鄧 鑫, 趙 驄, 李 旦, 張 茜

(湖南工商大學 財政金融學院, 湖南 長沙 410205)

0 引言

宅基地是農(nóng)民通過農(nóng)村集體分配而獲得的財富, 是農(nóng)民賴以生存的根本, 與農(nóng)民切身利益有著不可分割的關系[1].在一定歷史時期內(nèi), 宅基地保障了廣大農(nóng)民的基本生活需求[2].宅基地可以從社會、經(jīng)濟兩個層面分析其功能.從社會層面來看, 宅基地功能可分為社會保障功能和生產(chǎn)功能.社會保障功能主要體現(xiàn)在農(nóng)民對住房的居住權, 農(nóng)民分得的宅基地使得農(nóng)民擁有最基本的生活保障.生產(chǎn)功能則體現(xiàn)在農(nóng)民可利用宅基地中的生產(chǎn)資料和生產(chǎn)用地輔助生產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品.從經(jīng)濟層面來看, 宅基地擁有財產(chǎn)功能, 主要體現(xiàn)在農(nóng)民擁有的宅基地使用權, 使用權人可通過買賣出售、租賃轉讓的方式獲取收益.

2020年10月, 中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門在全國104個縣(市、區(qū))和3個地級市啟動了新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點.在鄉(xiāng)村社會關系發(fā)生極大變化的今天, 面對宅基地傳統(tǒng)“祖業(yè)”觀念的阻礙, 如何有效凝聚農(nóng)村居民積極推進改革, 成為基層政府推進宅基地制度改革進程中共同面對的難題.同時, 作為我國土地問題的重要組成部分之一, 如何將宅基地制度改革與其他戰(zhàn)略方針有機結合, 也成為各試點地區(qū)積極探索的重要方向.再者, 如何構建新的宅基地公平配置機制、完善社會保障體系, 同樣也成為各地試點工作推進過程中調(diào)動農(nóng)民積極性嘗試的當務之急.基于此,本文選擇新一輪宅基地制度改革試點地區(qū)湖南省汨羅市展開研究,在深入訪談、問卷調(diào)查及政策文件收集的基礎上,結合相關評價指標對汨羅市的試點工作進行政策本體評估,并總結提煉新一輪改革試點背景下縣域宅基地制度改革可能存在的問題及政策建議.

1 汨羅市宅基地制度改革鄉(xiāng)村動員機制模式

宅基地制度是我國所特有的一項土地制度,具有濃厚的集體化特征,與傳統(tǒng)祖業(yè)觀相沖突,因而在實踐過程當中常受到村民固有地權觀念的阻礙.在以村民自愿為原則的前提下,如何克服傳統(tǒng)觀念阻力,解決農(nóng)村人際關系原子化難題,成為各地政府在宅改工作過程中所共同面臨的問題[3].汨羅市在這一方面進行了積極的探索,形成了一套完備的鄉(xiāng)村動員機制.基于調(diào)研的樣本分析,當?shù)貥嫿ǖ泥l(xiāng)村動員機制可以從組織結構和宣傳引領兩個方面進行歸納總結.

本節(jié)將以汨羅市武夷山村為核心案例進行詳細論述.武夷山村動員機制的組織結構以社團為主要表現(xiàn)形式,以黨員為核心骨干成員,以重點人群特征、社會風俗、社會需求等為建設依據(jù)(見圖1).依托該體系,武夷山村實現(xiàn)了完整連接“村干部—黨員—協(xié)會—家庭—村民”五個節(jié)點的信息傳導反饋路徑.這一路徑在發(fā)揮黨員模范帶頭作用的同時激發(fā)了本土傳統(tǒng)資源(社會網(wǎng)絡、鄉(xiāng)賢能人)的能量.將之引導融入改革政策施行管理體系,在塑造集體觀念意識的同時,協(xié)助達到對家庭這一基本單位完成動員的目的,為政府行政命令的貫徹完成提供了有效且重要的支持.這種保持高組織度的鄉(xiāng)村自治組織,為村級組織宅基地民主管理程序的順利實施打下堅實的基礎.

圖1 汨羅市武夷山村鄉(xiāng)村動員機制機理

依托高組織度的自治組織,武夷山村在試點工作推進過程中對精準宣傳進行了有效探索.其精準宣傳路徑主要可歸納為“一種教育,兩個場所,三種人群”.即針對黨員骨干、鄉(xiāng)賢能人的集中教育培訓,統(tǒng)一基層治理主體的工作思路;社團與家庭是這一機制發(fā)揮效用的主要平臺;黨員骨干、特征人群、普通會員是該村完成集體意識塑造的中堅力量.在此基礎上,武夷山村將動員機制滲透進每家每戶,加強黨員骨干對區(qū)域內(nèi)家庭的日常走訪,徹底完成從具體到個體的政策推進.

2 汨羅市宅基地制度改革效果評價

2.1 評價指標體系構建

對2015年我國首批正式授權確立為宅基地制度改革的試點地區(qū),已有許多學者進行了相關研究,并對首批試點地區(qū)的工作績效進行了評估.借鑒文[4]編制的農(nóng)村宅基地利用與管理改革政策評價指標體系,對汨羅市農(nóng)村宅基地改革試點工作進行政策本體評估,并將汨羅市的宅基地制度改革政策同14個首批試點地區(qū)進行橫向對比.該體系評價項具體內(nèi)容依據(jù)評價指標體系特征進行構建,根據(jù)《關于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》等文件要求設立4個一級指標,基于14個試點地區(qū)政策文本提煉歸類得出29個二級指標,二級指標中又依據(jù)其政策特性細分為76個控制項,繼而依據(jù)控制項指標特性構建評價項128項.宅基地政策評價指標體系如圖2所示.

圖2 宅基地政策評價指標體系

本文根據(jù)上述指標體系對各項內(nèi)容進行評分.部分評價項以區(qū)間記分法記分,符合該項政策內(nèi)容越多,則該項分數(shù)越高.其他項均采用“01”記分法,即按照政策內(nèi)容有無進行記分.

評價得分最終轉換為百分制,百分制得分轉換公式為:

2.2 汨羅市宅基地制度改革政策評價結果與分析

按照上述評價指標和分數(shù)轉換方法,對汨羅市自2020年承擔農(nóng)村宅基地制度改革試點任務以來公示的相關政策進行了評價,計算出汨羅市得分為76.9分,見表1.

表1 汨羅市各維度得分情況

從總得分情況來看,汨羅市依托全國首批試點地區(qū)的經(jīng)驗,在上級部門的支持下進行了積極有效的探索,在不到一年的時間內(nèi)較好完成了農(nóng)村宅基地相關制度建設工作,高于全國首批試點地區(qū)中14個地區(qū)的平均得分(75分),在樣本范圍內(nèi)的首批試點地區(qū)中總得分排名較為靠前.

縱覽汨羅市各項指標得分情況,可以發(fā)現(xiàn)其政策設計存在較為明顯的地域特征.主要表現(xiàn)為其政策更多注重于農(nóng)村宅基地的保障屬性,對于管理制度的探索取得了突出的成績;在財產(chǎn)屬性的探索方面雖進行了創(chuàng)新性的制度優(yōu)化,但仍存在需要完善的地方.

在“宅基地權益取得與保障”方面, 汨羅市以48分的分數(shù)略低于樣本地區(qū)平均分(53分).根據(jù)與其他樣本地區(qū)的比較發(fā)現(xiàn), 汨羅市的主要問題存在于針對宅基地的財產(chǎn)屬性進行的制度摸索不足, 例如宅基地擔保物權的保障、宅基地調(diào)劑的有償化設計等.

在“宅基地有償使用”方面, 汨羅市表現(xiàn)出突出的成績, 以20分的得分遠高于平均分(12分), 同時也高于其他樣本地區(qū)的最高得分(17分).根據(jù)當?shù)厥┬械恼呖梢钥闯? 汨羅市有效吸取了首批試點地區(qū)的成功經(jīng)驗, 在宅基地有償使用的階梯式收費等方面進行了較好的設計.同時, 依托其高效的行政體系, 配套了相關激勵監(jiān)管方案, 較為規(guī)范有效地解決了歷史遺留問題.

從“宅基地自愿有償退出”的視角看來, 汨羅市已達到了樣本地區(qū)的平均水平(21分), 在退出模式、退出標準、退出保障措施等方面均根據(jù)當?shù)厍闆r進行了完備的設計.值得一提的是, 在試點過程中進行了一定程度的創(chuàng)新, 比如, 以財政補貼的方式激勵農(nóng)村居民放棄宅基地, 轉而進城購置商品房.

就“宅基地改革管理制度”而言, 略高于樣本地區(qū)平均分(20分), 與在宅基地制度改革方面做出了顯著成績的浙江義烏(27分)和江西余江(26分)相距較近.主要表現(xiàn)為: 村級管理民主化程度高, 強化了村民自治組織基層治理效能的發(fā)揮; 監(jiān)管制度完備, 建立起了高頻率高強度的巡查監(jiān)管方式; 依托村民自治組織開展精準宣傳, 有力確保了相關政策信息的公開公示.

3 汨羅市宅基地制度改革中的問題

(1) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部治理效能不足

受近年鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制精簡的影響, 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面臨著工作任務增多但相關工作人員數(shù)量減少的問題,進而影響到宅基地制度改革的監(jiān)管工作.鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員人數(shù)有限, 全鎮(zhèn)農(nóng)戶基數(shù)過大, 很難進行全面監(jiān)管,為宅基地使用不規(guī)范問題的滋生留下了空間.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為宅基地一線管理人員, 自身的文化素質(zhì)和管理經(jīng)驗與其對政策的理解及工作效率密切相關.鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門現(xiàn)有人員專業(yè)素養(yǎng)參差不齊, 對政策的推進產(chǎn)生了一定的影響.在同各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關管理人員進行訪談的過程中, 多位干部表示在基層管理人員隊伍中缺乏年輕的專業(yè)管理人員.在大力推廣信息化管理的背景下, 部分中老年干部思維僵化, 不愿接受新興技術手段, 這無疑給日常工作增加了難度.

(2) 政府財政資金緊張

政府財政投入是宅基地退出的主要影響因素[5].拆舊建新需要消耗村集體和農(nóng)戶大量財富, 與之相配套的公共設施和綠化也面臨資金籌集的難題, 宅基地整治、宅基地有償退出補償及收回或回購的宅基地處置都需要大量資金投入.但政府針對宅基地制度改革專項資金的支持較少, 汨羅市農(nóng)村宅基地制度改革面臨資金、新形勢、新政策等多方面挑戰(zhàn).部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因缺乏資金支持, 無力承擔集中建房所需前期基建投入資金, 因而只能選擇暫緩二期工程的建設, 導致該項工作暫時處于停滯狀態(tài).

(3) 群眾配合度不高

宅基地所有權認知沖突對農(nóng)戶退出宅基地意愿有一定負面影響[6].據(jù)問卷調(diào)查結果顯示, 有79%的村民認為宅基地屬于祖業(yè), 同時有58%的村民表示對宅基地相關政策不甚了解.基于實地調(diào)查可知, 部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民具備一定的集中建房意識, 但在短時間內(nèi)其固有土地觀念還是難以轉變.一些村民即便有退出宅基地的意愿, 但因征地拆遷、利益糾紛等經(jīng)濟問題產(chǎn)生矛盾阻礙其退出.在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn), 城鄉(xiāng)結合部較之偏遠鄉(xiāng)村經(jīng)濟利益糾紛現(xiàn)象更為明顯.

(4) 基層監(jiān)管執(zhí)法能力不足

在宅基地制度改革工作中, 加強對于農(nóng)村宅基地的管理是一項重要內(nèi)容.但鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門在管理方面常常出現(xiàn)監(jiān)管力度不強、執(zhí)法力度不足的現(xiàn)象, 部分管理人員存在懈怠心理, 審查農(nóng)村建房資格和建房條件的工作不夠嚴格, 易出現(xiàn)超面積建房、重建房等問題.同時, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級監(jiān)管系統(tǒng)力量薄弱, 僅靠基層管理部門很難監(jiān)管到位.執(zhí)法力量不足、缺乏法律手段整治亂建行為也對基層監(jiān)管工作的開展造成不便.同時, 由于相關執(zhí)法權力歸屬縣一級職能部門, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員對于殘留違規(guī)建房行為不便直接進行統(tǒng)一整改,這加大了宅基地管理難度, 且導致對宅基地利用的監(jiān)督管理也難以實施到位, 從而影響了農(nóng)村宅基地執(zhí)法監(jiān)察力度.

4 縣域農(nóng)村宅基地制度改革政策建議

(1) 完善基層治理體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級監(jiān)管隊伍力量的不足制約了宅基地制度改革工作的推進.為保障農(nóng)村宅基地管理工作的有效力量, 需要對基層監(jiān)管隊伍進行人員數(shù)量上的補充, 并合理配置相關職能部門人員, 對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級執(zhí)法權限外的監(jiān)管工作加以支持.部分地區(qū)目前正在積極探索數(shù)字化信息管理平臺與新興實時監(jiān)管技術的結合,達到有效解決人員不足的目的, 并將監(jiān)管工作推入更加細致高效的層面.基層干部的文化素質(zhì)和管理經(jīng)驗可通過加強干部學習培訓進行優(yōu)化.針對實踐過程中凸顯出的普遍問題, 組織開展相關政策及法律法規(guī)的學習.同時, 還可以從隊伍建設的角度提升干部整體素質(zhì), 通過人才引進、對點支援等方式補充部分人員急缺地區(qū)的管理人員隊伍, 以提高當?shù)鼗鶎又卫砟芰?

(2) 探索政策結合設計

不同政策之間往往存在不同程度的相關性.根據(jù)政策的關聯(lián)性, 可以進行相關政策結合設計.宅基地制度改革可以與新農(nóng)村建設、鄉(xiāng)村治理等涉農(nóng)政策一同推進, 通過相關政策之間的聯(lián)動與協(xié)調(diào), 實現(xiàn)資源整合的總體目標.在集體經(jīng)濟較薄弱的村莊, 各方面建設的主要資金來源是國家項目資金.將宅基地制度改革與其他涉農(nóng)政策進行有機結合, 將有效緩解宅基地制度改革相關配套建設資金壓力, 解決用地指標問題, 同時達到財政資金最大化利用的目標.

(3) 促進村民自治

在對浙江、四川等省宅基地管理村民自治的實踐創(chuàng)新典型案例進行剖析時發(fā)現(xiàn), 村民自治對宅基地管理具有重要的現(xiàn)實意義.村民自治組織能夠最大程度尊重農(nóng)民意愿, 充分反映農(nóng)民利益訴求, 提高農(nóng)民的滿意度和公眾參與水平, 使農(nóng)民在政策推行中更具有話語權和主動權[7].與政府主導模式相比, 村民自治模式實現(xiàn)了農(nóng)民的參與權和決策權, 在滿足農(nóng)民實際訴求、保障農(nóng)民基本權益方面更有優(yōu)勢[8].針對目前農(nóng)村居民人際關系日趨原子化的現(xiàn)象, 以鄉(xiāng)村動員機制為抓手凝聚起村民集體意識, 并以精準宣傳的方式做好村民個人與集體意識觀念的引領工作.

(4) 提高監(jiān)管執(zhí)法力度

目前, 建房過程中的監(jiān)管主要由各鎮(zhèn)政府農(nóng)村宅基地管理綜合部門負責, 日常監(jiān)管僅由村委會負責,而村委會日常監(jiān)管難免會受村內(nèi)人際關系影響.針對此情況, 可在縣一層級職能部門增設人員跟進基層宅基地管理工作, 定期監(jiān)管, 發(fā)揮縣級部門執(zhí)法權限, 為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級監(jiān)管部門的工作開展提供有力支持.