張芳山 靳永翥 趙遠(yuǎn)躍

(1.南昌大學(xué)，江西 南昌 330031；2.西安建筑科技大學(xué)，陜西 西安 710055；3.中國人民大學(xué)，北京 100872)

一、公共服務(wù)新工具與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

2018年9月26日，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》的基礎(chǔ)上，印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，文件指出：“要繼續(xù)把國家社會事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在農(nóng)村，促進(jìn)公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等資源向農(nóng)村傾斜，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。[1]2021年1月4日，中央一號文件《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》發(fā)布，文件指出：“提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，還需建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村基本公共服務(wù)供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌”。隨后，《關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》等重要文件相繼下發(fā)，完善農(nóng)村公共服務(wù)供給體系逐漸成為下一步農(nóng)村公共服務(wù)改革的總基調(diào)。

國家在精心設(shè)計(jì)戰(zhàn)略決策時，重視戰(zhàn)略決策的制定與執(zhí)行，確定要達(dá)成的目標(biāo)愿景，這些戰(zhàn)略目標(biāo)要想真正實(shí)現(xiàn)，必須借助于一套具體的工具。[2]作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)，公共服務(wù)工具能否有效使用直接影響著公共服務(wù)供給的質(zhì)量，也影響著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。在各地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，出現(xiàn)了有別于公共服務(wù)傳統(tǒng)工具的新工具，比如鄉(xiāng)村智慧防控系統(tǒng)、農(nóng)企對接平臺和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)字化設(shè)備等，這都是值得總結(jié)和研究的新經(jīng)驗(yàn)新現(xiàn)象，甚至以此成為農(nóng)村公共服務(wù)改革的新契機(jī)。結(jié)合鄉(xiāng)村振興的時代背景，本文將這套工具稱為公共服務(wù)新工具，并由此推衍出幾個問題：與公共服務(wù)傳統(tǒng)工具相比，公共服務(wù)新工具“新”在何處？有何價值？這套新工具與傳統(tǒng)工具的理論范式是否兼容，抑或達(dá)致邏輯自洽？本文將對這些問題進(jìn)行討論。

二、公共服務(wù)新工具的概念及框架建構(gòu)

新事物的產(chǎn)生意味著需要新概念來加以解釋?！肮ぞ摺币辉~原意為工作時所需用的器物，后延伸為完成目標(biāo)的手段或方式。在西方既有文獻(xiàn)中，政府工具一般被理解為執(zhí)行政府意志或達(dá)成政策目標(biāo)所采用的方法或手段。[3]與政府工具類似的概念還有政策工具、[4]治理工具等，[5]Lester Salamon將政府工具看做一種可辨認(rèn)的通過集體行動致力于解決公共問題的方法或途徑，通過這種方法，集體行動得以組織，公共問題得以解決。[6]在國內(nèi)，最常見的政府工具被定義為“行動者能夠使用或潛在加以使用，以此達(dá)成目的的任何方法或事物”。[7]概言之，不同學(xué)者提出了諸多富有學(xué)理洞見的觀點(diǎn)，如果把這類解釋進(jìn)行簡單嫁接，則會顯得理論思考的淺陋，因此，需對此概念進(jìn)行應(yīng)景性再定義。

回顧目前既有的研究，從政府工具的含義切入，可以找到五個關(guān)于公共服務(wù)工具定義的共性特征，可簡要概括為“4W1H”：其一，關(guān)于主體，即誰來使用(who)，具體包括政府、公共行動者或個體行動者等；其二，關(guān)于目的，即使用工具來做什么(what)，如實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、履行政府職能或轉(zhuǎn)化為具體行動等；其三，關(guān)于情景，即工具應(yīng)用領(lǐng)域(where)，如政策領(lǐng)域、治理領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域等；其四，關(guān)于屬性，即工具的本質(zhì)是什么(which)，包括機(jī)制、行為、策略安排、手段或方法等；其五，關(guān)于路徑，即如何發(fā)揮工具自身效能(how)，如通過集體行動和調(diào)節(jié)政府行為等路徑。以上4個特征構(gòu)成了公共服務(wù)傳統(tǒng)工具的基本要素。

在此基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)村振興的時代背景，參照“4W1H”工具共性，兼顧普適、在地與應(yīng)景等原則，本文將公共服務(wù)新工具定義為：為了實(shí)現(xiàn)基層政府公共服務(wù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和均衡供給，有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略而采用的工具，它是貫徹新手段、采用新技術(shù)、執(zhí)行新策略或運(yùn)作新機(jī)制等系列的統(tǒng)稱。根據(jù)呈現(xiàn)方式的不同，公共服務(wù)新工具可以分為有形和無形兩種，前者如鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、業(yè)態(tài)和布局的實(shí)用性工具，包括鄉(xiāng)村信息化手段、數(shù)字技術(shù)平臺和新型基礎(chǔ)設(shè)施等，后者如頂層設(shè)計(jì)、發(fā)展規(guī)劃、行動指導(dǎo)和建設(shè)模式等，如鄉(xiāng)村振興文旅創(chuàng)新設(shè)計(jì)、電商特色產(chǎn)業(yè)模式和田園綜合體建設(shè)規(guī)劃等。需要強(qiáng)調(diào)的是，公共服務(wù)新工具并非對傳統(tǒng)工具理念的完全拋棄，更多體現(xiàn)的是一種有機(jī)承接與融合式創(chuàng)新。

與公共服務(wù)傳統(tǒng)工具相比，公共服務(wù)新工具在任務(wù)目標(biāo)、價值理念、行為策略和供給方式等方面均有了較大的變化。具體而言，公共服務(wù)傳統(tǒng)工具以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給目標(biāo)為導(dǎo)向，以單一行動者或組織為主體，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效率和資源的最優(yōu)化投入，是一種平面式的公共服務(wù)供給策略，容易弱化公共服務(wù)的供給職能和降低公共服務(wù)的供給質(zhì)量。公共服務(wù)新工具更多強(qiáng)調(diào)多元主體參與的均衡供給，擺脫單純的“工具理性”和“器物崇拜”的固化思路，整合了信息、技術(shù)和人力等資源優(yōu)勢，在強(qiáng)調(diào)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，兼顧了公共服務(wù)供給的公平性，有利于因地制宜和對口輸送公共服務(wù)，確保了公共服務(wù)在鄉(xiāng)村振興的背景下實(shí)現(xiàn)“軟著陸”，是一種立體式的公共服務(wù)供給新策略，如圖1所示。

圖1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下公共服務(wù)傳統(tǒng)工具與新工具的框架比較圖表來源：作者自制，下同。

三、案例素描：地方應(yīng)用范例

(一)樣本概況及案例代表性說明

安順市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(以下簡稱“安順經(jīng)開區(qū)”)位于安順市城區(qū)西部，是1992年貴州省首批成立的三個省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)之一，全區(qū)國土面積170平方公里，轄宋旗鎮(zhèn)、幺鋪鎮(zhèn)和西航辦事處，共70個村(社區(qū))，總?cè)丝?3萬人，其中戶籍人口14萬人。2017年12月，作為全國唯一的非建制縣區(qū)成功入選民政部首批全國農(nóng)村社區(qū)治理試驗(yàn)區(qū)。安順經(jīng)開區(qū)以“健全農(nóng)村社區(qū)服務(wù)機(jī)制、補(bǔ)齊農(nóng)村社區(qū)服務(wù)短板和擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)供給”為建設(shè)主題，不斷在公共服務(wù)領(lǐng)域補(bǔ)短板、強(qiáng)根基，以打造貴州省地區(qū)鄉(xiāng)村治理的安順市范本。

近年來，安順經(jīng)開區(qū)充分利用處于城市近郊優(yōu)勢，全面推進(jìn)村企融合、產(chǎn)業(yè)融合、居住融合、產(chǎn)城融合、交通融合、政務(wù)融合，有序?qū)崿F(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。如在村企融合方面，引進(jìn)投資1.8億元在宋旗鎮(zhèn)宋旗村建立的天賜貴寶公司，發(fā)展金刺梨產(chǎn)業(yè)，覆蓋并帶動22個村莊800余人就業(yè)；位于幺鋪鎮(zhèn)歪寨村的光大塑業(yè)公司，投資3000萬元，產(chǎn)業(yè)覆蓋7個村寨，帶動村民務(wù)工115人；位于西航辦事處的西花村億豐車市物流、馬廠村天晟建材、王莊村萬邦建材共計(jì)吸納村民2000余人就業(yè)。經(jīng)過這幾年的改革實(shí)踐，安順經(jīng)開區(qū)城鄉(xiāng)教育醫(yī)療、養(yǎng)老就業(yè)等公共服務(wù)逐漸實(shí)現(xiàn)均等化，城鎮(zhèn)化率達(dá)到86%，構(gòu)建了以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)共榮的城鄉(xiāng)一體化新發(fā)展格局。

選擇安順經(jīng)開區(qū)作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略典型案例的原因包括以下兩點(diǎn)：一是安順經(jīng)開區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)與一系列改革成果在全省乃至全國都具有典型示范性。2017年10月獲批第二批國家火炬特色產(chǎn)業(yè)基地，2017年12月獲民政部“全國農(nóng)村地區(qū)實(shí)驗(yàn)治理區(qū)”，因此，具備一定程度的代表性和可推廣性，這讓研究結(jié)論更具說服力；二是通過觀察安順市經(jīng)開區(qū)公共服務(wù)新工具的運(yùn)行情況，可以較為清晰地看到公共服務(wù)新工具助推鄉(xiāng)村振興的影響過程，揭示公共服務(wù)新工具的深層次運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯。需要特別指出的是，本文的研究結(jié)論并不追求以代表性為核心的精準(zhǔn)刻畫，而更多將目光放在公共服務(wù)新工具的一般特性、運(yùn)行邏輯和價值功效上。

(二)公共服務(wù)新工具應(yīng)用創(chuàng)新

幾年間安順市人民政府陸續(xù)下發(fā)《安順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展十條措施》《安順經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)“十四五”經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》等諸多政策文件，對安順經(jīng)開區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)思想、奮斗目標(biāo)和基本原則等作了明確要求，公共服務(wù)新工具應(yīng)用范圍不斷拓寬。在政務(wù)改革層面，安順經(jīng)開區(qū)推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“全省通辦、一次辦成”及行政審批“一窗式”受理改革，政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)得以有效提升；在農(nóng)村改革層面，安順經(jīng)開區(qū)通過“三權(quán)促三變”，激活農(nóng)村土地資源集約化使用的潛力，以此形成了適度規(guī)?；?、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化的山地特色現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式；在教育改革層面，安順經(jīng)開區(qū)結(jié)合優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校與公立學(xué)校，以此實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)教育事業(yè)良性發(fā)展；在醫(yī)療改革層面，安順經(jīng)開區(qū)在“醫(yī)聯(lián)體”的基礎(chǔ)上成立“開發(fā)區(qū)醫(yī)療集團(tuán)”，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系得到不斷完善。[8]

安順經(jīng)開區(qū)在人才吸引、招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面亦協(xié)同推進(jìn)，均取得了良好的效果。如在招商引資方面，引進(jìn)民間資本，建設(shè)半小時鮮花直供基地藝森園和出口日韓的白扇菊種植基地及高產(chǎn)花椒基地。在交通設(shè)施建設(shè)方面，近幾年間，安順經(jīng)開區(qū)大力實(shí)施“四好農(nóng)村路”工程，建成區(qū)內(nèi)道路140公里，完成通村路60公里。2022年6月，安順市人民政府辦公室印發(fā)《安順市加快推進(jìn)“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)鄉(xiāng)村振興實(shí)施方案》，以政策推動密織交通網(wǎng)絡(luò)。在資源開發(fā)方面，采用PPP模式，建成占地1100畝婁湖生態(tài)公園、三合苗寨自行車山體公園、龍頭山山體公園、高鐵站前廣場、幺鋪犇牛廣場等山體公園、游園、生態(tài)廣場31個，綠化覆蓋率達(dá)36.4%。

“我們經(jīng)開區(qū)具體做法就是用干部的辛苦指數(shù)來換取百姓的幸福指數(shù)，管委會的領(lǐng)導(dǎo)帶著干部職工同村里一起，謀劃發(fā)展思路，然后引進(jìn)外面的這些企業(yè)一起來抓發(fā)展，主要是要激發(fā)村民的內(nèi)生動力，如果沒有村民的主動參與，那么一切都等于白干。”(訪談對象：安順經(jīng)開區(qū)民政局局長LN；訪談時間：2021年6月10日；訪談形式：電話回訪)

用新屯村來舉例來說。新屯村是安順市宋旗鎮(zhèn)的下轄村，位于安順市西郊，由一個自然村和四個村民小組組成。傳統(tǒng)新屯村以水稻和玉米種植業(yè)為主，伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略地深入推進(jìn)，新屯村積極探索農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型之路，發(fā)展西紅柿、黃瓜等短平快蔬菜產(chǎn)業(yè)，在增加當(dāng)?shù)卮迕袷杖氲耐瑫r，也促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐姆莿?wù)農(nóng)就業(yè)率。

“這幾年我們村變化挺大的，原來我們都是種植蔬菜然后拿去市場上賣，比如玉米、水稻、高粱、油菜，不僅賺得少，還特別累人，幾個月下來也存不了多少錢?，F(xiàn)在我們收入提高了很多，我們村交通也變好了，一些人開始大棚種植，一些危房也得到改造，我和老伴心踏實(shí)了，不愁吃不愁穿。”(訪談對象：新屯村村民ZDD；訪談時間：2021年6月10日；訪談形式：電話回訪)

在此基礎(chǔ)上，安順經(jīng)開區(qū)大膽創(chuàng)新，制定《推動新型工業(yè)化發(fā)展的八條措施(試行)》，從稅收獎勵、融資支持、技術(shù)創(chuàng)新獎勵、招商獎勵等八個方面大力支持企業(yè)的發(fā)展。同時，通過發(fā)展食用菌、蓮藕等產(chǎn)業(yè)的方法，促進(jìn)群眾就近就業(yè)，實(shí)現(xiàn)“村民增收、鄉(xiāng)村發(fā)展”兩軌同時發(fā)展。在公共服務(wù)供給方面，在文化教育、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險和交通設(shè)施等領(lǐng)域均采取多措并舉的實(shí)驗(yàn)措施，不斷建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、鄉(xiāng)風(fēng)文明、功能完善和治理有效的鄉(xiāng)村治理新模式。如針對教育領(lǐng)域，在全市率先推行校長負(fù)責(zé)制、教師聘任制和“互聯(lián)網(wǎng)+教育”等改革舉措，有效促進(jìn)師德師風(fēng)和教學(xué)質(zhì)量雙提升；在醫(yī)療保障領(lǐng)域，“醫(yī)聯(lián)醫(yī)共體”助推“大醫(yī)療”改革，讓農(nóng)民足不出戶就能享受優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)。整體看來，安順經(jīng)開區(qū)健全服務(wù)機(jī)制、完善治理體系、提升治理能力，有利于打造共建共享共治的現(xiàn)代化治理格局。

(三)公共服務(wù)供給新圖景

為了進(jìn)一步提升公共服務(wù)質(zhì)量，安順經(jīng)開區(qū)不斷加強(qiáng)村級陣地建設(shè)，推動了城市公共服務(wù)資源向村級延伸，打造出一張嶄新的鄉(xiāng)村振興“名片”，為其他地區(qū)提供了寶貴且可供借鑒的“安順市經(jīng)驗(yàn)”。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)下，安順市經(jīng)開區(qū)悄然發(fā)生了轉(zhuǎn)變。從數(shù)據(jù)層面來說，據(jù)2021年安順市政府發(fā)布的《安順經(jīng)開區(qū)2021年主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況》顯示，2021年安順經(jīng)開區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值完成200.21億元，同比增長13.6%；規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長24%；固定資產(chǎn)投資同比增長0.2%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入完成39557元，同比增長9.1%；農(nóng)村居民人均可支配收入完成16053元，同比增長10.2%。

“現(xiàn)在政府把阿歪寨村建得漂漂亮亮的，路鋪上石板，我們就想把鋪面搬到下面來經(jīng)營?，F(xiàn)在村里游客很多，天天都是人。原來我們在外面經(jīng)商，現(xiàn)在回到家里面來經(jīng)營這個鋪?zhàn)印?訪談對象：阿歪寨村村民PQF，時間：2020年8月21日，來源：安順經(jīng)開區(qū)融媒體中心)

現(xiàn)如今，安順經(jīng)開區(qū)的公共服務(wù)供給能力已得到顯著提升。截至2022年5月，安順經(jīng)開區(qū)持續(xù)發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，如阿歪寨村農(nóng)民種植專業(yè)合作社，種植蓮藕、玫瑰花、精品葡萄等特色農(nóng)產(chǎn)品，年產(chǎn)值達(dá)500余萬元。在環(huán)境整治方面，創(chuàng)新開展了“四清兩改四嚴(yán)禁”鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治活動，共拆除藍(lán)皮房、簡易房和鋼架棚90處，清理各類垃圾974噸。在鄉(xiāng)村文化建設(shè)方面，整合區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)的蠟染非遺文化，培育打造安順蠟染藝術(shù)館，使之集展示、傳承培訓(xùn)、設(shè)計(jì)、創(chuàng)作、銷售為一體，推動生態(tài)小鎮(zhèn)的多元化產(chǎn)業(yè)以及文旅融合發(fā)展。在政務(wù)服務(wù)方面，截止到2021年4月6日，安順經(jīng)開區(qū)政務(wù)大廳進(jìn)駐了市場監(jiān)管局、稅務(wù)局、醫(yī)保局等25家單位，進(jìn)駐服務(wù)企業(yè)有燃?xì)?、廣電、工行、郵政4家，實(shí)現(xiàn)行政審批和公共服務(wù)應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、一站式辦結(jié)。

四、案例發(fā)現(xiàn)：公共服務(wù)新工具特性與運(yùn)行機(jī)理分析

(一)案例檢視：公共服務(wù)新工具的特性剖析

1.公共服務(wù)新工具的特征分析

其一，情景彌合性：羊場村蓮藕種植“一村一公司”的發(fā)展模式。任何一個理念、方法抑或口號，如果僅停留在臆想和思辨層面，不與現(xiàn)實(shí)情境進(jìn)行互動，將是一件毫無意義的事。公共服務(wù)新工具也一樣，從概念來看，其本身是一個沒有生命力的事物，正是將其投入于安順經(jīng)開區(qū)的實(shí)踐場域，在應(yīng)用的過程中釋放出自身的價值張力，這才賦予了其厚實(shí)的生命力。作為曾經(jīng)的國家二級貧困村，羊場村一直是安順經(jīng)開區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點(diǎn)，多雨季的氣候使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)作物收成常常受到很大的影響，經(jīng)過多方考察，羊場村具有種植蓮藕的先天條件，于是當(dāng)?shù)卣扇　耙淮逡还尽钡陌l(fā)展模式，將羊場村自身劣勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，經(jīng)過近幾年的發(fā)展，羊場村蓮藕種植園區(qū)獲得省級農(nóng)業(yè)示范園區(qū)以及蓮藕國家地理標(biāo)志產(chǎn)地認(rèn)證。在蓮藕產(chǎn)業(yè)帶來可觀經(jīng)濟(jì)收益的同時，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)觀光旅游業(yè)也得到了極大地發(fā)展，僅在2021年，羊場村接待游客量就高達(dá)100萬人次以上。

其二，實(shí)踐創(chuàng)新性：幺鋪鎮(zhèn)“一分三向”新型城鄉(xiāng)聯(lián)動的方案策略。位于安順市以西15公里處的安順經(jīng)開區(qū)幺鋪鎮(zhèn)，總?cè)丝?1337人，擁有31個行政村，兩個居委會，是一個苗族、布依族和白族等多民族匯聚地，也是貴州省西線旅游的必經(jīng)之地。為了探索出一條適合自身基層設(shè)施條件的發(fā)展之路，幺鋪鎮(zhèn)緊緊圍繞“三個一億人”城鎮(zhèn)化方案，打造出“一分三向”的新型城村聯(lián)動發(fā)展新模式，即以城鎮(zhèn)型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施是否延伸到位為標(biāo)準(zhǔn)，劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，通過“城鎮(zhèn)村”功能完善、產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐能力增強(qiáng)，“城鎮(zhèn)村”間路網(wǎng)通達(dá)性提升，逐步引導(dǎo)城鎮(zhèn)化人口向市區(qū)、向縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)、向鄉(xiāng)村集中，擺脫傳統(tǒng)鄉(xiāng)村“只出不進(jìn)”和“只輸血、不造血”的窠臼。在“一分三向”發(fā)展模式和“1+N”城鎮(zhèn)聯(lián)動策略的引領(lǐng)下，幺鋪鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，旅游業(yè)也得以不斷發(fā)展，共同為鄉(xiāng)村振興注入源源不斷的內(nèi)生動力。

其三，訴求回應(yīng)性：馬廠村房屋、土地及收入訴求的行動指導(dǎo)。隨著近年來村民參與意識的不斷提高，村民訴求呈現(xiàn)出多元的態(tài)勢，為了能及時回應(yīng)村民訴求，各地政府紛紛創(chuàng)新了社會治理策略，如浙江象山的“村民說事”、湖南省瀏陽市的鄉(xiāng)村振興議事會等。在安順經(jīng)開區(qū)的馬廠村，村民主要關(guān)心三類問題：一是關(guān)于房屋的問題，區(qū)政府采取“入股聯(lián)營”、成立旅游發(fā)展公司等策略，在維護(hù)村民利益的基礎(chǔ)上，將村民空余房間入股公司，建起極具地方特色的民宿客棧，實(shí)現(xiàn)村民可支配資源的再利用；二是關(guān)于土地的問題，馬廠村將集體土地和村民承包土地進(jìn)行區(qū)分利用，并依托“百壽園農(nóng)莊”“御馬溫泉”等旅游項(xiàng)目對土地進(jìn)行整合與開發(fā)；三是關(guān)于收入問題，馬廠村除了種植李樹、桃樹和櫻桃樹等經(jīng)濟(jì)作物之外，還從湖北引進(jìn)白沙琵琶樹進(jìn)行栽培，通過擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)的種類與規(guī)模，來帶動馬廣村的村民增收致富。

其四，諧序同構(gòu)性：阿歪寨村三大重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的制度安排。從理論上來說，新事物的萌發(fā)必然伴隨著舊事物的凋零，但在安順經(jīng)開區(qū)這里，我們卻意外地發(fā)現(xiàn)一幅新舊事物“諧序同構(gòu)”的共存畫面。阿歪寨村為了實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的無縫接軌，全村以“傳統(tǒng)村落、藤甲部落和全域旅游”三大重點(diǎn)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)整與升級，并依托“藤甲文化、布依文化和三線文化”等村落資源優(yōu)勢，以“鄉(xiāng)愁阿歪寨、神秘藤甲谷”為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展定位，建造制作藤甲的手工藝編制工作坊，修復(fù)“一院一品”的布依民族文化，發(fā)展起具有民族特色的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，打造藤甲谷景區(qū)、古村落民宿區(qū)、布依農(nóng)家樂和養(yǎng)老綜合體項(xiàng)目等，推動阿歪寨村走向振興。此外，安順經(jīng)開區(qū)還大力推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，將現(xiàn)代文明與民風(fēng)民俗、村規(guī)民約和少數(shù)民族慶典相結(jié)合，讓鄉(xiāng)村振興的和諧發(fā)展理念在鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)“軟著陸”。

其五，技術(shù)賦能性：一體化便民服務(wù)平臺搭建的工具理性。厚植于鄉(xiāng)土中國之上，人情世故、風(fēng)俗習(xí)慣和文化傳統(tǒng)等非正式制度始終交織纏繞于各類鄉(xiāng)村治理活動之中，周雪光、吳毅和應(yīng)星等人認(rèn)為這類非正式制度在治理活動中，賦予了基層政府更多的執(zhí)行權(quán)和自由裁量權(quán)，具有靈活性、變通性和策略性等特征。[9][10][11]相反，敬渠東、張振洋和何旭明等人則指出這類非正式制度為“潛規(guī)則”“香煙錢”“拉關(guān)系”“走后門”等現(xiàn)象的彌漫盛行敞開了大門。[12][13][14]針對鄉(xiāng)村非正式治理所顯露出的癥候，公共服務(wù)新工具獨(dú)特的客觀屬性恰好能修補(bǔ)非正式制度上的缺陷，紓解由這種“非正式”所帶來的現(xiàn)實(shí)困境，如安順經(jīng)開區(qū)搭建大數(shù)據(jù)便民平臺，對村級干部實(shí)施智能化管理，解決基層組織日常管理中不規(guī)范、不到位等問題，進(jìn)一步壓縮腐敗問題的滋生空間，真正做到“干部透明公開，村民清楚明白”。整體特征如表1所示。

表1 鄉(xiāng)村振興背景下公共服務(wù)新工具特征分析

2.公共服務(wù)新工具的類型提煉

其一，基于“大數(shù)據(jù)+”的數(shù)字化新工具。安順市經(jīng)開區(qū)采取“大數(shù)據(jù)+”的公共服務(wù)供給模式，有效覆蓋村莊管理、治安、服務(wù)、教育、養(yǎng)老等諸多領(lǐng)域，如通過“大數(shù)據(jù)+”高效便利的客觀優(yōu)勢，落實(shí)廣大村民的政治生活知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)“三務(wù)公開”、村務(wù)考核、“三會一課”等等。安順市經(jīng)開區(qū)為了完成區(qū)、鎮(zhèn)、村三級綜治中心的建設(shè)，近年來投入3000余萬元，建立起交通堵塞、秸稈焚燒、違法犯罪和生態(tài)建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧、有效幫扶等領(lǐng)域的實(shí)時監(jiān)控和智慧防控系統(tǒng)，構(gòu)建“矛盾糾紛多元化解調(diào)節(jié)處微信公眾平臺”，實(shí)現(xiàn)云匯集、云處理、云轉(zhuǎn)辦和云反饋。安順經(jīng)開區(qū)政府還利用新一代信息與通訊工具(ICT)的無時空限制的優(yōu)點(diǎn)，搭建起法律商城服務(wù)平臺，讓村民自主選擇法律服務(wù)，實(shí)現(xiàn)法律與基層對接與送法律下鄉(xiāng)，共同織密矛盾糾紛多元化解網(wǎng)絡(luò)。針對基層工作者，“大數(shù)據(jù)+”的數(shù)字化工具不僅極大減輕了工作負(fù)擔(dān)，還減少了具體工作中的誤差，如電子安順APP記賬，通過手機(jī)就可對多戶電子記賬戶進(jìn)行住戶收支調(diào)查，在方便村民住戶的同時，也極大減少了基層調(diào)查人員挨家挨戶走訪調(diào)查的麻煩。

其二，多元主體協(xié)同供給的服務(wù)型新工具。公共服務(wù)供給研究應(yīng)該有這樣一種共識：政府是最重要的，但不是唯一的。面對鄉(xiāng)村振興過程中產(chǎn)業(yè)動能不足的問題，安順經(jīng)開區(qū)結(jié)合自身地域、土壤和氣溫等優(yōu)勢，將食用菌產(chǎn)業(yè)作為“十三五”時期的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，食用菌產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室先后制定《安順市農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命2020年食用菌產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)工作方案》和《安順市食用菌產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2020—2022)》，為食用菌產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了政策保障，也為當(dāng)?shù)赜行蛲七M(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了具體的行動方案。為了克服產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不完善等問題，安順經(jīng)開區(qū)以政府為依托平臺，采取“公司+基地+合作社+農(nóng)地”“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等多元主體協(xié)同參與的產(chǎn)業(yè)模式，實(shí)現(xiàn)不同主體優(yōu)勢互補(bǔ)和利益對接，發(fā)展股份合作型集體經(jīng)濟(jì)，助推產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，將全區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)逐漸引入改革“深水區(qū)”。同時，通過與區(qū)平臺公司簽訂購買協(xié)議，建立起產(chǎn)銷對接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)校對接”“農(nóng)企對接”“農(nóng)超對接”“農(nóng)社對接”和“農(nóng)批對接”等產(chǎn)銷對接和直供直銷機(jī)制，保障農(nóng)戶的基本工資收入。

其三，服務(wù)資源均衡配置的專項(xiàng)性新工具。相較于公共服務(wù)傳統(tǒng)工具而言，在黨政主導(dǎo)引領(lǐng)的社會治理格局下，政府在選擇公共服務(wù)工具時，所選擇的社會治理工具多數(shù)會帶有公權(quán)色彩，如行政命令、行政管制等，這帶來了社會治理機(jī)制的單一、運(yùn)作僵化和后續(xù)乏力等問題。針對以上問題，安順經(jīng)開區(qū)平寨村給出了專項(xiàng)性工具的紓解良方，具體包括下?lián)軐ｍ?xiàng)性資金、成立專項(xiàng)性組織和采用專項(xiàng)性措施三個方面。在專項(xiàng)性資金方面，為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源惠普共享，自2006年以來，平寨村便開始投入專項(xiàng)資金修建停車場、改造房屋、整治河道和完善廁所污水收集處理系統(tǒng)，保障公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；在專項(xiàng)性組織方面，平寨村成立建立“兩委”與社會聯(lián)絡(luò)機(jī)制，成立跳花坡協(xié)會，豐富村民傳統(tǒng)文化生活，增進(jìn)村民之間交流。與此同時，平寨村引進(jìn)蠟染公司，在保留自身文化特色的基礎(chǔ)上，將蠟染文化染印在苗族服飾上，形成新的鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)；在專項(xiàng)性措施方面，在借鑒安順經(jīng)開區(qū)其他村“村社合一”成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，通過“支部引領(lǐng)、村委主抓、合作社實(shí)施和村民參與”的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路，推行以“村黨支部領(lǐng)辦”為核心的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，村支“兩委”交叉任職，共用一套領(lǐng)導(dǎo)班子，避免了現(xiàn)實(shí)中“人走政息”“重復(fù)決策”等現(xiàn)象的發(fā)生。

其四，負(fù)責(zé)服務(wù)“兜底”的保障式新工具。鄉(xiāng)村社會問題主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會的發(fā)展基礎(chǔ)與現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展要求未能有效連接，一方面，自新中國成立以來，越來越多的“自然村”進(jìn)化到“行政村”，呈現(xiàn)出“跳躍式”發(fā)展的特征；另一方面，這種發(fā)展形式并沒有給傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會留有自我調(diào)節(jié)的時間，最終引致一些鄉(xiāng)村問題不斷涌現(xiàn)。在這樣的背景下，衍生出一項(xiàng)負(fù)責(zé)服務(wù)“兜底”的保障式工具，以修補(bǔ)現(xiàn)代化進(jìn)程與鄉(xiāng)村社會發(fā)展現(xiàn)狀之間的裂痕。需要指出，這里的保障式工具與傳統(tǒng)工具有著本質(zhì)區(qū)別，保障式工具是在傳統(tǒng)工具基礎(chǔ)之上創(chuàng)新出來的新工具，在保留傳統(tǒng)工具的價值功能的同時，對其服務(wù)“兜底”功能進(jìn)行應(yīng)景性延伸。具體而言，自2017年開始，安順經(jīng)開區(qū)蕩上村為了促進(jìn)村級產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)深度融合，推動產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、產(chǎn)業(yè)鏈接化、產(chǎn)業(yè)融合化和產(chǎn)業(yè)紅利化，實(shí)施政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)合的“組合拳”，形成鄉(xiāng)村振興內(nèi)生驅(qū)動下的產(chǎn)業(yè)共同體，[15]助力現(xiàn)代生態(tài)鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展。自2018年以來，蕩上村在保護(hù)傳統(tǒng)村落環(huán)境的基礎(chǔ)之上，本著“保護(hù)中發(fā)展，發(fā)展中保護(hù)”的原則，引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園項(xiàng)目，投資3500萬，占地面積950畝，打造鮮花種植園，并配備蔬果采摘、樹苗培育和花卉展覽等多種觀光旅游項(xiàng)目，再輔以開辦農(nóng)家樂、經(jīng)營手藝工作坊等創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興前后承接、協(xié)同推進(jìn)。整體如圖2所示。

圖2 安順經(jīng)開區(qū)公共服務(wù)新工具的類型提煉

(二)機(jī)理分析：公共服務(wù)新工具的運(yùn)行邏輯

1.運(yùn)行新主體：多元主體協(xié)同參與公共服務(wù)供給

為了發(fā)揮村支“兩委”、黨員致富帶頭人等先鋒模范作用，截止到2022年底，安順經(jīng)開區(qū)共建立農(nóng)民專業(yè)合作社140個，把10戶左右居住相鄰、技能相似和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向相同的農(nóng)戶捆綁成發(fā)展主體，采取“1和10”抱團(tuán)模式，全面整合土地、資金、技術(shù)等資源，提升農(nóng)戶相互帶動發(fā)展效應(yīng)。以平寨村為例，在“文化+旅游+產(chǎn)業(yè)”的建設(shè)理念引導(dǎo)下，村“兩委”整合1.2億資金建成相文化廣場、荷花塘、苗寨門、棧道等一系列基礎(chǔ)設(shè)施，并積極推進(jìn)規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，探索以新“村社合一”的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，成立村級合作社，在帶動村民就業(yè)脫貧的同時，推動著鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)的不斷轉(zhuǎn)型、優(yōu)化和升級。除此之外，阿歪寨村成立“1+5N”村級自治組織，建立發(fā)展傳統(tǒng)村落的議事微信群，實(shí)現(xiàn)村民自管自服自監(jiān)，真正做到村民成為鄉(xiāng)村治理的“主人翁”。

2.運(yùn)行新方式：任務(wù)下放、村民自治與雙向互動

一是自上而下振興任務(wù)的逐級“發(fā)包”。在鄉(xiāng)村振興尺度內(nèi)，上級政府根據(jù)國家鄉(xiāng)村振興的大政方針，分解任務(wù)然后向下“發(fā)包”。這種任務(wù)下放機(jī)制，實(shí)際上產(chǎn)生一種分級治理的效果，即上級政府(中央或省政府)的“發(fā)包”、地方政府(市或縣政府)的“打包”和基層政府(鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府)的“抓包”。[16]有學(xué)者將這種現(xiàn)象歸納為折疊型治理，即我國基層的折疊型治理模式通過分權(quán)包干、簡約化考評等機(jī)制，將治理復(fù)雜性折疊容納在內(nèi)。[17]自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，安順經(jīng)開區(qū)不斷結(jié)合自身既有資源，創(chuàng)新運(yùn)用公共服務(wù)新工具，如“支部+合作社+公司+農(nóng)戶”的發(fā)展模式、大數(shù)據(jù)“云匯黨建”便民服務(wù)平臺和法律商城服務(wù)中心，一改傳統(tǒng)“輸血式”資源輸入的鄉(xiāng)村振興策略，轉(zhuǎn)而走向“造血式”資源反哺的鄉(xiāng)村振興道路。

二是自下而上村級事務(wù)的自治?！懊裰鳌迸c“自治”一直是貫穿于鄉(xiāng)村治理體系的兩條重要線索，其中鄉(xiāng)村自治彌補(bǔ)了人民公社制度瓦解后的制度性空白。不同于歷史的鄉(xiāng)建運(yùn)動，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略多了些對村民的“照顧”和“殷切關(guān)懷”，也多了些與基層政府的“交接”與“互動”。為了激發(fā)村民參與的積極性和培育鄉(xiāng)村社區(qū)精神，安順經(jīng)開區(qū)鎮(zhèn)、村兩級和駐村工作組通過走親、夜訪等形式，引導(dǎo)村民參與到村級事務(wù)中來，積極搭平臺、建載體、擴(kuò)渠道和給資源，改變過去存在的干部主動，群眾不動、干部插手，群眾甩手等棘手問題，真正實(shí)現(xiàn)“為民做主”到“由民做主”的自治轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步講，這種自治讓基層治理的活力競相迸發(fā)，打破了基層政府“話語獨(dú)白”的畫面，避免了基層政府成為懸浮在水面的“那一層油”，[18]游離于鄉(xiāng)村治理表面，始終難以滲透下去。[19]

三是自上而下、自下而上兩條路徑耦合銜接的雙向互動。一方面，公共服務(wù)新工具如果僅自上而下地進(jìn)行制度安排，難免會忽略對現(xiàn)實(shí)的合理考量，造成公共服務(wù)供給政策“高高舉起、輕輕落地”等困境，發(fā)揮不出應(yīng)有作用；另一方面，自下而上公共服務(wù)新工具往往缺乏專業(yè)化和知識化的整體思考，容易形成“各掃門前雪”的基層綜合事務(wù)治理格局。從羊場村的“一村一公司”發(fā)展模式、幺鋪鎮(zhèn)“一分三向”的發(fā)展策略、阿歪寨村三大重點(diǎn)項(xiàng)目到平寨村的新“村社合一”、蕩上村的“文旅產(chǎn)業(yè)”融合道路，都可以感受到安順經(jīng)開區(qū)“上下互動”的整體性發(fā)展理念，這種理念將政府和村民都納入進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略中，遵循了外生型“官治”治理和內(nèi)生型“自治”治理的雙軌治理邏輯，[20]實(shí)現(xiàn)了“頂層與基層”“上與下”和“點(diǎn)與面”的交接與互動。

3.運(yùn)行新目標(biāo)：構(gòu)建“三治”交融的鄉(xiāng)村社會

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要自治、法治和德治三個重要要件加以組合并調(diào)適。[21]在自治方面，面對草根階層的“政治冷漠”、鄉(xiāng)村社會互動失衡等問題，通過夜訪、網(wǎng)上收集等形式征集村民最關(guān)心的問題，并及時召開黨員大會、村民大會、村民代表會、座談會等，廣泛征詢村民意見，打通了基層“最后一公里”，避免了下情無法上達(dá)的“中梗阻”問題，真正做到問需于民、問計(jì)于民和問政于民；在法治方面，針對基層治理隨意性強(qiáng)、行為不規(guī)范等問題，安順經(jīng)開區(qū)構(gòu)建了“橫到邊，縱到底”閉環(huán)協(xié)同的“大政法”機(jī)制，整合了綜治、信訪、法制、監(jiān)管和警務(wù)等職能。同時，在鎮(zhèn)(辦)派駐“大政法”特派員，在村(居)派駐政府特派員、扶貧專員、駐村書記員、警務(wù)助理員和民生派駐員，充分體現(xiàn)出法治的價值所在；在德治方面，安順經(jīng)開區(qū)諸多村落通過定期設(shè)立“道德先鋒榜、評選“鄉(xiāng)賢模范”、舉辦“好家風(fēng)好家訓(xùn)”活動等方式，充分發(fā)揮出德治在村民自治中的作用，推動鄉(xiāng)風(fēng)文明朝著均衡方向演繹發(fā)展。整體運(yùn)行邏輯如圖3所示。

圖3 公共服務(wù)新工具的運(yùn)行邏輯

五、小結(jié)及進(jìn)一步討論

從古至今，“利器說”一直是中國歷代領(lǐng)導(dǎo)者治國理政的重要管理思想，工具技術(shù)也一直是推動社會發(fā)展的重要驅(qū)動力，如西漢時期“役水而舂，其利百倍”的新式糧食加工機(jī)械、東漢時期的新式煉鐵鼓風(fēng)器和明清時期的先進(jìn)紡車。從“工欲善其事，必先利其器”到“其用日半，其功可使倍”，從“師夷長技以制夷”到“用機(jī)器去制造貨物，把國家變成富庶”，工具變革始終是興邦立業(yè)的重要途徑之一。[22]2021年7月11日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，明確要求市、縣級政府要規(guī)范村(社區(qū))公共服務(wù)和代辦政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，由基層組織主導(dǎo)整合資源為群眾提供服務(wù)。[23]在此背景下，公共服務(wù)新工具的概念、特征和運(yùn)行邏輯無疑成為鄉(xiāng)村社會領(lǐng)域的重要議題。一方面，公共服務(wù)新工具可以為鄉(xiāng)村社會實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”提供工具層面的保障；另一方面，公共服務(wù)新工具也可以發(fā)揮出其功能價值，有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項(xiàng)制度政策。

本研究至少提供三點(diǎn)啟示：一是作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的新產(chǎn)物，公共服務(wù)新工具需要嵌入到基層治理制度安排及結(jié)構(gòu)系統(tǒng)之中，以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的可持續(xù)推進(jìn)；二是跟進(jìn)各項(xiàng)細(xì)化措施和更新各項(xiàng)規(guī)章政策，確保公共服務(wù)新工具“軟著陸”，極大化激發(fā)出工具本身的內(nèi)在潛力；三是面對美好生活愿景和鄉(xiāng)村振興現(xiàn)實(shí)之間的差距，可充分發(fā)揮出公共服務(wù)新工具的紐帶功能，切實(shí)提升群眾幸福感、獲得感和安全感，構(gòu)建起以人民為中心、以公共服務(wù)新工具為介質(zhì)和以實(shí)現(xiàn)美好生活為導(dǎo)向的“漣漪式”基層社會共同體。面對紛繁復(fù)雜的基層社會環(huán)境，利用好公共服務(wù)新工具不僅讓政府治理變得相對簡單而有序，而且能有效應(yīng)對層出不窮的基層社會問題，因?yàn)樗粏螁瓮Ａ粼诠卜?wù)供給理念更新的層面，而是通過不斷的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)提煉，逐漸演化成基層管理者們都可以掌握的一種治理新工具，推動著基層社會治理由“良序”邁向“善治”。