不法分子利用竊取手段獲得這些數(shù)據(jù)，將會給國家和個人造成了無法挽回的損失。

3.大數(shù)據(jù)相關(guān)法律法規(guī)尚不完善

大數(shù)據(jù)時代的來臨對于我國傳統(tǒng)的行政管理工作模式來說，既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)，行政管理機(jī)制的改革工作需要以科學(xué)有效的法律法規(guī)作為制度保障。目前，我國雖然對大數(shù)據(jù)的使用場景、使用方式等方面加強(qiáng)了約束，但在數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)公開等方面仍存在“灰色地帶”，缺少系統(tǒng)、完善的法律法規(guī)進(jìn)行明確界定，大數(shù)據(jù)的“野蠻生長”勢必會影響行政管理部門對數(shù)據(jù)的安全使用與共享，威脅個人隱私數(shù)據(jù)安全。

二、大數(shù)據(jù)推進(jìn)行政管理能力現(xiàn)代化的應(yīng)用框架

大數(shù)據(jù)背景下的行政管理機(jī)制既要發(fā)揮多元治理主體的作用，又要使多元治理主體能夠配合好、協(xié)作好，充分發(fā)揮行政管理機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會等多元主體的治理作用，因此，亟需逐步建立起一套大數(shù)據(jù)治理應(yīng)用框架（如圖1），以推進(jìn)公共服務(wù)能力、社會管理能力和社會自治能力現(xiàn)代化。

圖1 大數(shù)據(jù)治理應(yīng)用框架

1.數(shù)據(jù)采集

行政管理數(shù)據(jù)種類眾多，依據(jù)數(shù)據(jù)采集清單在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行主要包括行政管理部門工作數(shù)據(jù)、商業(yè)數(shù)據(jù)、個人隱私數(shù)據(jù)和社會公開數(shù)據(jù)等，數(shù)據(jù)采集方式包括互聯(lián)網(wǎng)、移動終端設(shè)備、物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控設(shè)備、政企部門業(yè)務(wù)管理終端設(shè)備等。

2.數(shù)據(jù)處理

數(shù)據(jù)處理的目的在于從規(guī)模龐大、雜亂無章的數(shù)據(jù)中，選取出符合特定需求與價值的數(shù)據(jù)部分，主要包括數(shù)據(jù)清洗、格式轉(zhuǎn)換、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)迭代五部分。

黃偉語氣和緩地說:“你們當(dāng)然有抗議的權(quán)利,不過呢,這會兒先認(rèn)識一下行不?我叫黃偉,哈爾濱知青,老高二,他叫傅正,也是我們哈爾濱那嘎噠的,和我一樣,老高二。”說完,向趙天亮伸出一只手。

數(shù)據(jù)清洗、格式轉(zhuǎn)換：由于數(shù)據(jù)采集渠道的多樣性，源數(shù)據(jù)多以非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)為主，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)并不能直接為研究所用，所以需要將非結(jié)構(gòu)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化成結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，在這個過程中，需要對數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗，使之轉(zhuǎn)化成可以利用的數(shù)據(jù)格式。

數(shù)據(jù)脫敏：行政管理數(shù)據(jù)包含大量涉密信息，在數(shù)據(jù)使用和共享前需要對涉密數(shù)據(jù)進(jìn)行去標(biāo)識化、匿名化，實(shí)現(xiàn)敏感數(shù)據(jù)的隱身又保留其可用性。數(shù)據(jù)脫敏可以幫助行政管理機(jī)構(gòu)在敏感數(shù)據(jù)的開發(fā)測試、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)共享等場景下保證安全合規(guī)。

數(shù)據(jù)整合：將標(biāo)準(zhǔn)化后的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，在物理和邏輯上進(jìn)行集中利用，讓各種數(shù)據(jù)相互聯(lián)系，并形成數(shù)據(jù)全局視圖，達(dá)到各類行政管理數(shù)據(jù)共享利用的目的。

數(shù)據(jù)迭代：定期對歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行存檔替換，及時將社會組織、企業(yè)、個人再開發(fā)利用數(shù)據(jù)進(jìn)行更新，保證數(shù)據(jù)的良性循環(huán)。

3.數(shù)據(jù)存儲

根據(jù)數(shù)據(jù)類型及其應(yīng)用的不同可以分為不同的數(shù)據(jù)存儲單元。從數(shù)據(jù)應(yīng)用角度分，可以利用數(shù)據(jù)標(biāo)簽整合形成經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療、交通等多個主題數(shù)據(jù)庫；從數(shù)據(jù)類型角度分，可以分為基礎(chǔ)庫、關(guān)聯(lián)庫、專題庫、管理庫等，不同數(shù)據(jù)庫采用的管理標(biāo)準(zhǔn)則有所不同。

4.數(shù)據(jù)分析

數(shù)據(jù)分析的目的是對行政管理的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行評估和分析，尋找事物存在的證據(jù)及原因，并在這個基礎(chǔ)上對未來事物的發(fā)生和發(fā)展做出結(jié)論并形成能夠指導(dǎo)未來行為的知識或者依據(jù)。主要包括數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、數(shù)據(jù)挖掘分析、數(shù)據(jù)預(yù)測分析三部分。

數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析：按照行政管理部門的要求，從不同角度、不同細(xì)粒度對數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、統(tǒng)計，通過數(shù)字揭示事物在特定時間方面的數(shù)量特征，以便對事物進(jìn)行定量乃至定性分析。

數(shù)據(jù)挖掘分析：根據(jù)不同的行政管理部門的需要，建立數(shù)據(jù)間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，在數(shù)據(jù)中發(fā)掘隱藏的關(guān)系、模式和關(guān)聯(lián)，通過數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)與對比，可以有效解決“數(shù)據(jù)孤島”的問題及各種數(shù)據(jù)分析挖掘的限制，實(shí)現(xiàn)多源數(shù)據(jù)間相互參照，為后續(xù)多維度的數(shù)據(jù)分析打下基礎(chǔ)。

數(shù)據(jù)預(yù)測分析：在大量歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，利用數(shù)據(jù)分析模型快速發(fā)現(xiàn)相關(guān)歷史規(guī)律，并分析判斷該事件的發(fā)生概率或發(fā)展趨勢，預(yù)測未來社會、行業(yè)的風(fēng)險情況。

5.決策支持

數(shù)據(jù)共享與使用的意義在于通過向行政管理部門提供決策支持、供社會進(jìn)行數(shù)據(jù)的增值利用與創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的公共價值，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，決策支持主要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)、社會管理能力現(xiàn)代化和社會自治能力現(xiàn)代化兩個目標(biāo)。

公共服務(wù)能力現(xiàn)代化和社會管理能力現(xiàn)代化：行政管理部門內(nèi)部或不同部門之間利用大數(shù)據(jù)分析結(jié)果，對本部門行政管理范圍提出相應(yīng)的建議，指導(dǎo)公共服務(wù)公平化、社會管理智能化。

社會自治能力現(xiàn)代化：適時向公眾公開部分?jǐn)?shù)據(jù)，公眾利用公開的數(shù)據(jù)進(jìn)行再加工、再利用，形成完整、閉環(huán)的數(shù)據(jù)循環(huán)使用周期。

三、應(yīng)用大數(shù)據(jù)框架促進(jìn)行政管理能力現(xiàn)代化

1.應(yīng)用大數(shù)據(jù)框架促進(jìn)經(jīng)濟(jì)治理體系智能化

當(dāng)前，內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)形勢變化莫測，存在諸多不確定性，僅依靠直覺判斷和專家經(jīng)驗已經(jīng)無法應(yīng)對嚴(yán)峻復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，因此，利用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)治理的精準(zhǔn)化、智能化，已成為行政管理部門提升現(xiàn)代化治理能力，實(shí)施科學(xué)決策、精準(zhǔn)施策、合理配套、重點(diǎn)管理的重要途徑。

例如，充分利用“政策大數(shù)據(jù)”精準(zhǔn)施策，通過采集國家、省、市、區(qū)各層級的惠企政策信息，按照產(chǎn)業(yè)、部門、方向等進(jìn)行分類，利用數(shù)據(jù)分析模型智能比對企業(yè)的條件與行政管理部門的要求，向企業(yè)精準(zhǔn)推送政策內(nèi)容，從“企業(yè)找政策”變?yōu)椤罢哒移髽I(yè)”，提高政策實(shí)施和執(zhí)行的效果。

在科學(xué)決策方面，充分利用“輿情大數(shù)據(jù)”科學(xué)決策，在金融市場中，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)挖掘企業(yè)在各類信息平臺上的痕跡，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)能夠?qū)ω泿攀袌觥袌?、股票市場和外匯市場等各類金融市場的行情變化展開預(yù)測，這為央行調(diào)控貨幣總量與信貸規(guī)模提供了重要的方法參考。

2.應(yīng)用大數(shù)據(jù)框架促進(jìn)教育治理模式個性化

教育領(lǐng)域是大數(shù)據(jù)促進(jìn)國家發(fā)展的重要領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)在支持教育科學(xué)決策、優(yōu)化資源配置、提高管理效益、支持精準(zhǔn)化教學(xué)、促進(jìn)個性化學(xué)習(xí)、提升教育質(zhì)量、促進(jìn)教育公平等方面具有重大價值。

一方面，依托大數(shù)據(jù)應(yīng)用框架，教育管理部門收集學(xué)生、教師的人口學(xué)特征、學(xué)習(xí)行為、心理健康檢測等數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)構(gòu)建用戶畫像，對學(xué)生群體學(xué)習(xí)狀況、心理健康數(shù)據(jù)分析，對學(xué)生可能出現(xiàn)的心理問題及時干預(yù)并調(diào)整相應(yīng)的教學(xué)計劃；通過收集教師的教學(xué)計劃、教學(xué)行為、教研成果數(shù)據(jù)，及時地為教師的教學(xué)改進(jìn)與專業(yè)發(fā)展提供數(shù)據(jù)、方法與策略支持。

另一方面，依托大數(shù)據(jù)應(yīng)用框架，教育管理部門收集全國各地區(qū)的教育數(shù)據(jù)，并以數(shù)據(jù)儀表盤的方式向行政管理部門直觀呈現(xiàn)學(xué)?；蛘邊^(qū)域教育發(fā)展?fàn)顩r，幫助行政管理部門深入分析當(dāng)前教育存在的問題、提出對策建議，實(shí)時跟蹤實(shí)施效果，把握教育發(fā)展的進(jìn)程與方向。

3.應(yīng)用大數(shù)據(jù)框架促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)現(xiàn)代化

近年來醫(yī)療衛(wèi)生信息化發(fā)展迅速，各地醫(yī)療資源亟需利用大數(shù)據(jù)手段合理化資源配置，對醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域統(tǒng)計調(diào)查和信息化建設(shè)產(chǎn)生巨大影響和推動，在醫(yī)藥研發(fā)、疾病診療、公共衛(wèi)生管理、居民健康管理等方面都發(fā)揮著極大的作用。大數(shù)據(jù)時代將推動醫(yī)療衛(wèi)生數(shù)據(jù)資源的交叉復(fù)用。

例如，在藥物研發(fā)領(lǐng)域，通過收集來自互聯(lián)網(wǎng)上的公眾疾病藥品需求數(shù)據(jù)，以及患者在互聯(lián)網(wǎng)平臺填寫的疾病癥狀、行為習(xí)慣等，挖掘患者甚至大眾的用藥趨勢，醫(yī)療衛(wèi)生管理部門可以指導(dǎo)藥物研發(fā)公司研發(fā)更符合大眾癥狀的藥品和提供更人性化的醫(yī)療服務(wù)，合理配置有限研發(fā)資源。

在健康危險因素分析領(lǐng)域，通過對醫(yī)療衛(wèi)生數(shù)據(jù)、生物因素數(shù)據(jù)，環(huán)境因素數(shù)據(jù)（大氣、土壤、水文等）等綜合分析，醫(yī)療衛(wèi)生管理部門可以針對不同區(qū)域、人群進(jìn)行評估，并建立居民健康預(yù)測指導(dǎo)系統(tǒng)，對居民健康及時干預(yù)，指導(dǎo)居民提高自身健康水平。

四、大數(shù)據(jù)框架配套措施及建議

1.完善大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支撐環(huán)境

為確保大數(shù)據(jù)框架下行政管理改革工作流程的順暢，必須搭建大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支撐平臺。一是打通大數(shù)據(jù)多通道網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、無線通信等實(shí)現(xiàn)對各類數(shù)據(jù)的實(shí)時采集與匯總，搭建高速數(shù)據(jù)傳輸通道，保障數(shù)據(jù)傳輸?shù)母咝停欢谴罱ㄒ源髷?shù)據(jù)和云計算技術(shù)為依托的數(shù)據(jù)管理平臺。在保證國家機(jī)密數(shù)據(jù)安全性的前提下，將各單位所擁有的行政資料進(jìn)行整合，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)與云計算技術(shù)，建立起一套科學(xué)的、可供各部門間相互聯(lián)系與協(xié)作、便于信息交流的數(shù)據(jù)管理體系，使政府工作的效能最大化。

2.建立行政管理部門-企業(yè)-社會協(xié)同工作模式

要想讓行政管理機(jī)制改革順利進(jìn)行，就必須構(gòu)建行政管理部門-企業(yè)-社會協(xié)同工作模式，建立以行政管理機(jī)構(gòu)為引導(dǎo)、企業(yè)實(shí)施、公眾參與的行政管理機(jī)制，將各部分工作程序、工作方式有機(jī)地結(jié)合在一起，使得整體工作過程更主動，責(zé)任分工更明確。行政管理部門應(yīng)該建立健全大數(shù)據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)，規(guī)范大數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)應(yīng)用，引導(dǎo)企業(yè)、社會正確開發(fā)和利用數(shù)據(jù)；企業(yè)應(yīng)充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)應(yīng)用的主體地位，優(yōu)化內(nèi)部數(shù)據(jù)管理流程；社會上的各類組織、協(xié)會應(yīng)充分發(fā)揮咨詢顧問作用，根據(jù)數(shù)據(jù)促進(jìn)行政管理部門作出更科學(xué)的決策，出臺更合理的行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充政策規(guī)范，指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。

3.強(qiáng)化大數(shù)據(jù)全周期安全保障

行政管理數(shù)據(jù)涉及國家利益、公共安全、商業(yè)秘密、個人隱私，具有高度敏感性，一旦數(shù)據(jù)泄露，勢必會給國家和個人造成無可挽回的損失，因此必須加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理平臺的安全保障能力建設(shè)，以大數(shù)據(jù)全生命周期的安全建設(shè)為核心建立政務(wù)大數(shù)據(jù)安全開放及交換體系。數(shù)據(jù)收集階段，應(yīng)嚴(yán)格按照工信部要求按需采集特定數(shù)據(jù)，禁止過度采集與濫用，注重采集過程的合法性和正當(dāng)性；數(shù)據(jù)傳輸過程中，應(yīng)采用安全網(wǎng)絡(luò)協(xié)議、對稱或非對稱加密算法、區(qū)塊鏈技術(shù)等保障數(shù)據(jù)的完整性、保密性和不可篡改性；數(shù)據(jù)存儲階段，應(yīng)對數(shù)據(jù)進(jìn)行分級分類存儲，利用密鑰管理技術(shù)保證入庫數(shù)據(jù)的安全，并使用容災(zāi)備份增強(qiáng)數(shù)據(jù)存儲的可靠性；數(shù)據(jù)共享與應(yīng)用階段，應(yīng)梳理信息資源目錄，制定數(shù)據(jù)共享安全管理制度，建立數(shù)據(jù)共享全流程監(jiān)控預(yù)警策略。通過對大數(shù)據(jù)全生命周期的防護(hù)與監(jiān)控，整合信息資源，打破數(shù)據(jù)壁壘和信息孤島，使大數(shù)據(jù)框架下的數(shù)據(jù)管理平臺成為城市公共數(shù)據(jù)交換、清洗、整合和加工的智慧工廠。

結(jié)束語

在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，行政管理部門必須抓住當(dāng)前信息化發(fā)展的契機(jī)，進(jìn)行有效的機(jī)制改革與創(chuàng)新，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，對現(xiàn)有的工作內(nèi)容和工作方式進(jìn)行深入的剖析、作出準(zhǔn)確的評價，促進(jìn)信息的廣泛流動與共享，確保機(jī)制改革的有序進(jìn)行。