□袁松鶴 張文輝

一、引言

繼續(xù)教育的前身是成人教育，21世紀(jì)，繼續(xù)教育逐漸代替了成人教育的提法。高等繼續(xù)教育包含高等學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育。高等學(xué)歷繼續(xù)教育是指面向成人的、以獲取學(xué)歷學(xué)位為目的的非全日制教育，辦學(xué)主體主要有普通高校、高職、開放大學(xué)（廣播電視大學(xué)）、獨(dú)立設(shè)置成人高校、考試中心（教育考試院）等，相應(yīng)辦學(xué)類型有成人高等學(xué)歷教育（函授、業(yè)余、脫產(chǎn)等形式）、現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育（網(wǎng)絡(luò)教育）、開放教育、自學(xué)考試等。高等非學(xué)歷繼續(xù)教育主要是職業(yè)培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)，以及近年來備受重視的社區(qū)教育、老年教育等。

從實(shí)踐現(xiàn)狀來看，繼續(xù)教育的重心仍然在高等學(xué)歷繼續(xù)教育，但高等學(xué)歷繼續(xù)教育的“紅旗”還能打多久，值得深入研究和警醒。一方面，黨的十九屆五中全會(huì)提出，要發(fā)揮在線教育優(yōu)勢(shì)，完善終身學(xué)習(xí)體系，努力建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)。終身學(xué)習(xí)體系的構(gòu)建，必然要求高等學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育均衡發(fā)展。另一方面，2020年我國(guó)出生人口（即2038年高等教育生源）下降到1200 萬人，隨著結(jié)婚率下降，出生人口將進(jìn)一步下降[1]，而2020年普高招生規(guī)模已經(jīng)增長(zhǎng)到967.5 萬人。此消彼長(zhǎng)之下，到2038年，經(jīng)過普高招生后，已經(jīng)沒有多少生源能夠留給高等學(xué)歷繼續(xù)教育。

展望十四五，有必要分析歷史、預(yù)判趨勢(shì)，更好地促進(jìn)我國(guó)高等繼續(xù)教育轉(zhuǎn)型發(fā)展。本研究主要關(guān)注高等學(xué)歷繼續(xù)教育，由于招生對(duì)于影響因素的反應(yīng)更加靈敏，重點(diǎn)從招生分析繼續(xù)教育辦學(xué)規(guī)模的歷史、因素、趨勢(shì)和提出對(duì)策建議。

二、高等繼續(xù)教育辦學(xué)規(guī)模的歷史分析與趨勢(shì)預(yù)測(cè)

（一）高等學(xué)歷繼續(xù)教育近40年招生規(guī)模變化

由于2002年教育部開始將成人本?？坪途W(wǎng)絡(luò)本?？品珠_統(tǒng)計(jì)，因此高等繼續(xù)教育1982—2020年招生數(shù)據(jù)分別用兩張圖展示。

圖1說明：（1）數(shù)據(jù)來自中國(guó)廣播電視大學(xué)教育統(tǒng)計(jì)年鑒[2]。（2）高等繼續(xù)教育=電大高等教育+其他成人教育+普高成人教育。其中1994年高等繼續(xù)教育、其他成人教育數(shù)據(jù)根據(jù)當(dāng)年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)做了更正。（3）自1999年開始，電大在統(tǒng)招高等學(xué)歷教育（成招?？?、成招專升本和普招?？疲┗A(chǔ)上，增加了開放教育；普高在原有成人高等教育（函授部、夜大學(xué)、成人脫產(chǎn)班等）基礎(chǔ)上，增加了試點(diǎn)高校網(wǎng)絡(luò)教育。其他成人教育是指除電大外的獨(dú)立設(shè)置成人高校舉辦的成人高等學(xué)歷教育。

圖1 高等繼續(xù)教育招生數(shù)據(jù)（1982—2001年）

圖2說明：（1）數(shù)據(jù)來自教育部官網(wǎng)歷年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與統(tǒng)計(jì)公報(bào)[3]、開放大學(xué)內(nèi)部數(shù)據(jù)[4－5]等。（2）網(wǎng)絡(luò)本?？啤珠_放教育+網(wǎng)絡(luò)教育。開放教育指國(guó)家開放大學(xué)（中央廣播電視大學(xué)）舉辦的開放教育本?？?，網(wǎng)絡(luò)教育指的是現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)高校舉辦的網(wǎng)絡(luò)教育本專科。這里不完全相等，其一是由于有些省級(jí)教育行政部門把省級(jí)電大（地方開放大學(xué)）招生數(shù)計(jì)入了成人本?？?；其二是自2012年批復(fù)成立后，北京、上海、江蘇、廣東、云南等5 所地方開放大學(xué)逐漸開始自行招收網(wǎng)絡(luò)本?？茖W(xué)生（未計(jì)入開放教育）。（3）高等繼續(xù)教育=網(wǎng)絡(luò)本?？?成人本專科。成人本?？浦饕侵钙崭叱扇私逃推渌扇私逃?。這里沒有計(jì)算自學(xué)考試，其一是因?yàn)樽詫W(xué)考試是一種考試制度，沒有招生數(shù)；其二是因?yàn)樗鼮榭荚囃ㄟ^的學(xué)生頒發(fā)文憑學(xué)位，也在吸納高等繼續(xù)教育生源，會(huì)加劇生源萎縮趨勢(shì)，這里不納入計(jì)算，并不會(huì)影響總體結(jié)論。

圖2 高等繼續(xù)教育招生數(shù)據(jù)（2002—2020年）

（二）高等學(xué)歷繼續(xù)教育發(fā)展的幾個(gè)階段

40年來我國(guó)高等繼續(xù)教育招生總體呈波動(dòng)上升狀態(tài)，可分為以下幾個(gè)階段：

1.1978—1985年，恢復(fù)發(fā)展階段。這階段招生規(guī)模穩(wěn)步上升，屬于文革后成人高等教育的恢復(fù)發(fā)展期。1976年我國(guó)每萬人口中僅有11.6 人接受過高等教育，在世界排名倒數(shù)第九位[6]。1977年，鄧小平同志指出“教育還是要兩條腿走路。就高等教育來說，大專院校是一條腿，各種半工半讀的和業(yè)余的大學(xué)是一條腿，兩條腿走路?！盵7]

這階段各類成人高等教育得到了恢復(fù)發(fā)展。1979年2月6日，中央電大和28 個(gè)省級(jí)電大在北京隆重舉行開學(xué)典禮。1980年9月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部 《關(guān)于大力發(fā)展高等函授教育和夜大學(xué)的意見》（國(guó)發(fā)〔1980〕228 號(hào)）。1981年初，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部關(guān)于高等教育自學(xué)考試試行辦法的報(bào)告》（國(guó)發(fā)〔1981〕8 號(hào)）。1981年4月，中國(guó)成人教育協(xié)會(huì)在北京成立。1985年5月，黨中央頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，確立了成人教育在國(guó)民教育體系中的重要地位。

2.1986—1991年，規(guī)范整頓階段。這階段招生規(guī)模波動(dòng)下降，具體可細(xì)分為兩個(gè)時(shí)間段。

1986—1987年，招生規(guī)模下降。這與國(guó)家對(duì)成人教育的治理整頓有關(guān)。1985年12月，國(guó)家教委印發(fā)《關(guān)于不得自行決定組織國(guó)家承認(rèn)學(xué)歷的統(tǒng)一考試的通知》（〔85〕教高三字007 號(hào)）。1986年2月，《國(guó)家教育委員會(huì)、財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈一九八六年各類成人高等學(xué)校招生規(guī)定〉的通知》（〔86〕教高三字003 號(hào)），明確提出各類成人高等學(xué)校實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一招生。1986年3月《國(guó)家教育委員會(huì)關(guān)于廣播電視大學(xué)今年暫停招收自學(xué)視聽生的通知》（〔86〕教計(jì)字049 號(hào)）印發(fā)。

1988—1991年，招生規(guī)模先升后降。（1）1988年招生規(guī)模上升。一定程度上與成人高等教育開始招收應(yīng)屆高中畢業(yè)生有關(guān)。由于全日制普通高校難以滿足高等教育需求，1988年1月30日，國(guó)務(wù)院代總理李鵬在全國(guó)高等教育工作會(huì)議上指出：“要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，舉辦招收應(yīng)屆高中畢業(yè)生的函授、夜大、電大以及招收走讀生等多種形式的高等教育。”[8]112此前，根據(jù)《關(guān)于廣播電視大學(xué)招收參加普通高考高中畢業(yè)生的通知》（〔86〕 教計(jì)字012 號(hào)），廣播電視大學(xué)自1986年開始舉辦招收應(yīng)屆高中畢業(yè)生的全日制普通?？瓢唷＃?）1989—1991年招生規(guī)模持續(xù)下降。1988年之后，文憑熱導(dǎo)致成人高等教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“三亂”（亂辦班、亂收費(fèi)、亂發(fā)證）現(xiàn)象[9]，為此，國(guó)家教委于1990年初部署了成人高等教育的治理整頓工作，6月印發(fā)《關(guān)于普通高等學(xué)校成人教育治理整頓工作的若干意見》（教成〔1990〕012 號(hào)），8月印發(fā)《關(guān)于暫停函授、夜大學(xué)審批、備案工作的通知》。1991年2月頒發(fā)了《關(guān)于成人高等學(xué)校治理整頓工作的意見》（教成〔1991〕2 號(hào)），3月頒發(fā)了《關(guān)于不得擅自頒發(fā)高等教育畢業(yè)證書的通知》（教成〔1991〕4 號(hào)）。

3.1992—1998年，規(guī)范發(fā)展階段。這階段招生規(guī)模穩(wěn)步上升。1992年，鄧小平同志南方談話發(fā)表，把改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)推向新階段。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)各條戰(zhàn)線勞動(dòng)者素質(zhì)的新要求，成人教育需要規(guī)范完善，由此進(jìn)入了制度化運(yùn)行軌道[9]。

1993年1月，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家教委關(guān)于進(jìn)一步改革和發(fā)展成人高等教育意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1993〕3 號(hào)），提出了10 項(xiàng)政策措施，其中包括根據(jù)需要開辦第二專業(yè)學(xué)歷教育（已有專科學(xué)歷的可直接報(bào)讀第二?？疲囖k以?？茷槠瘘c(diǎn)的本科教育（此前成人教育專升本主要是師范類和少數(shù)試點(diǎn)非師范類等）。教育部還印發(fā)了《成人高等?？平逃朴喗虒W(xué)計(jì)劃的原則意見》（教成〔1992〕18號(hào)）《關(guān)于成人高等教育畢業(yè)證書統(tǒng)一負(fù)責(zé)制及加強(qiáng)管理的若干規(guī)定》（教成 〔1993〕2 號(hào)）《函授教學(xué)過程實(shí)施要點(diǎn)（試行）》（教成〔1993〕6 號(hào)）《關(guān)于各類成人高等學(xué)校評(píng)估工作的意見》（教成〔1993〕18號(hào)）等。

1996年1月，國(guó)家教委為貫徹《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，發(fā)布了《關(guān)于做好各類成人高等學(xué)校招收“三生”改革的幾點(diǎn)意見》，擴(kuò)大招生范圍。所謂“三生”即預(yù)科生、資格生、往屆生。預(yù)科生的招生對(duì)象為文化水平偏低，單位又急需培養(yǎng)的先進(jìn)模范人物、生產(chǎn)業(yè)務(wù)骨干及少數(shù)民族考生；資格生即對(duì)參加全國(guó)各類在成人高校統(tǒng)一招生考試成績(jī)達(dá)到當(dāng)年最低控制分?jǐn)?shù)線，而未被錄取的考生，可提供成績(jī)證明，保留資格；往屆生即對(duì)于近三年來參加普通高等學(xué)校全國(guó)統(tǒng)一招生考試，達(dá)到一定分?jǐn)?shù)線的往屆高中畢業(yè)生，具有免試入學(xué)的條件[10]。

其中1993—1995年“其他成人教育”招生規(guī)模開始逐年減少，一定程度上與治三亂以來獨(dú)立設(shè)置的成人高校數(shù)量逐年減少有關(guān)，1993年成人高校1183 所，1998年962 所，5年減少221 所[3]。

4.1999—2016年，快速發(fā)展階段。這階段招生規(guī)模波動(dòng)上升，主要原因是教育部于1999年啟動(dòng)了現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)。20世紀(jì)末，經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)日益顯著，發(fā)展高等教育、建設(shè)終身教育體系成為提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑。由于我國(guó)教育資源有限且集中在大城市，因此現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育對(duì)于高等教育大眾化和建設(shè)終身教育體系有著重要意義。1999年1月《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部〈面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃〉的通知》（國(guó)發(fā)﹝1999﹞4 號(hào)），明確要實(shí)施“現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程”。1999年3月教育部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于啟動(dòng)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育第一批普通高校試點(diǎn)工作的幾點(diǎn)意見〉的通知》（教電〔1999〕1 號(hào)），批準(zhǔn)清華大學(xué)、浙江大學(xué)等4 所大學(xué)為第一批開展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的試點(diǎn)高校。1999年4月，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展“中央廣播電視大學(xué)人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點(diǎn)”項(xiàng)目研究工作的通知》（教高廳〔1999〕1 號(hào)），明確開放教育試點(diǎn)是實(shí)施“現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程”的重要組成部分。到2003年，教育部陸續(xù)批復(fù)了共計(jì)67 所試點(diǎn)高校。

現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)有更加開放自主的招生政策。教電〔1999〕1 號(hào)文指出，“擬接受本、?？茖W(xué)歷教育的考生資格，應(yīng)符合全國(guó)各類成人高等學(xué)校招生當(dāng)年的規(guī)定，并通過學(xué)校的入學(xué)考核?！苯逃吭凇蛾P(guān)于印發(fā)〈“中央廣播電視大學(xué)人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點(diǎn)”項(xiàng)目研究工作實(shí)施意見（試行）〉的通知》（教高廳〔1999〕4 號(hào)）中明確，“試點(diǎn)電大組織學(xué)生報(bào)名、注冊(cè)，進(jìn)行入學(xué)水平測(cè)試”。由于招生更加自主、形式更加靈活等，網(wǎng)絡(luò)本專科招生規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，并于2016年超過了成人本?？?。

2004—2005年高等繼續(xù)教育招生規(guī)模下降，與現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)的招生監(jiān)管有關(guān)。試點(diǎn)初期，有試點(diǎn)高校一年內(nèi)就將全國(guó)教學(xué)點(diǎn)擴(kuò)張到100 多個(gè)，結(jié)果教學(xué)質(zhì)量無法得到保證[11]。為此，《教育部關(guān)于加強(qiáng)高校網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院管理提高教學(xué)質(zhì)量的若干意見》（教高﹝2002﹞8 號(hào)）提出了三個(gè)方向性內(nèi)容，明確以在職成人繼續(xù)教育為主、強(qiáng)調(diào)保證教學(xué)質(zhì)量、提出加強(qiáng)遠(yuǎn)程教育公共服務(wù)體系建設(shè)等?！督逃哭k公廳關(guān)于做好2004年現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)高校網(wǎng)絡(luò)教育招生工作的通知》（教高廳〔2004〕9號(hào)），暫停了湖南大學(xué)等5 所試點(diǎn)高校招生，提出招生“三嚴(yán)禁”。同年，清華大學(xué)宣布從2005年開始暫停試點(diǎn)招生工作。此后，教育部對(duì)試點(diǎn)高校加強(qiáng)監(jiān)管，2005年開始實(shí)施部分公共課程統(tǒng)考制度、進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院教學(xué)工作評(píng)估等；2008年調(diào)整最低學(xué)習(xí)年限，高起本五年，高起專和專升本為兩年半或三年。

2014—2015年高等繼續(xù)教育招生規(guī)模下降，與成人教育函授站、遠(yuǎn)程教育校外學(xué)習(xí)中心的亂象治理有關(guān)。2014年1月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕5 號(hào)）中，第一項(xiàng)就是“利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施遠(yuǎn)程高等學(xué)歷教育的教育網(wǎng)校審批”，今天來看，這項(xiàng)的重點(diǎn)是“取消”。2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于第一批取消62 項(xiàng)中央指定地方實(shí)施行政審批事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2015〕57 號(hào)），其中一項(xiàng)是“校外學(xué)習(xí)中心（點(diǎn)）審批”。在這期間，內(nèi)蒙古、貴州、廣東等多個(gè)省份進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)函授站、校外學(xué)習(xí)中心的檢查評(píng)估，如內(nèi)蒙古2014年底撤銷了195 個(gè)成人教育不合格函授點(diǎn)[12]。

5.2017年至今，高質(zhì)量發(fā)展階段。2017年10月，黨的十九大首次提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，“高質(zhì)量發(fā)展”成為重要的時(shí)代課題。2016年11月教育部印發(fā)《高等學(xué)歷繼續(xù)教育專業(yè)設(shè)置管理辦法》（教職成〔2016〕7 號(hào)），面向各類高等繼續(xù)教育專業(yè)、高等教育自學(xué)考試開考專業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，標(biāo)志著高等繼續(xù)教育開始從規(guī)模發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。

教育部對(duì)試點(diǎn)高校的質(zhì)量管理尤為突出?！督逃哭k公廳關(guān)于做好高等學(xué)歷繼續(xù)教育2017年擬招生專業(yè)報(bào)送有關(guān)事宜的補(bǔ)充通知》（教職成廳函〔2017〕28 號(hào)）要求高校高等繼續(xù)教育專業(yè)設(shè)置要充分體現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)定位和辦學(xué)優(yōu)勢(shì)，壓縮?？茖I(yè)招生規(guī)模?！督逃哭k公廳關(guān)于服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)促進(jìn)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn)高校網(wǎng)絡(luò)教育高質(zhì)量發(fā)展有關(guān)工作的通知》（教職成廳〔2019〕8 號(hào)），俗稱“網(wǎng)教18 條”，以嚴(yán)把三關(guān)、落實(shí)兩責(zé)為主要精神，對(duì)網(wǎng)絡(luò)教育高質(zhì)量發(fā)展提出明確要求，如“網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)生數(shù)將按國(guó)家規(guī)定計(jì)入各高校折合在校生規(guī)模，作為測(cè)算學(xué)校辦學(xué)條件的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)之一”“教育部將把試點(diǎn)高校網(wǎng)絡(luò)教育辦學(xué)情況納入質(zhì)量常態(tài)監(jiān)測(cè)和高校評(píng)估范圍”等。由此，根據(jù)2017年提出的“雙一流”大學(xué)建設(shè)需要，近年來北京大學(xué)、中山大學(xué)、浙江大學(xué)等10 多所試點(diǎn)高校宣布全面停止網(wǎng)絡(luò)教育甚至是各類高等繼續(xù)教育的招生。因此，2017年網(wǎng)絡(luò)教育招生人數(shù)出現(xiàn)下降拐點(diǎn)，生源往成人本?？?、開放教育本專科轉(zhuǎn)移，后兩者的招生規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)。

（三）高等學(xué)歷繼續(xù)教育發(fā)展的影響因素

歷史分析來看，我國(guó)高等繼續(xù)教育辦學(xué)規(guī)模有兩個(gè)核心影響因素：

一是生源需求。包含三個(gè)主要方面。（1）勞動(dòng)年齡人口。以往有關(guān)研究通常將總?cè)丝谧鳛橹匾蛩豙13－14]。但一方面，1964—2018年我國(guó)出生人口都在1500 萬人以上，且聯(lián)合國(guó)有關(guān)報(bào)告預(yù)測(cè)，到2035年中國(guó)人口仍然有14 億人左右[15]；另一方面，高等繼續(xù)教育面向在職成人，因此，勞動(dòng)年齡人口更加直接決定了它的生源變化。（2）符合條件的潛在生源。高等繼續(xù)教育?？频恼猩鷮?duì)象，是中等教育畢業(yè)生（包括普通高中和中職畢業(yè)生）；高等繼續(xù)教育專升本的招生對(duì)象，是專科畢業(yè)生（包括普通?？坪透叩壤^續(xù)教育?？飘厴I(yè)生）。這些學(xué)習(xí)者如果沒有以應(yīng)屆生身份升學(xué)進(jìn)入普高就讀，就成為了高等繼續(xù)教育的潛在生源。不同于普高，高等繼續(xù)教育的潛在生源既包含當(dāng)年新增生源（未升學(xué)應(yīng)屆生），更包含了累積的存量生源（往屆生）。（3）就讀意愿。潛在生源進(jìn)入高等繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)就讀，就成為真實(shí)生源。真實(shí)生源在潛在生源中所占的比例，反映了潛在生源的就讀意愿。

二是教育政策。分為兩個(gè)主要方面：（1）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。每次國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)大發(fā)展，必然對(duì)人才的規(guī)模和質(zhì)量提出更高要求，從而對(duì)高等教育、高等繼續(xù)教育的發(fā)展提出更高要求，進(jìn)而決定了教育政策對(duì)高等繼續(xù)教育的扶持力度，影響招生規(guī)模，因此人均GDP 往往會(huì)作為高等教育規(guī)模預(yù)測(cè)的重要因素。（2）教育質(zhì)量。從歷史來看，往往是教育質(zhì)量出現(xiàn)問題，引發(fā)嚴(yán)厲的教育監(jiān)管政策，尤其是嚴(yán)格的招生、考試等政策，從而降低招生規(guī)模。

三是兩者關(guān)系。（1）生源需求決定長(zhǎng)期趨勢(shì)，教育政策決定短期起伏。從整個(gè)歷史發(fā)展來看，起長(zhǎng)期決定作用的是生源需求。分階段看，某個(gè)階段高等繼續(xù)教育招生規(guī)模的上升或下降，通常是政策的加速推動(dòng)或規(guī)范整頓在發(fā)揮作用。因此，生源需求是預(yù)判未來高等繼續(xù)教育辦學(xué)規(guī)模的根本。（2）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和教育政策調(diào)整等，將影響潛在生源的就讀意愿。

（四）基于傳統(tǒng)的回歸分析模型的趨勢(shì)預(yù)測(cè)

1.繼續(xù)教育本科招生規(guī)模預(yù)測(cè)。結(jié)合前文影響因素分析，基于2000—2019年數(shù)據(jù)，構(gòu)建如下計(jì)量回歸模型。其中M 為人均GDP 的自然對(duì)數(shù)，N 為16—59 歲的勞動(dòng)年齡人口，ε 為擾動(dòng)項(xiàng)。根據(jù)計(jì)算結(jié)果，這里P 選用普高本專科招生規(guī)模，以避免共性問題。

Bt=∝+βlnMt+γNt+δPt+εt

計(jì)算結(jié)果見表1。綜合來看，模型的顯著性較好，列入模型的各個(gè)解釋變量聯(lián)合起來對(duì)被解釋變量有顯著影響。（1）R 方為0.952，表明建立的模型具有較好的擬合度。R 方的值在0～1 之間，大于0.6就表示回歸方程有較好的質(zhì)量，越接近1 即表明回歸方程的擬合程度越高。（2）F 值是回歸分析中反映回歸效果的重要指標(biāo)，F(xiàn) 值通常應(yīng)該在3.86 以上。（3）T 值是回歸分析中反映每個(gè)自變量的作用力的重要指標(biāo)，其絕對(duì)值通常大于1.96。（4）勞動(dòng)年齡人口的方差膨脹系數(shù)VIF 為2.465，共線性問題處于較好范圍，人均GDP 和普通高校本?？普猩腣IF 值尚可接受。

表1 本科招生規(guī)模預(yù)測(cè)回歸分析系數(shù)

根據(jù)系數(shù)結(jié)果，得到繼續(xù)教育本科招生規(guī)模預(yù)測(cè)方程，Bt=420.721-1.058lnMt-0.005Nt+0.352Pt。本文采用《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，參考2010—2019年人均GDP 的變化趨勢(shì)，假定2020—2035年間我國(guó)人均GDP 的年平均增長(zhǎng)率為5%；根據(jù)人社部有關(guān)分析預(yù)測(cè)[16]，預(yù)計(jì)到2035年勞動(dòng)年齡人口仍將保持在8 億人左右，已知2020年我國(guó)勞動(dòng)年齡人口為8.8 億人，本文假定它以平均速率下降；以及根據(jù)岳昌君等[17]預(yù)測(cè)的2021—2035年我國(guó)普通高校本?？普猩鷶?shù)情況，納入方程計(jì)算，得到預(yù)測(cè)結(jié)果見表2，可見繼續(xù)教育本科招生規(guī)模將呈平穩(wěn)上升態(tài)勢(shì)。其中2020年招生規(guī)模為294.11 萬人，與實(shí)際值296.9 萬人相近。

表2 預(yù)測(cè)結(jié)果（人數(shù)：萬人）

2.繼續(xù)教育?？普猩?guī)模預(yù)測(cè)。以繼續(xù)教育?？普猩鷶?shù)為因變量，構(gòu)建如下計(jì)量回歸模型。其他變量與本科預(yù)測(cè)模型相同，根據(jù)計(jì)算結(jié)果，這里P選用高等教育在學(xué)總規(guī)模（數(shù)據(jù)來源于岳昌君等[17]的研究預(yù)測(cè)結(jié)果）反映總體趨勢(shì)。

Jt=∝+β lnMt+γNt+δPt+εt

系數(shù)計(jì)算結(jié)果見表3，模型顯著性較好。預(yù)測(cè)結(jié)果顯示，高等繼續(xù)教育?？普猩?020年為352.95萬人（與實(shí)際值344.8 萬人相近），2026年為397.30萬人，2035年為458.31 萬人（這里不再列詳細(xì)數(shù)據(jù)表），呈平穩(wěn)上升態(tài)勢(shì)。

表3 ?？普猩?guī)模預(yù)測(cè)回歸分析系數(shù)

三、高等繼續(xù)教育生源需求分析與趨勢(shì)預(yù)測(cè)

已有相關(guān)預(yù)測(cè)研究，以及前文回歸分析模型，都是從高等繼續(xù)教育規(guī)模與整個(gè)高等教育規(guī)模正相關(guān)的角度進(jìn)行推算。但是，這一正相關(guān)關(guān)系如今可能不再適用了。其一，可以從具體數(shù)值看出差異。1998年兩大高等教育體系的辦學(xué)規(guī)模相差無幾（340.9 萬人和282.2 萬人），而2020年普高在校生規(guī)模是高等繼續(xù)教育的2 倍（3285.3 萬人和1623.7萬人）。其二，更為關(guān)鍵的是生源萎縮期已經(jīng)到來。2020年高等學(xué)歷繼續(xù)教育?？迫笨谌藬?shù)呈現(xiàn)負(fù)值（見表4），開始消耗潛在生源，高等繼續(xù)教育?？七M(jìn)入生源萎縮期，生源需求成為招生規(guī)模的決定性因素。

根據(jù)前文分析，生源需求和教育政策是核心影響因素。從政策來看，2020年10月，十九屆五中全會(huì)提出，要建設(shè)高質(zhì)量教育體系；教育部明確，到2025年，高等教育毛入學(xué)率力爭(zhēng)提升到60%，預(yù)計(jì)十四五期間增長(zhǎng)5.6%[18]，可見，未來教育質(zhì)量監(jiān)管將更加優(yōu)先，但規(guī)模增長(zhǎng)依然是未來一段時(shí)期的趨勢(shì)。因此，下文重點(diǎn)基于生源需求進(jìn)行趨勢(shì)預(yù)測(cè)。

（一）高等繼續(xù)教育生源需求分析

根據(jù)有關(guān)調(diào)研[19]，高等繼續(xù)教育學(xué)習(xí)者年齡越大，學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)越弱，在校生主要集中在18—39 歲，其中18—35 歲學(xué)生數(shù)量占所有在校生的83.10%。因此，下文主要對(duì)39 歲及以下人群（2000年及以后中等教育畢業(yè)）進(jìn)行生源需求分析。

1.專科和本科生源需求分析。專科和本科生源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)見表4。

（1）專科。專科面向具有中等學(xué)歷教育的人群招生。每年，中等教育畢業(yè)生-普通高等教育（本?？疲┱猩?高等繼續(xù)教育?？菩略錾矗桓叩壤^續(xù)教育?？菩略錾?高等繼續(xù)教育?？普猩??？茖W(xué)歷缺口人數(shù)。

（2）本科。本科有高起本和專升本，但專升本占絕大多數(shù)，試點(diǎn)高校網(wǎng)絡(luò)教育和國(guó)家開放大學(xué)開放教育2018—2020年本科招生中，專升本均占97.8%。專升本主要面向普高和高等繼續(xù)教育?？飘厴I(yè)生招生。每年，普通?？飘厴I(yè)生（減去普通專升本）+高等繼續(xù)教育?？飘厴I(yè)生=高等繼續(xù)教育本科新增生源；高等繼續(xù)教育本科新增生源—高等繼續(xù)教育本科招生=專升本學(xué)歷缺口人數(shù)。其中，2001年普通專升本開始在全國(guó)推行，根據(jù)《關(guān)于編報(bào)2006年普通高等教育分學(xué)校分專業(yè)招生計(jì)劃的通知》（教發(fā)函〔2006〕4 號(hào)），各地普通專升本招生規(guī)模要嚴(yán)格控制在當(dāng)年省屬高校高職（?？疲?yīng)屆畢業(yè)生的5%以內(nèi)，因此，2001—2020年普通專升本共計(jì)5227.6×5%=261.38 萬人，已知2019 和2020年全國(guó)普通專升本分別為32 萬人和64 萬人，超過兩年普專畢業(yè)生5%比例50 多萬人，因此這里將2001—2020年專升本規(guī)模總數(shù)計(jì)為300 萬人。

2.生源需求分析的幾個(gè)結(jié)論。一是潛在生源和真實(shí)生源存量。（1）?？?。潛在生源7555.8 萬人，就讀意愿為2000—2020年高等繼續(xù)教育?？普猩倲?shù)/高等繼續(xù)教育專科新增生源總數(shù)=39.83%。根據(jù)就讀意愿，計(jì)算真實(shí)生源存量為7555.8×39.83%=3009.4 萬人。（2）本科。潛在生源5660.9 萬人，就讀意愿為36.27%，比?？凭妥x比例低了3.56 個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)就讀意愿，計(jì)算真實(shí)生源存量為2053.4 萬人?？梢?，本科的潛在生源和就讀意愿都要低于?？?，這也是高等繼續(xù)教育一直以來以?？茷橹鞯脑蛑?。

二是高等繼續(xù)教育專科已經(jīng)進(jìn)入生源萎縮期。表4中，2020年?？茖W(xué)歷缺口人數(shù)開始出現(xiàn)負(fù)值，為36.9 萬人，計(jì)入消耗模型為40 萬人。僅從數(shù)值來看，2020年高等繼續(xù)教育專科招生開始持續(xù)消耗存量（實(shí)際上高等繼續(xù)教育?？泼磕甓荚谡惺胀鶎弥械冉逃厴I(yè)生）。由于年新增生源在持續(xù)減少，而高等繼續(xù)教育專科招生規(guī)模在持續(xù)上升，因此這一趨勢(shì)將持續(xù)加劇。

三是當(dāng)前本科生源充足。表4可見專升本學(xué)歷缺口人數(shù)近10年每年都在300 萬人以上，近年來有緩慢下降趨勢(shì)。

（二）潛在生源的消耗模型預(yù)測(cè)

1.高等繼續(xù)教育專科招生趨勢(shì)。一是年均消耗生源存量的增值為60 萬人，6年后逐步減少。結(jié)合表4數(shù)據(jù)，2011—2020年近10年里，?？茖W(xué)歷缺口人數(shù)下降年平均值為（536.8+36.9）/10=57.37 萬人，約60 萬人。但由于進(jìn)入生源萎縮期，高等繼續(xù)教育專科招生規(guī)模不會(huì)無限增長(zhǎng)，總體上必然呈現(xiàn)為開口向下的拋物線。假定6年（2026年）達(dá)到峰值，采用前文回歸分析得出的數(shù)據(jù)，即397.30 萬人；而從高等繼續(xù)教育專科新增生源來看，近10年年均減少值為（788.4-307.9）/10=48.05 萬人，6年后預(yù)計(jì)減少到307.9-48.05×6=19.60 萬人，接近為0。因此，相應(yīng)年消耗生源存量也將達(dá)到峰值，為397.30-19.60=377.70 萬人。此后，?？普猩?guī)模會(huì)逐漸下降，消耗存量的值也會(huì)逐步減少。

表4 繼續(xù)教育?？坪捅究菩略錾磁c學(xué)歷缺口人數(shù)（人數(shù)：萬人）

二是給出消耗模型。將生源存量表示為C，學(xué)生就讀意愿（也可稱為就讀比例）表示為Y，真實(shí)生源存量可表示為C×Y。2021年起算，2020年開始消耗潛在生源為X，每年消耗增量為Z。真實(shí)生源存量可供消耗時(shí)間為T年。其中按照前文計(jì)算，2026年專科招生規(guī)模開始下降，年消耗生源存量也會(huì)從峰值開始逐年減少，若平均每年減少D 萬，相應(yīng)消耗模型為0=C×Y-[X+Z×1+X+Z×2+X+Z×3+ X+Z×4+ X+Z×5+ X+Z×6+ X+Z×6-D×1+……+X+Z×6-D×（T-6）]。最終得出消耗模型（省略乘號(hào)符）如下：

DT2-（2X+12Z+11D）T+2CY+30（Z+D）=0

三是預(yù)計(jì)未來11年，?？葡耐晟创媪?。已知X 為40、Z 為60，C×Y 為3000，D 假設(shè)為30，計(jì)算得出T2-37.7T+290=0，最終得出T=10.77。因此，2021年起算11年內(nèi)，也就是2031年高等繼續(xù)教育將消耗完專科生源存量。其中峰值在第6年出現(xiàn)，處于11年的中間位置，總體規(guī)模變化接近正態(tài)分布曲線，較為合理。如果計(jì)算自學(xué)考試專科吸納的潛在生源，這一趨勢(shì)會(huì)更快。

2.高等繼續(xù)教育本科招生趨勢(shì)。一是2034年繼續(xù)教育本科新增生源變?yōu)閱我粊碓础Ｇ拔姆治龅贸觯?031年后?？葡耐暾鎸?shí)生源存量，按照2.5年?？茖W(xué)生畢業(yè)，2034年開始，高等繼續(xù)教育?？飘厴I(yè)生接近于0。因此，高等繼續(xù)教育本科的新增生源將由雙來源（普高?？飘厴I(yè)生、繼續(xù)教育?？飘厴I(yè)生），變?yōu)閱我粊碓矗ㄆ崭邔？飘厴I(yè)生）。

二是2034年繼續(xù)教育專升本學(xué)歷缺口人數(shù)為負(fù)值，但2032年已進(jìn)入生源萎縮期。從普通?？飘厴I(yè)生這類生源來看，近年來普通專升本在逐漸擴(kuò)招，年新增生源將逐漸減少。結(jié)合表4，按照近10年平均增幅（376.7-328.5）/10=4.82 萬人，預(yù)計(jì)到2034年，普通?？飘厴I(yè)生預(yù)計(jì)達(dá)到376.7+4.82×14=444.18萬人。已知2021年普通專升本規(guī)模擴(kuò)招到80 萬人，隨著本科職業(yè)教育發(fā)展，普通專升本渠道將更加多元，保守按照年均增長(zhǎng)10 萬人，2034年普通專升本預(yù)計(jì)達(dá)10×13+80=210 萬人。減去專升本，新增的普通?？飘厴I(yè)生生源為444.18-210=244.18萬人，而繼續(xù)教育?？飘厴I(yè)生接近于0。表2回歸分析模型預(yù)測(cè)2034年繼續(xù)教育本科招生規(guī)模為379.45 萬人。因此，2034年繼續(xù)教育專升本學(xué)歷缺口為負(fù)值，預(yù)計(jì)為244.18-379.45=-135.27 萬人，計(jì)入消耗模型為140 萬。從2034年缺口數(shù)值來看，繼續(xù)教育本科更早前就已進(jìn)入生源萎縮期，預(yù)計(jì)是在2032年，按前文增幅計(jì)算2032年普通?？飘厴I(yè)生為434.54 萬人、專升本為190 萬人，表2預(yù)測(cè)繼續(xù)教育本科招生規(guī)模為366.79 萬人，假設(shè)繼續(xù)教育?？飘厴I(yè)生為120 萬人左右，（434.54-190）+120-366.79=-2.25 萬人，開始為負(fù)值；類似計(jì)算2033年缺口人數(shù)為103.94 萬人。

三是2035年起年均消耗生源存量的增幅為10 萬人。按照前文計(jì)算結(jié)果，一方面，普通?？飘厴I(yè)生每年增加4.82 萬人，普通專升本規(guī)模每年增加10 萬人，則可供高等繼續(xù)教育本科招生的新增生源每年減少10-4.82=5.18 萬人。而另一方面，根據(jù)表2回歸分析模型預(yù)測(cè)，高等繼續(xù)教育本科招生年均增長(zhǎng)6 萬人。則每年消耗生源存量增幅為5.18+6=11.18 萬人，計(jì)入公式為10 萬人。

四是沿用前文消耗模型，預(yù)計(jì)24年后生源存量基本消耗完。由于是消耗存量，高等繼續(xù)教育本科招生規(guī)模達(dá)到峰值后也會(huì)下降，同樣假定第6年達(dá)到峰值。2035年起算，已知X 為140，Z 為10，C×Y 為1800（前文計(jì)算本科生源存量從2032年開始消耗，2053.4-135.27-103.94-2.25=1811.94），假設(shè)到達(dá)峰值后消耗存量縮減值D 為10，計(jì)算得出T2-51T+420=0，T=10.33，第6年處于中間位置。也就是自2035年起算，10年左右，即2044年，高等繼續(xù)教育專升本可能消耗完生源存量。如果計(jì)算自學(xué)考試，這一趨勢(shì)會(huì)更快。

四、高等繼續(xù)教育轉(zhuǎn)型發(fā)展對(duì)策建議

預(yù)測(cè)時(shí)間跨度越長(zhǎng)，則數(shù)據(jù)愈加不準(zhǔn)確。以下僅根據(jù)預(yù)測(cè)總體趨勢(shì)，重點(diǎn)從機(jī)構(gòu)和政策兩個(gè)層面探索提出對(duì)策建議。

（一）機(jī)構(gòu)層面

1.改革創(chuàng)新高等學(xué)歷繼續(xù)教育。一是提升辦學(xué)層次。專科一直是高等繼續(xù)教育辦學(xué)重點(diǎn)，但預(yù)計(jì)2026年左右招生難度開始倍增。高等繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)需及早調(diào)整，將辦學(xué)重點(diǎn)向本科及更高層次轉(zhuǎn)移，努力擴(kuò)大碩士研究生教育機(jī)會(huì)，這既是社會(huì)需求，也是開放大學(xué)等高等繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)提高專業(yè)建設(shè)水平、提升辦學(xué)質(zhì)量的內(nèi)在需要。

二是進(jìn)一步突出職業(yè)教育類型屬性，辦出特色。高等繼續(xù)教育本科就讀意愿比?？频?，有提升空間，需要進(jìn)一步凸顯辦學(xué)特色、優(yōu)化學(xué)習(xí)服務(wù)，以吸收更多在職的專科畢業(yè)生就讀本科。其一，要區(qū)別于全日制普高教育，面向在職成人，突出應(yīng)用型人才培養(yǎng)目標(biāo)，聘請(qǐng)一線行業(yè)企業(yè)人員擔(dān)任專兼職教師，增強(qiáng)專業(yè)教學(xué)和課程開發(fā)的應(yīng)用性實(shí)踐性，真正讓在職成人學(xué)有所獲、學(xué)以致用。其二，要區(qū)別于全日制高職教育，由于在職成人已經(jīng)有了崗位實(shí)踐，高等繼續(xù)教育也要借鑒普高經(jīng)驗(yàn)，突出職業(yè)理論與崗位實(shí)踐的融合教育。其三，要發(fā)揮優(yōu)勢(shì)辦出特色，針對(duì)成人工學(xué)矛盾突出等特點(diǎn)，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，在專兼結(jié)合的師資隊(duì)伍、及時(shí)更新的學(xué)習(xí)內(nèi)容、方便靈活的學(xué)習(xí)方式等方面進(jìn)一步做強(qiáng)做優(yōu)。

2.大力發(fā)展非學(xué)歷繼續(xù)教育。一是大力發(fā)展線上線下融合的非學(xué)歷繼續(xù)教育。每當(dāng)學(xué)歷繼續(xù)教育招生規(guī)模下降，非學(xué)歷繼續(xù)教育往往成為重要增長(zhǎng)點(diǎn)，如1986—1991年高等繼續(xù)教育規(guī)范整頓階段，全國(guó)電大系統(tǒng)非學(xué)歷教育協(xié)調(diào)工作會(huì)議于1990年召開[8]147?；ヂ?lián)網(wǎng)+時(shí)代，職業(yè)技能培訓(xùn)、社區(qū)教育、老年教育都逐漸凸顯出線上線下融合發(fā)展的趨勢(shì)。隨著未來學(xué)歷繼續(xù)教育辦學(xué)規(guī)模的萎縮，充分發(fā)揮自身在線教育、靈活教育優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展線上線下融合的非學(xué)歷繼續(xù)教育既是歷史機(jī)遇，也是必然選擇。

二是拓寬渠道擴(kuò)大非學(xué)歷繼續(xù)教育規(guī)模。（1）探索多元的證書體系。以老年教育為例，有學(xué)時(shí)證書、學(xué)分證書、課程證書、培訓(xùn)證書等多種類型，涉及藝術(shù)、文化、養(yǎng)生保健等多種門類，有初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)等多個(gè)級(jí)別。多元的證書體系有利于學(xué)分記錄、累積和轉(zhuǎn)換，有助于吸引更多學(xué)習(xí)者參與學(xué)習(xí)。（2）推進(jìn)非學(xué)歷課程認(rèn)證。有研究者指出，繼續(xù)教育學(xué)分銀行建設(shè)存在標(biāo)準(zhǔn)的公認(rèn)性、認(rèn)證的合法性、發(fā)展的持續(xù)性三大困境[20]。但深層原因，是當(dāng)前學(xué)分銀行制度在機(jī)構(gòu)認(rèn)證、課程認(rèn)證、學(xué)習(xí)成果認(rèn)證三個(gè)層次中，選擇了學(xué)習(xí)成果認(rèn)證，并且側(cè)重于利益藩籬更加固化的學(xué)歷繼續(xù)教育。正因如此，一方面雙一流普通高校顯然更具有有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定的話語(yǔ)權(quán)，從而導(dǎo)致認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的公認(rèn)性弱，標(biāo)準(zhǔn)制定難度大；另一方面，學(xué)習(xí)成果認(rèn)證直接面向?qū)W習(xí)者且粒度細(xì)，因此工作量更大，導(dǎo)致可操作性弱。課程認(rèn)證是韓國(guó)等學(xué)分銀行制度已經(jīng)證實(shí)的可行路徑，經(jīng)認(rèn)證的課程，學(xué)生完成學(xué)習(xí)后即可獲得相應(yīng)學(xué)分。以非學(xué)歷課程認(rèn)證為突破口，有利于非學(xué)歷繼續(xù)教育的生源集聚和市場(chǎng)化探索，也有利繼續(xù)教育學(xué)分銀行制度的落地實(shí)施。

（二）政策層面

1.促進(jìn)高等學(xué)歷繼續(xù)教育高質(zhì)量發(fā)展。加快出臺(tái)關(guān)于繼續(xù)教育改革發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的有關(guān)文件，對(duì)辦學(xué)體系建設(shè)、管理機(jī)制規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)籌指導(dǎo)，對(duì)教學(xué)過程落實(shí)、信息化支撐等提出明確要求；加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，建立政府、機(jī)構(gòu)、學(xué)習(xí)者合理分擔(dān)成本的多元經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，明確學(xué)費(fèi)收入主要用于辦學(xué)投入；營(yíng)造良好環(huán)境，運(yùn)用多種手段對(duì)繼續(xù)教育違規(guī)辦學(xué)進(jìn)行綜合治理，加大宣傳力度和發(fā)揮先進(jìn)典型的示范引領(lǐng)作用。

一是促進(jìn)高等學(xué)歷繼續(xù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。重點(diǎn)是放開注冊(cè)入學(xué)制度，實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)出[21]。目前，全國(guó)統(tǒng)一的成人高考錄取分?jǐn)?shù)線逐年降低、錄取率逐年升高，已經(jīng)很難起到入學(xué)篩選作用，且整個(gè)高等繼續(xù)教育領(lǐng)域，有的通過統(tǒng)一的成人高考錄取、有的自主考試錄取、有的注冊(cè)入學(xué)，本身是一種不協(xié)調(diào)。同時(shí)要進(jìn)一步嚴(yán)格畢業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，將“嚴(yán)出”落到實(shí)處。

二是促進(jìn)高等學(xué)歷繼續(xù)教育錯(cuò)位發(fā)展。隨著學(xué)歷繼續(xù)教育相繼萎縮，未來普通高校、高職院校的高等學(xué)歷繼續(xù)教育可能逐漸成為一種形式而不是類型，要引導(dǎo)它們的學(xué)歷繼續(xù)教育逐漸向“同校同質(zhì)”發(fā)展，以及舉辦研究生層次繼續(xù)教育，最終與全日制高等教育只存在形式差異，不存在質(zhì)量區(qū)別。要引導(dǎo)開放大學(xué)、獨(dú)立設(shè)置成人高校等深耕面向在職成人的繼續(xù)教育，既區(qū)別于普高、高職，又融通發(fā)展，在培養(yǎng)目標(biāo)、師資隊(duì)伍、專業(yè)課程和信息技術(shù)教育應(yīng)用等方面辦出特色。通過分類推進(jìn)，使各類繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)在辦學(xué)層次、專業(yè)設(shè)置等方面實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。

2.統(tǒng)籌推進(jìn)終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)。立足國(guó)家“十四五” 規(guī)劃提出的人才強(qiáng)國(guó)和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)需要，明確我國(guó)終身教育體系的宏觀層面的“主導(dǎo)者”，設(shè)立統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，如教育部下設(shè)終身教育局等，統(tǒng)籌學(xué)歷繼續(xù)教育和非學(xué)歷繼續(xù)教育，承擔(dān)制定終身教育政策、促進(jìn)終身教育事業(yè)發(fā)展和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)外關(guān)系的職能；各省教育行政部門設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)歸口管理，健全管理體系。加強(qiáng)終身教育立法工作統(tǒng)籌，完善終身教育政策，推動(dòng)普通高校、高職院校、成人高校、開放大學(xué)等終身教育各類機(jī)構(gòu)科學(xué)定位、協(xié)調(diào)發(fā)展；確立終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)的抓手，打造公共服務(wù)平臺(tái)，建立學(xué)分銀行制度，大力發(fā)展老年教育、社區(qū)教育等社會(huì)教育事業(yè)。

一是完善終身教育政策。學(xué)歷繼續(xù)教育一直以來有相匹配的監(jiān)管政策，而非學(xué)歷繼續(xù)教育多頭管理現(xiàn)象突出，改革開放以來中共中央和財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、教育部、人社部、總工會(huì)等部委都印發(fā)了關(guān)于職工教育、農(nóng)民技術(shù)教育、崗位培訓(xùn)、干部教育、社區(qū)教育的眾多文件[22]，其統(tǒng)籌管理、融合發(fā)展更加困難。出臺(tái)國(guó)家層面的終身教育法規(guī)，需要面向全體社會(huì)成員，前瞻性地統(tǒng)籌考慮學(xué)歷與非學(xué)歷繼續(xù)教育，通過立法給予支持和規(guī)范，尤其為非學(xué)歷繼續(xù)教育提供市場(chǎng)化探索空間和規(guī)范化辦學(xué)指南。

二是以終身學(xué)習(xí)檔案和課程認(rèn)證為抓手建設(shè)終身學(xué)習(xí)公共服務(wù)平臺(tái)。前文已經(jīng)分析，非學(xué)歷繼續(xù)教育課程認(rèn)證是學(xué)分銀行制度落實(shí)的可行突破口，更加具有可操作性。而終身學(xué)習(xí)檔案是面向全體社會(huì)成員進(jìn)行學(xué)分記錄、認(rèn)證、轉(zhuǎn)換和累積的基礎(chǔ)。在國(guó)家層面，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，以終身學(xué)習(xí)檔案和課程認(rèn)證為抓手，有助于建設(shè)面向全體社會(huì)成員的終身學(xué)習(xí)公共服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)統(tǒng)籌管理、促進(jìn)融合發(fā)展，搭建終身學(xué)習(xí)“立交橋”。