諸萍，徐勇，許皞瑾

(1.浙江紅船干部學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室；2.中共嘉興市委:a.組織部，b.機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室，浙江嘉興314000)

一、研究背景

(一)強(qiáng)化公益性是我國(guó)事業(yè)單位改革的基本目標(biāo)之一

事業(yè)單位作為我國(guó)特有的公共機(jī)構(gòu)，是承辦社會(huì)公共事業(yè)和提供公共服務(wù)的重要主體。事業(yè)單位是指“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”。(1)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年10月25日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第252號(hào)發(fā)布,根據(jù)2004年6月27日《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈事業(yè)單位登記管理暫行條例〉的決定》修訂)。相對(duì)于企業(yè)單位而言，事業(yè)單位不以營(yíng)利為目的，是一些國(guó)家機(jī)構(gòu)的分支，一般是以增進(jìn)社會(huì)福利，滿(mǎn)足社會(huì)文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面需要，提供各種以社會(huì)服務(wù)為直接目的的社會(huì)組織。[1]按照社會(huì)功能的差異來(lái)區(qū)分，可將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)、行政職能類(lèi)和公益服務(wù)類(lèi)事業(yè)單位(以下簡(jiǎn)稱(chēng)公益類(lèi)事業(yè)單位)三個(gè)類(lèi)別。[2]其中，公益類(lèi)事業(yè)單位根據(jù)職責(zé)任務(wù)、服務(wù)對(duì)象和資源配置方式等情況可進(jìn)一步細(xì)分為兩類(lèi)：承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，且不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益一類(lèi)；承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益二類(lèi)。

從當(dāng)前國(guó)家層面對(duì)事業(yè)單位改革的政策導(dǎo)向來(lái)看，公益類(lèi)事業(yè)單位在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展、滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要方面將發(fā)揮愈加重要的作用。國(guó)務(wù)院于2011年印發(fā)的《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確規(guī)定了事業(yè)單位的改革方向：“對(duì)承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對(duì)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強(qiáng)化其公益屬性。”黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)促進(jìn)事業(yè)單位改革，突出其公益屬性，加快事業(yè)單位與行政單位、企業(yè)分開(kāi)，監(jiān)管與舉辦職能分離；在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、居住等方面要有更大的發(fā)展和突破；完善和改進(jìn)公共服務(wù)體系，切實(shí)保障人民群眾的基本生活，滿(mǎn)足其對(duì)美好生活的迫切需求，使社會(huì)更加公平，保證社會(huì)秩序得到穩(wěn)固，民眾幸福感得到提高，安全感更有保障，獲得感得以維持。由此可見(jiàn)，事業(yè)單位分類(lèi)改革的取向就是強(qiáng)化事業(yè)單位的公益性，提升其服務(wù)水平與質(zhì)量，促進(jìn)公益事業(yè)的快速發(fā)展，使民眾普遍享受優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。[3]在經(jīng)過(guò)分類(lèi)改革之后，承擔(dān)行政職能類(lèi)與從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)類(lèi)的事業(yè)單位已經(jīng)有了其歸宿,而公益類(lèi)事業(yè)單位因其效率與公平之間的難以權(quán)衡，成為當(dāng)下事業(yè)單位改革中的焦點(diǎn)。[4]

(二)對(duì)事業(yè)單位的公益性尚缺乏科學(xué)的、可操作性強(qiáng)的評(píng)價(jià)體系

伴隨事業(yè)單位公益化改革的不斷深化，我國(guó)教、科、文、衛(wèi)、體等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)均取得了顯著成績(jī)。[5]但總體上，“看病難、看病貴”和“上學(xué)難、上學(xué)貴”的問(wèn)題仍然沒(méi)有從根本上得到解決；[6]公共服務(wù)質(zhì)量保障機(jī)制尚未形成，無(wú)法滿(mǎn)足人民對(duì)公益服務(wù)的多層次多樣化需求；[7]人口老齡化、少子化帶來(lái)的一系列社會(huì)問(wèn)題也有待解決。換言之，當(dāng)前我國(guó)在社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)供給等方面依然面臨諸多挑戰(zhàn)，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要對(duì)公共服務(wù)提出了更高的要求，而新冠肺炎疫情的大流行進(jìn)一步加劇了人民對(duì)公共服務(wù)的需求。因此，如何加快推進(jìn)事業(yè)單位公益化改革，已成為當(dāng)前我國(guó)亟待解決的重大理論和實(shí)踐議題。推進(jìn)事業(yè)單位公益化改革，關(guān)鍵在于深刻理解“公益性”內(nèi)涵，科學(xué)構(gòu)建公益性的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，多維度、多主體、多視角全面評(píng)估各事業(yè)單位的公益屬性強(qiáng)弱，即有效衡量公益類(lèi)事業(yè)單位的“公益性”。

就目前來(lái)看，國(guó)內(nèi)社會(huì)對(duì)事業(yè)單位公益屬性強(qiáng)弱的評(píng)價(jià)，主要還是憑借輿論宣傳、新聞報(bào)道、官方領(lǐng)導(dǎo)批示等個(gè)別事件或部分群體的主觀感受。因此，社會(huì)話(huà)語(yǔ)權(quán)的強(qiáng)弱之分、地方政府的財(cái)政實(shí)力、單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)新聞宣傳的重視程度等往往成為當(dāng)前事業(yè)單位公益屬性強(qiáng)弱判斷的主要決定因素，卻并非決定于該項(xiàng)社會(huì)公共事業(yè)真正的公益性?xún)?nèi)涵。雖然對(duì)事業(yè)單位(如公立醫(yī)院、公立學(xué)校等)的質(zhì)量評(píng)價(jià)、績(jī)效評(píng)價(jià)、服務(wù)評(píng)價(jià)等研究不少，且有些已經(jīng)在實(shí)踐中實(shí)施多年，但如何對(duì)事業(yè)單位的根本屬性——公益性進(jìn)行客觀定量的有效評(píng)價(jià)，目前國(guó)內(nèi)尚處于起步探索階段。有些研究提出的評(píng)價(jià)測(cè)量指標(biāo)，雖然注意到了可操作性和可測(cè)量性，但由于評(píng)價(jià)指標(biāo)過(guò)多，數(shù)據(jù)獲取不易，難以進(jìn)入大范圍應(yīng)用階段。[8]而國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公益性?xún)?nèi)涵的界定也尚未統(tǒng)一，[9-10]不同的概念界定使得學(xué)者從不同角度構(gòu)建指標(biāo)體系，且建立的評(píng)價(jià)指標(biāo)往往也只反映事業(yè)單位內(nèi)某一領(lǐng)域(如醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域)的公益性。[11-12]鑒于嘉興市事業(yè)單位分類(lèi)改革起步早、力度大、亮點(diǎn)多，且事業(yè)單位的公益屬性在深化改革中不斷強(qiáng)化，可為事業(yè)單位公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究提供較好的科研基礎(chǔ)，走在了全省前列。因此，本文將以嘉興市為例，重點(diǎn)對(duì)其教育類(lèi)和醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)事業(yè)單位開(kāi)展公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建研究。

二、公益類(lèi)事業(yè)單位公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

(一)公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

1.指標(biāo)的選取

基于現(xiàn)有文獻(xiàn)研究可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)公益類(lèi)事業(yè)單位的公益性有一定的特性和共性。第一，公益類(lèi)事業(yè)單位是以公共利益為導(dǎo)向的，具有明顯的社會(huì)效益。[13-15]通過(guò)向公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)(如科技、教育、文化、衛(wèi)生等)，不僅可以增進(jìn)社會(huì)福祉、使公眾普遍受益，對(duì)社會(huì)發(fā)展也會(huì)產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的積極影響。第二，公益類(lèi)事業(yè)單位是不以營(yíng)利為目的的，但并不排斥非營(yíng)利性下的盈利行為。[16-18]公益類(lèi)事業(yè)單位不以資金利益的獲取為回報(bào)，其經(jīng)營(yíng)性收入需用于其所從事的社會(huì)公益事業(yè)，而不得在組織成員中進(jìn)行利潤(rùn)分配。第三，公益類(lèi)事業(yè)單位的公益性應(yīng)充分體現(xiàn)于公共服務(wù)或公共產(chǎn)品供給的全過(guò)程，即要確保公共服務(wù)或公共產(chǎn)品供給的起點(diǎn)公平、過(guò)程適宜和結(jié)果有效。[19-23]具體而言，全過(guò)程的公益性需要體現(xiàn)在三個(gè)環(huán)節(jié)中：一是起點(diǎn)公平，旨在強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的可及性，這是教育類(lèi)、衛(wèi)生類(lèi)、文化類(lèi)、科技類(lèi)事業(yè)單位體現(xiàn)其公益性最基本的特征，即一定區(qū)域范圍內(nèi)的所有公民都有公平接受公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的權(quán)利；二是過(guò)程適宜，旨在強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的適宜性，即通過(guò)適宜手段、適宜方式和適宜環(huán)境向公眾提供適合其所需要的教育、衛(wèi)生、文化、科技等服務(wù)或產(chǎn)品；三是結(jié)果有效，旨在強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的質(zhì)量和效益，即向公眾提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品最終能產(chǎn)生較好的社會(huì)效果。

基于對(duì)公益類(lèi)事業(yè)單位“公益性”的理解，本文所構(gòu)建的公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)將選取“可及性”“適宜性”和“質(zhì)量與效益”三個(gè)維度來(lái)體現(xiàn)公益類(lèi)事業(yè)單位在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的全過(guò)程中(即起點(diǎn)、過(guò)程和結(jié)果)的公益性。

二級(jí)指標(biāo)層面，則分別選取“教育/醫(yī)療費(fèi)用合理”和“起點(diǎn)機(jī)會(huì)平等/便捷有序”代表起點(diǎn)的“可及性”，主要展現(xiàn)公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的起點(diǎn)普惠、均衡、便捷等特性；選取“資金配置適宜”“人員配置適宜”和“物資配置適宜”代表過(guò)程的“適宜性”，主要展現(xiàn)公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的過(guò)程中資金、人員、物資等各類(lèi)配置適宜情況；選取“教育/醫(yī)療成效”和“社會(huì)效益”代表結(jié)果的“質(zhì)量與效益”，主要展現(xiàn)公共產(chǎn)品或服務(wù)產(chǎn)生的實(shí)際成效和社會(huì)影響。

三級(jí)指標(biāo)層面，則依據(jù)公益類(lèi)事業(yè)單位的不同職能定位進(jìn)行篩選，同時(shí)兼顧數(shù)據(jù)獲取的可得性、代表性和綜合性。在借鑒已有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)教育事業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的現(xiàn)狀，經(jīng)初步歸納各整理出40項(xiàng)原始指標(biāo)，并組織專(zhuān)家進(jìn)行多輪小組討論，對(duì)原始指標(biāo)進(jìn)行篩選及修正，最終各確定20個(gè)指標(biāo)分別用于構(gòu)建基礎(chǔ)教育類(lèi)和醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)事業(yè)單位的公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架(詳見(jiàn)表1和表2)。其中，在公辦中小學(xué)的公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系內(nèi)，三級(jí)指標(biāo)中正向指標(biāo)15個(gè)，負(fù)向指標(biāo)5個(gè)；在公辦醫(yī)院的公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系內(nèi)，三級(jí)指標(biāo)中正向指標(biāo)12個(gè)，負(fù)向指標(biāo)8個(gè)。

2.指標(biāo)的賦權(quán)

利用層次分析法(AHP法)計(jì)算出各級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，力求對(duì)公益性作出客觀、公正的評(píng)價(jià)。AHP法是一種定性和定量相結(jié)合的、系統(tǒng)化、層次化的分析方法，目前已被廣泛運(yùn)用于各類(lèi)指標(biāo)的綜合評(píng)判之中。[24]

按照AHP法的相關(guān)步驟，并根據(jù)專(zhuān)家咨詢(xún)意見(jiàn)結(jié)果，分析各指標(biāo)間的邏輯關(guān)聯(lián)性，進(jìn)行分層排列，構(gòu)成一個(gè)自上而下的階梯層次結(jié)構(gòu)，即層次結(jié)構(gòu)模型。其中，目標(biāo)層為公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，下設(shè)3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、7個(gè)二級(jí)指標(biāo)和20個(gè)三級(jí)指標(biāo)。鑒于本文是從服務(wù)全過(guò)程的視角去衡量公益類(lèi)事業(yè)單位的公益性強(qiáng)弱，選取的一級(jí)指標(biāo)涵蓋事件發(fā)生的起點(diǎn)、過(guò)程和結(jié)果，而上述各環(huán)節(jié)的重要性于事件本身而言又是相當(dāng)?shù)?，?個(gè)一級(jí)指標(biāo)不再利用專(zhuān)家打分法進(jìn)行賦權(quán)，而是直接采用加權(quán)平均法賦予其同等的權(quán)重，即各為1/3。而二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，則通過(guò)構(gòu)造判斷矩陣來(lái)確定同層內(nèi)相關(guān)指標(biāo)的重要性。對(duì)于n個(gè)元素來(lái)說(shuō)，可以得到兩兩比較矩陣A，即A=(aij)n×n,其中aij表示因素i相對(duì)因素j的目標(biāo)重要值，判斷尺度采用Saaty1-9標(biāo)度法。[25]

將專(zhuān)家打分的調(diào)查數(shù)據(jù)整理后，利用AHP軟件建立起各層次指標(biāo)相對(duì)于上一層次指標(biāo)兩兩比較的判斷矩陣，計(jì)算出各指標(biāo)相對(duì)于上一層指標(biāo)的重要性權(quán)值，確定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)。其具體計(jì)算步驟如下：

第一，計(jì)算判斷矩陣每一行元素或指標(biāo)的乘積Mi：

第三，計(jì)算各級(jí)指標(biāo)的層次單權(quán)重系數(shù)：

其中G=[G1,G2,…，Gn]T，即為所求的層次單權(quán)重系數(shù)矩陣。再根據(jù)上一層指標(biāo)的權(quán)重，通過(guò)乘積法，計(jì)算方案層指標(biāo)的組合權(quán)重系數(shù)(詳見(jiàn)表1和表2)。為了確保指標(biāo)體系的科學(xué)性與合理性，對(duì)問(wèn)卷結(jié)果進(jìn)行一致性檢驗(yàn)：一致性檢驗(yàn)CR值均小于0.1，表明專(zhuān)家的判斷矩陣一致性較好，即計(jì)算得到的各項(xiàng)權(quán)重可以接受。[26]

表1 教育類(lèi)事業(yè)單位的公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重體系(適用于公辦中小學(xué))

3.數(shù)據(jù)的采集和指數(shù)的合成

嘉興市公辦中小學(xué)的樣本量為289個(gè)，但由于部分學(xué)校處于籌建或新建階段而存在數(shù)據(jù)缺失或異?，F(xiàn)象，本文最終得到的教育類(lèi)事業(yè)單位的有效樣本量為247個(gè)。其中，小學(xué)段學(xué)校(不含九年一貫制學(xué)校)有141所，初中段學(xué)校(不含九年一貫制學(xué)校)有75所，九年一貫制學(xué)校有31所。

表2 醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)事業(yè)單位的公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重體系(適用于公立醫(yī)院)

分行政區(qū)劃來(lái)看，南湖區(qū)有25所，秀洲區(qū)有20所，嘉興經(jīng)開(kāi)區(qū)有10所，嘉善縣有35所，海鹽縣有32所，平湖市有28所，海寧市有48所，桐鄉(xiāng)市有49所。

相較之下，嘉興市公辦醫(yī)院總數(shù)相對(duì)較少，總計(jì)僅40所。除去精神專(zhuān)科類(lèi)公辦醫(yī)院，最終得到的有效樣本量為37個(gè)。其中，全市三甲醫(yī)院共4所，非三甲醫(yī)院33所；分行政區(qū)劃來(lái)看，南湖區(qū)有3所醫(yī)院，秀洲區(qū)有5所，嘉善縣有5所，海鹽縣有4所，平湖市有4所，海寧市有5所，桐鄉(xiāng)市有7所，均為非三甲醫(yī)院。

對(duì)采集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行初步整理，并進(jìn)行數(shù)據(jù)處理和指數(shù)合成：

第一，構(gòu)建兩個(gè)原始指標(biāo)數(shù)據(jù)矩陣，其中一個(gè)為教育類(lèi)事業(yè)單位的原始數(shù)據(jù)矩陣Xe=xij;另一個(gè)為醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)事業(yè)單位的原始數(shù)據(jù)矩陣Xm=xij，xij為第i個(gè)事業(yè)單位第j項(xiàng)指標(biāo)的指標(biāo)值。

第二，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行無(wú)量綱處理，以消除因指標(biāo)度量單位差異帶來(lái)的影響。正向指標(biāo)和負(fù)向指標(biāo)分別采用下面兩個(gè)公式進(jìn)行處理：

(1)

(2)

第三，依據(jù)事業(yè)單位的所屬類(lèi)型(教育類(lèi)或醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi))，分別結(jié)合表1和表2的指標(biāo)權(quán)重，利用加權(quán)求和公式計(jì)算出各事業(yè)單位的公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)水平如下：

(3)

三、指標(biāo)測(cè)算及結(jié)果分析

(一)教育類(lèi)事業(yè)單位公益指數(shù)的測(cè)算結(jié)果及分析

2020年，嘉興市教育類(lèi)事業(yè)單位的公益指數(shù)得分情況見(jiàn)表3。

表3 2020年嘉興市教育類(lèi)事業(yè)單位公益指數(shù)的測(cè)算結(jié)果

總體而言，嘉興市基礎(chǔ)教育類(lèi)事業(yè)單位的公益指數(shù)綜合得分為78.0分。其中，第一維度的可及性得分最低，僅68.8分；第三維度的質(zhì)量與效益得分最高，為90.2分；第二維度的適宜性得分則介于兩者之間，為75.2分。由此可見(jiàn)，對(duì)于嘉興市公辦中小學(xué)而言，影響其公益屬性強(qiáng)弱的主要短板在教育服務(wù)的可及性上，即教育起點(diǎn)的普惠均衡還有待增強(qiáng)。

分學(xué)齡段來(lái)看，各學(xué)齡段公辦學(xué)校的綜合得分差異較小、公益屬性相當(dāng)，但又分別在不同維度上存在相對(duì)短板。其中，公辦小學(xué)在可及性維度上的得分相對(duì)較低，公辦中學(xué)在適宜性維度上的得分相對(duì)偏低，而九年一貫制公辦學(xué)校則同時(shí)在可及性和適宜性?xún)蓚€(gè)維度上得分較低。這說(shuō)明，嘉興市不同學(xué)齡段的公辦學(xué)校若要增強(qiáng)公益屬性，其所采取的對(duì)策和措施應(yīng)有所差異，且各有側(cè)重。

分地區(qū)來(lái)看，嘉興市各地公辦學(xué)校的公益屬性既有共性，也有差異性。其共性之處在于，地區(qū)公辦學(xué)?？傮w上均在第一維度的可及性上表現(xiàn)較差，而在第三維度的質(zhì)量與效益上表現(xiàn)良好。這一點(diǎn)同全市層面的總體情況保持了高度一致。這進(jìn)一步說(shuō)明，加快實(shí)現(xiàn)教育起點(diǎn)普惠均衡是當(dāng)前嘉興市教育類(lèi)事業(yè)單位增強(qiáng)公益屬性的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。而其差異性則在于各地公辦學(xué)校在三維評(píng)價(jià)指標(biāo)體系內(nèi)所呈現(xiàn)出的非均衡發(fā)展現(xiàn)狀上。其中，海鹽縣公辦學(xué)校在公益性的三個(gè)維度上的得分最為均衡(其標(biāo)準(zhǔn)偏差僅7.1分)，且綜合得分也最高，為83.1分。嘉善縣和平湖市次之，其公辦學(xué)校在三維評(píng)價(jià)指標(biāo)體系內(nèi)的得分也較為均衡，且綜合得分均高于全市平均水平。相較之下，得分均衡性最低的是桐鄉(xiāng)市的公辦學(xué)校(其標(biāo)準(zhǔn)偏差高達(dá)16.2分)，其雖在“質(zhì)量與效益”維度上取得了全市域的最高分，即94.9分，但其在“可及性”維度上卻僅取得62.8分，明顯拉低了其全過(guò)程的綜合表現(xiàn)。嘉興經(jīng)開(kāi)區(qū)和海寧市的教育類(lèi)事業(yè)單位亦存在這一典型現(xiàn)象。這說(shuō)明，受傳統(tǒng)教育理念和社會(huì)價(jià)值取向的影響，嘉興各地公辦學(xué)校的發(fā)展仍主要以教學(xué)質(zhì)量為導(dǎo)向，而對(duì)教育起點(diǎn)公平的實(shí)現(xiàn)不夠重視，其中尤以桐鄉(xiāng)最為典型。

(二)醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)事業(yè)單位公益指數(shù)的測(cè)算結(jié)果及分析

2020年，嘉興市醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)事業(yè)單位的公益指數(shù)得分情況見(jiàn)表4。

表4 2020年嘉興市醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)事業(yè)單位公益指數(shù)的測(cè)算結(jié)果

總體而言，全市醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)事業(yè)單位的公益指數(shù)綜合得分為85.5分，整體的公益屬性較高。其中，第一維度的可及性得分較低，僅79.6分；第二維度的適宜性得分較高，為90.8分；第三維度的質(zhì)量與效益得分則介于兩者之間，為86.1分。由此可見(jiàn)，對(duì)于嘉興市公辦醫(yī)院而言，影響其公益屬性強(qiáng)弱的主要短板在醫(yī)療服務(wù)的可及性上，即醫(yī)療起點(diǎn)的普惠、便捷性還有待增強(qiáng)。

同時(shí)，不同層級(jí)公辦醫(yī)院的綜合得分整體差異較小，得分均在80分以上，但各級(jí)醫(yī)院在三維指標(biāo)評(píng)價(jià)體系內(nèi)的短板略有差異。其中，嘉興市本級(jí)的三甲醫(yī)院在質(zhì)量與效益維度上的得分相對(duì)較低(僅83.1分)，而其他縣級(jí)醫(yī)院則在可及性維度上的得分明顯偏低(僅78.9分)。分地區(qū)來(lái)看，除海鹽縣外，其余縣(市、區(qū))公辦醫(yī)院均在第一維度的可及性上表現(xiàn)不佳，這也進(jìn)一步說(shuō)明加快實(shí)現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)起點(diǎn)的普惠便捷是當(dāng)前嘉興市醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)事業(yè)單位增強(qiáng)公益屬性的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在；而海鹽縣的公辦醫(yī)院不僅在第一維度的可及性上表現(xiàn)最好，且公益性評(píng)價(jià)的綜合得分也最高，這點(diǎn)同海鹽縣教育類(lèi)事業(yè)單位良好的表現(xiàn)保持了同步；南湖區(qū)公辦醫(yī)院的綜合得分最低，且在“適宜性”和“質(zhì)量與效益”兩個(gè)維度上均取得了全市域的最低分。

總體來(lái)看，嘉興市公辦醫(yī)院在增強(qiáng)公益屬性的道路上仍任重而道遠(yuǎn)。從加快推進(jìn)嘉興市分級(jí)診療體系的建設(shè)來(lái)看，縣級(jí)醫(yī)院應(yīng)在醫(yī)療服務(wù)的普惠性和便捷性上下苦功夫，而市屬三甲醫(yī)院則應(yīng)高度重視醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量的提升，由此才能促成和鞏固“基層首診、分級(jí)診療、雙向轉(zhuǎn)診”的有序就醫(yī)新格局，同時(shí)實(shí)現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)普惠便捷同服務(wù)過(guò)程合理配置及醫(yī)療成效良好的均衡發(fā)展。

四、結(jié)論與建議

(一)研究結(jié)論

當(dāng)前，公益類(lèi)事業(yè)單位改革的導(dǎo)向已非常明確，即從社會(huì)化向公益性的回歸，但是改革之路任重道遠(yuǎn)，且當(dāng)前我國(guó)公益類(lèi)事業(yè)單位改革中依舊存在一些急需解決的問(wèn)題，包括如何有效衡量公益類(lèi)事業(yè)單位公益屬性的強(qiáng)弱程度，從而對(duì)改革成效有一個(gè)更為客觀、更加準(zhǔn)確的判斷和把握。

基于對(duì)“公益性”內(nèi)涵的理解，從服務(wù)全過(guò)程的視角，探索性地提出了一個(gè)包含起點(diǎn)的“可及性”、過(guò)程的“適宜性”、結(jié)果的“質(zhì)量與效益”在內(nèi)的三維評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該三維評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有較強(qiáng)的普適性，不僅適用于評(píng)價(jià)教育類(lèi)事業(yè)單位的公益屬性，也適用于評(píng)價(jià)醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)事業(yè)單位的公益屬性。基于服務(wù)全過(guò)程視角構(gòu)建的三維評(píng)價(jià)體系既與事業(yè)單位的基本職能高度契合，又準(zhǔn)確把握了公益類(lèi)事業(yè)單位的本質(zhì)屬性。向社會(huì)提供各種直接的公共服務(wù)以滿(mǎn)足文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面的需要是我國(guó)事業(yè)單位的基本職能，而公益性作為公益類(lèi)事業(yè)單位的本質(zhì)屬性和最明顯特征，必然要充分體現(xiàn)于其向民眾提供公共服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。換言之，公益類(lèi)事業(yè)單位的公益屬性要在服務(wù)供給的起點(diǎn)、過(guò)程和結(jié)果的全過(guò)程中得到充分展現(xiàn)。

構(gòu)建公益類(lèi)事業(yè)單位的公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并基于此測(cè)算事業(yè)單位的評(píng)分結(jié)果，是對(duì)公益類(lèi)事業(yè)單位公益性建設(shè)相對(duì)客觀的評(píng)價(jià)，也有益于通過(guò)指數(shù)指標(biāo)的導(dǎo)向作用促進(jìn)事業(yè)單位在強(qiáng)化公益屬性上積極作為，其評(píng)價(jià)結(jié)果是對(duì)于嘉興市公辦中小學(xué)和公辦醫(yī)院公益性的客觀評(píng)價(jià)，是對(duì)其教育服務(wù)或醫(yī)療服務(wù)全過(guò)程公益性的綜合評(píng)價(jià)。從測(cè)算的結(jié)果來(lái)看，嘉興市義務(wù)教育階段公辦學(xué)校的公益屬性還有待于進(jìn)一步增強(qiáng)，特別是公辦小學(xué)在教育起點(diǎn)的可及性上還存在較大短板。相較之下，嘉興市公辦醫(yī)院的公益屬性相對(duì)較高，但同樣面臨醫(yī)療服務(wù)可及性明顯偏低的現(xiàn)實(shí)，特別是縣級(jí)醫(yī)院在醫(yī)療服務(wù)的普惠便捷上還有較大不足。因此，如何讓區(qū)域內(nèi)學(xué)齡兒童都能享受到更為普惠均衡的教育服務(wù)，是嘉興市下一步公辦學(xué)校改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在；如何有效增強(qiáng)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的普惠便捷性、穩(wěn)步提升公辦醫(yī)院(尤其是三甲醫(yī)院)的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，是嘉興市下一步新醫(yī)改和分級(jí)診療體系建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。

(二)建議

事業(yè)單位公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)能有效彌補(bǔ)事業(yè)單位監(jiān)管手段缺乏的不足，有益于對(duì)事業(yè)單位的長(zhǎng)期運(yùn)行評(píng)估，針對(duì)嘉興市公益類(lèi)事業(yè)單位公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)際開(kāi)展情況，提出3點(diǎn)可行的建議。

一是在指標(biāo)體系的整體架構(gòu)建設(shè)上，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)“公益性”概念的理論研究，要在整體把握公益性核心要義的基礎(chǔ)上搭建事業(yè)單位公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本框架，即指標(biāo)模型內(nèi)的一級(jí)指標(biāo)應(yīng)適用于各領(lǐng)域的公益類(lèi)事業(yè)單位，再結(jié)合各領(lǐng)域事業(yè)單位的基本屬性去選取恰當(dāng)?shù)亩?jí)指標(biāo)及三級(jí)指標(biāo)。例如，本文中的醫(yī)療衛(wèi)生類(lèi)事業(yè)單位和基礎(chǔ)教育類(lèi)事業(yè)單位，其公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)均為“可及性”“適宜性”和“質(zhì)量與效益”，二級(jí)指標(biāo)也保持了較高的一致性，而三級(jí)指標(biāo)的選取則有較大差異。這就使得指標(biāo)體系既統(tǒng)一又有層次，既有共性又有個(gè)性，且還能充分體現(xiàn)公益屬性的核心要義。

二是在運(yùn)用指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)際評(píng)估的過(guò)程中，應(yīng)強(qiáng)化測(cè)算的數(shù)字化水平。將數(shù)字化手段運(yùn)用于指標(biāo)體系測(cè)算，進(jìn)一步強(qiáng)化測(cè)算結(jié)果的準(zhǔn)確性、便捷性,根據(jù)測(cè)算的結(jié)果反饋，對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。建議將公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系納入“數(shù)字社會(huì)”平臺(tái)建設(shè)中。

三是建立健全事業(yè)單位公益性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。結(jié)合事業(yè)單位法人年度公示、機(jī)構(gòu)編制效益評(píng)估等工作，定期編制事業(yè)單位公益指數(shù)年度報(bào)告，推動(dòng)指數(shù)報(bào)告在事業(yè)單位、舉辦單位、行業(yè)主管部門(mén)之間的轉(zhuǎn)化運(yùn)用，切實(shí)將機(jī)構(gòu)編制、經(jīng)費(fèi)控制、運(yùn)行效率等統(tǒng)籌起來(lái)，全面提升政府對(duì)事業(yè)單位的管理水平，以助推我國(guó)事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展。