許言文/江蘇省沿海土地資源發(fā)展有限公司

國土空間全域綜合整治是指按照山水林田湖草系統(tǒng)治理的理念，進行全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治，對田水林路村進行全要素綜合整治，建成農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)集約高效的美麗國土新格局。自然資源尤其是土地資源，是鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的核心要素，不僅以生產(chǎn)支持功能和空間承載功能支撐著鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也以生態(tài)調(diào)節(jié)功能和文化傳承功能影響著鄉(xiāng)村生活品質(zhì)的提升，更以自然增值和資本增值推動著農(nóng)民家庭財產(chǎn)收入的增長。

國土空間全域綜合整治的明顯優(yōu)勢

相較傳統(tǒng)土地整治模式，國土空間全域綜合整治具有以下顯著優(yōu)勢：一是能夠承擔(dān)土地整治轉(zhuǎn)型升級的歷史使命，實現(xiàn)土地整治向規(guī)劃管控和空間治理的轉(zhuǎn)變；二是能夠解決農(nóng)村用地碎片化、無序化、低效化的問題，提高土地利用效率與效益；三是能夠積極回應(yīng)基層對土地管理和發(fā)展用地及政策的需求，激活寶貴的土地資源；四是能夠成為大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施、生態(tài)文明建設(shè)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要平臺和政策工具。以國土空間全域綜合整治為抓手，提高永久基本農(nóng)田集中連片程度、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和水平，將為鄉(xiāng)村振興注入新的活力。

江蘇國土空間綜合整治的主要模式

2020年發(fā)布的《江蘇省國土空間全域綜合整治方案》，突出江蘇特色，增加公共空間治理目標(biāo)，注重提升鄉(xiāng)村治理能力，具體包括允許永久基本農(nóng)田布局合理調(diào)整、節(jié)余指標(biāo)省域范圍內(nèi)調(diào)劑使用、申請流量和掛鉤指標(biāo)、鼓勵建設(shè)用地整治成生態(tài)用地、穩(wěn)步推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)式管理政策。目前，江蘇省內(nèi)全域綜合整治主要有四種模式。

“三生空間”優(yōu)化型。通過開展農(nóng)用地整治、生態(tài)保護修復(fù)，探索閑置宅基地有償退出，改善村容村貌和生態(tài)環(huán)境，保障公共設(shè)施建設(shè)，推進鄉(xiāng)村道路、廣場、荒地等公共空間整治，促進生產(chǎn)空間集約、生活空間宜居和生態(tài)空間秀美。如鹽城市建湖縣上崗鎮(zhèn)通過平整田坎壟溝、歸并零散地塊等方式，建成連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，促進土地規(guī)模經(jīng)營；修復(fù)自然退化和人為損毀的農(nóng)田，嚴(yán)格控制化肥農(nóng)藥使用，保護生態(tài)環(huán)境。

“現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)”引領(lǐng)型。以現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)為引擎，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等手段，盤活存量用地，滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，組織土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。如徐州市豐縣常店鎮(zhèn)打造智能電動車產(chǎn)業(yè)園，推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地優(yōu)化調(diào)整，集約用地打造現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

“三產(chǎn)融合”發(fā)展型。加強特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)，通過拆并整理農(nóng)村建設(shè)用地，適當(dāng)調(diào)整永久基本農(nóng)田，為農(nóng)村三產(chǎn)融合提供用地空間；實施退圩還湖等生態(tài)修復(fù)工程，加快鄉(xiāng)村資源與文旅體等產(chǎn)業(yè)深度融合，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。如興化市陳堡鎮(zhèn)立足里下河水網(wǎng)密集、河道縱橫的水文條件，發(fā)展特色果蔬種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖及旅游業(yè)，通過生態(tài)修復(fù)提供體育產(chǎn)業(yè)用地，打造“農(nóng)業(yè)+旅游+文化”游覽示范區(qū)。

“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”建設(shè)型。以現(xiàn)代化指標(biāo)為導(dǎo)向，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，通過開展全域全要素設(shè)計，圍繞保障用地空間、改善人居環(huán)境、營造村鎮(zhèn)景觀風(fēng)貌等目標(biāo)，采取城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)整治和生態(tài)修復(fù)等手段，優(yōu)化全域國土空間格局，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。如昆山市漳浦鎮(zhèn)對標(biāo)確立了10項整治目標(biāo)，開展村莊整理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、工業(yè)集中區(qū)整理和工礦生態(tài)修復(fù)，謀劃農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化藍圖。

社會資本參與國土空間綜合整治的江蘇探索

全域國土空間綜合整治項目面廣量大，需要大量資金投入，資金落實是項目成敗的關(guān)鍵。目前融資方式主要是以銀行貸款為主，地方政府財政撥款為輔，地方政府面臨較大財政壓力。通過制定優(yōu)惠政策，鼓勵合資、合作，充分運用市場機制，調(diào)動社會資本參與的積極性，無疑是對開展全域土地綜合整治所需資金的有益補充。社會資本可利用自身優(yōu)勢（例如銷售渠道、品牌知名度等），結(jié)合鄉(xiāng)村地域特色，開展鄉(xiāng)村品牌建設(shè)，承傳鄉(xiāng)土文化，營造鄉(xiāng)愁空間，構(gòu)建“一村一品”等，促進一二三產(chǎn)融合發(fā)展，在提高農(nóng)民收入、促進共同富裕的同時，帶動人力資源返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，留住內(nèi)生人力資本，保障農(nóng)村發(fā)展的可持續(xù)性。

建湖縣上岡鎮(zhèn)國土空間全域綜合整治項目是江蘇省首個全域綜合整治試點項目。當(dāng)?shù)卮迕褚酝恋厝牍纱寮壨恋毓煞莺献魃纾儆赊r(nóng)業(yè)開發(fā)公司進行規(guī)模經(jīng)營。這樣一來，村民不僅有了固定的土地流轉(zhuǎn)收入，還可以就近就業(yè)增收。此外，村里將土地整治后增加的耕地折股量化到戶，產(chǎn)生的收益還將對村民進行二次分紅。

鹽城市大豐區(qū)的全域旅游已經(jīng)是紅紅火火。大豐將全域空間整治后形成補充耕地指標(biāo)交易款作為投資回報，引入社會資本參與項目區(qū)前期整治及后期運營，因地制宜進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，已經(jīng)成為打造融合發(fā)展、多方共贏的江蘇全域空間整治新樣板?！靶『ｆ?zhèn)新窯等村國土空間全域綜合整治項目”是大豐區(qū)首個國土空間全域綜合整治項目，率先在全省參照“產(chǎn)業(yè)招商”的模式，引進社會資本投入實施國土空間全域綜合整治。江蘇省沿海開發(fā)集團投資近3.7億元，與小海鎮(zhèn)實施共建，在項目實施后將陸續(xù)投入8億元發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，成功打造“產(chǎn)業(yè)生態(tài)融合、鄉(xiāng)村旅游帶動、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)引領(lǐng)”三型合一的發(fā)展新模式，為全區(qū)面上推進國土空間全域整治項目起到示范引領(lǐng)作用。

隨著“美麗江蘇”建設(shè)的深入推進，目前，20個國家試點村莊規(guī)劃實施方案、首批55個省級示范項目已編制完成，各地陸續(xù)出臺了市級國土空間全域綜合整治方案，有力推動了地方自主項目的實施。同時，通過項目試點反復(fù)探索，有力推動了制度層面的進步和創(chuàng)新，確保全域土地綜合整治始終走在助推鄉(xiāng)村振興的康莊大道上。□