│文 本刊全媒體記者 曾那迦

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是最基層的政權(quán)單位，但職權(quán)并不完全。在諸多人、財、事權(quán)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部都是貫徹上級的規(guī)定和要求。同時，環(huán)保、衛(wèi)生、教育等方面幾乎只有區(qū)縣相關(guān)職能部門才有執(zhí)法權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道要在缺少執(zhí)法權(quán)的情況下承擔(dān)各種“行政事務(wù)”的落實。但這并非意味其鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理就沒有自主空間。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理如何把握住“主動權(quán)”？這就更加考驗鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的綜合協(xié)調(diào)能力。

“向上突破”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的“必修課”

近兩年，某“億元村”在轄區(qū)街道的支持下，嘗試以有償自愿的方式騰挪一批宅基地用于項目打造。街道、村干部向區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局宅改辦等部門科室積極爭取，卻被某些區(qū)級部門卡住，相關(guān)改革試點(diǎn)暫時擱置。其實像這樣的情況在基層并不少見，由于許多工作需要區(qū)縣部門大膽承擔(dān)改革責(zé)任，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)擁有“向上突破”的能力。

在采訪中記者發(fā)現(xiàn)，多名受訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都曾在區(qū)縣職能部門任職。相比辦公電話溝通、打報告去函溝通、會議溝通、調(diào)研視察溝通等正式的向上溝通方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部還多采用專門匯報的方式，盡可能為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭取政策、項目、資金等支持。

一名鎮(zhèn)黨委書記告訴記者，有過在縣區(qū)一級任職經(jīng)歷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手，客觀上可以在其較為熟悉的職能部門爭取到更多資源?！霸谑煜げ块T工作情況下，對于一些重點(diǎn)工作可以先做準(zhǔn)備，打好基礎(chǔ)，在與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行競爭時才能更有底氣?！?/p>

武漢大學(xué)社會學(xué)院教授楊華認(rèn)為，在縣、鄉(xiāng)層級，許多縣級部門領(lǐng)導(dǎo)干部曾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職，熟悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境和實際困難，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也曾有過縣級部門工作經(jīng)歷，這種干部交流關(guān)系便于相互間的溝通。

過去多年，每當(dāng)進(jìn)入雨季，四川仁壽縣汪洋鎮(zhèn)就面臨內(nèi)澇的威脅，富民街等街道的居民早已養(yǎng)成一下大雨就把家具搬出門的習(xí)慣。2021年4月，在上級的重視和汪洋鎮(zhèn)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子的努力爭取下，一期工程項目總投資9000 余萬元的汪洋鎮(zhèn)場鎮(zhèn)內(nèi)澇整治工程項目開工，主體工程在7月完工并投入使用。

汪洋鎮(zhèn)黨委書記朱剛長期在汪洋鎮(zhèn)工作，之后又在仁壽縣國土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊任職。當(dāng)?shù)馗刹空J(rèn)為，朱剛再次回到汪洋鎮(zhèn)工作后，工作思路更開闊，點(diǎn)子辦法比較多。該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長李訊告訴記者，“內(nèi)澇問題已經(jīng)困擾汪洋鎮(zhèn)很久，過去鎮(zhèn)上一直沒想出合適的解決辦法。2020年，朱剛提出建泄洪箱涵或撇洪溝的想法。等到縣里資金下來后，終于解決了困擾汪洋鎮(zhèn)30 年之久的洪水內(nèi)澇問題?！?/p>

縣級部門領(lǐng)導(dǎo)干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提供了動力。2020年3月，貴州畢節(jié)市委精選出13名縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部，下派到納雍、威寧、赫章3個深度貧困縣的13 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。其中，畢節(jié)市信訪局原副局長唐凌宇被選派到納雍縣龍場鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書記，推動全鎮(zhèn)種植辣椒、茶葉、烤煙等作物，提供以貧困勞動力為主的就業(yè)崗位18萬人次。

有時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部還能在政策落地上爭取到自主權(quán)。楊華提到，某縣群眾反映電動車經(jīng)常被盜的問題，為了解決這個問題，該縣縣委政法委出臺文件要在全縣推廣電動車定位系統(tǒng)，給每輛電動車安裝“車衛(wèi)士”，每安裝一個需要車主出200 元左右費(fèi)用。但該問題并非在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有發(fā)生，其中一個鎮(zhèn)地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，基本沒有電動車失竊的情況發(fā)生。該鎮(zhèn)干部就向縣委政法委負(fù)責(zé)此項工作的劉主任私下里反映了這個情況，劉主任了解情況后，就對有類似情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)做了政策調(diào)整，不再要求強(qiáng)制安裝“車衛(wèi)士”，在考核上也做了改變。

多重激勵與權(quán)力下放：調(diào)動中堅力量

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的言行舉止直接影響黨和政府在人民群眾中的形象。然而，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道卻仍存在干部干事積極性不高、履職意識不強(qiáng)的官僚主義、形式主義作風(fēng)。

某鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部與非領(lǐng)導(dǎo)干部比例為2:1，出現(xiàn)了“將多兵少”的狀況。非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中，真正能干事的不足15人。有的干部不到退休年齡提前請病假，另一些干部在上班時間參與其他工作賺錢，導(dǎo)致大量工作由上述10多人來承擔(dān)。這打擊了其他干部的干事熱情，工作效率下降。

不少基層干部表示，要充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作激情，各地需從激勵政策等方面探索有效措施。近日，四川廣安市武勝縣推出相應(yīng)舉措，全縣建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼正常增長機(jī)制，將全縣23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按工作繁重程度、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素分為三個類別，上調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼基礎(chǔ)水平，對艱苦偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和長期扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部予以傾斜，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)隨工作人員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計工作時間的增長而提高。

執(zhí)法難問題也一直困擾著鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部，消解不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的辦事熱情。某鎮(zhèn)一河段出現(xiàn)白色垃圾污染等問題，老百姓上訪到鎮(zhèn)上。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)卻很無奈，縣環(huán)保局、水利局都是縣級部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法協(xié)調(diào)這些部門。直到群眾越級上訪，引起省市重視，最終才解決問題。

過去，有關(guān)法律、法規(guī)大多規(guī)定行政處罰的實施主體為縣級以上人民政府及其所屬部門。缺乏行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級難以對占道經(jīng)營、違規(guī)廣告等違法行為采取強(qiáng)制性行政措施。這就造成“看得見的管不著、管得著的看不見”。

江蘇昆山市玉山鎮(zhèn)等人口眾多的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)則在上級政府的支持下，成立鎮(zhèn)級綜合行政執(zhí)法局來化解基層執(zhí)法難題。中西部也在鎮(zhèn)級綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員編制上進(jìn)行了實踐。例如，仁壽縣綜合行政執(zhí)法局汪洋分局早在2012年就已成立。在村級建制調(diào)整改革后，該鎮(zhèn)將離任時未達(dá)到退休年齡的60名干部充實綜合執(zhí)法分局，一方面維護(hù)了改革期間社會大局穩(wěn)定，另一方面創(chuàng)新開展綜合行政執(zhí)法工作。

2021 年7 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，明確要求，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)，并根據(jù)本地實際情況，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)，以此來解決基層治理難題。

創(chuàng)新管理：激活村社資源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理擴(kuò)大自主空間，除了要求基層領(lǐng)導(dǎo)干部能向上爭取資源，也要充分激活村、社區(qū)干部，合理發(fā)揮村、社區(qū)基層治理效能。然而，現(xiàn)在不少村、社區(qū)干部每天忙于填報資料和上級臨時安排的任務(wù)，缺乏時間、精力謀劃鄉(xiāng)村和社區(qū)發(fā)展，也難以做好群眾服務(wù)工作。

“外部資源不能取代內(nèi)部資源，但是外部資源可以激活內(nèi)部資源，使其發(fā)揮更好的作用?！睏钊A認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部自帶的外部資源再多，也不及基層干部群眾被激活、調(diào)動起來后形成的自我管理、自我建設(shè)和自我服務(wù)的能量。

近年來，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索運(yùn)用清單制，創(chuàng)新治理方式。上海市金山區(qū)漕涇鎮(zhèn)在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)探索實施“網(wǎng)格化黨建+四張清單”，將全鎮(zhèn)以村居為單位劃分為14個黨建總網(wǎng)格，以黨小組為單位劃分為89個黨建子網(wǎng)格。同時，依托14個村居黨群服務(wù)站和23個村居黨群服務(wù)點(diǎn)，實現(xiàn)一個黨支部（含村居黨總支下屬二級黨支部）擁有一個黨群服務(wù)點(diǎn)。該探索獲評第三批全國鄉(xiāng)村治理典型案例。

重慶市渝北區(qū)近年來針對村社基層治理不力的情況開出了自治、協(xié)助、負(fù)面、證明四張清單。除明確23項村級組織主業(yè)，還梳理出可協(xié)助地方黨委政府和相關(guān)職能部門的協(xié)助事項?！斑@四張清單運(yùn)行下來，確實讓村干部職能邊界更清晰了，更加明確該做什么、不該做什么，把精力集中到為民服務(wù)、為農(nóng)服務(wù)，集中到鄉(xiāng)村振興上來?！敝貞c市渝北區(qū)副區(qū)長顏其勇說。據(jù)統(tǒng)計，“四張清單”實施以來，累計減少該區(qū)部門和鎮(zhèn)街延伸事項340項，為村級組織總體減負(fù)50%以上。

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)充分發(fā)揮自治、德治、法治“三治”作用，進(jìn)一步健全治理體系。福建省廈門市同安區(qū)蓮花鎮(zhèn)創(chuàng)新“鄰長制”工作模式，構(gòu)建“村黨組織—村民小組長—鄰長—村民”鄉(xiāng)村治理體系。該鎮(zhèn)黨委多次召開鄰長制推廣部署會，培訓(xùn)村干部近200人次，推動20 個村（居）選出600 多名鄰長，把黨的觸角延伸到鄉(xiāng)村治理最前沿。

專家指出，從客觀上說，由于一些地方上級政策的剛性化和機(jī)構(gòu)編制管理的規(guī)范化，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制創(chuàng)新的自主空間在萎縮，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部并不能因此就將創(chuàng)新的責(zé)任下壓到村（社區(qū)）。正如湖北省應(yīng)急管理廳黨委書記、廳長胡玖明2019年在湖北省委黨校鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記培訓(xùn)班上作報告時說：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作本質(zhì)是群眾工作。民心順了，一順百順；民眾安了，一安百安。群眾工作做得好不好，就看用心不用心。”