閆靈惠

（武漢大學環(huán)境法研究所，湖北武漢430072）

生態(tài)保護補償是我國推進生態(tài)文明建設(shè)過程中的一項重要制度安排，具有保護和改善生態(tài)環(huán)境、協(xié)調(diào)相關(guān)者利益關(guān)系的雙重功效。生態(tài)保護補償自黨的十五大提出，最初其補償范圍最初僅包括森林和草原[1]，但隨著我國流域環(huán)境污染加劇、生態(tài)惡化嚴重，流域相關(guān)者之間的利益沖突顯現(xiàn)，生態(tài)保護補償逐步被引入到流域治理領(lǐng)域，成為解決我國流域問題的重要政策手段。

近年來，黨中央、國務院先后多次發(fā)文要求建立生態(tài)保護補償機制，推動建立健全流域生態(tài)保護補償機制。《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015）、《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（2016）以及《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》（2018）等政策文件的出臺，初步建立起我國生態(tài)保護補償制度體系，并將其推上“準國策”[2]的高度?！蛾P(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》（2016）、《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導意見》（2018）、《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》（2020）以及《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制的實施方案》（2021）等政策文件還針對加快建立流域生態(tài)保護補償制度作出專門規(guī)定，結(jié)合實踐發(fā)展的需要為我國流域生態(tài)保護補償制度的完善提供了政策引導。雖然上述文件為我國流域生態(tài)保護補償?shù)膶嵺`提供了政策性規(guī)范依據(jù)，起到了一定的宏觀指導作用，但是政策性規(guī)范文件不僅缺乏法律制度所具備的強制約束力，而且也缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性[3]，因此有必要通過流域生態(tài)保護補償立法加以規(guī)制，逐步形成一種系統(tǒng)化的利益分配機制，用嚴密的、穩(wěn)定的法律制度來鞏固流域生態(tài)保護補償實踐成果，推動流域生態(tài)保護補償實踐發(fā)展。

2020 年11 月，由國家發(fā)展和改革委員會負責研究起草的《生態(tài)保護補償條例（公開征求意見稿）》向社會公布并公開征求意見，一方面標志著我國生態(tài)保護補償制度開始進入立法快車道，另一方面也折射出我國生態(tài)保護補償立法的進程緩慢。實際上，雖然在協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理過程中的利益失衡問題的迫切現(xiàn)實需要下，為我國生態(tài)保護補償進行專門立法的提法由來已久，但是《生態(tài)保護補償條例》一直遲遲未能制定形成，本文將對其深層原因進行檢視，并嘗試提出改變我國流域生態(tài)保護補償立法進程滯緩這一困局的破解之道。

1 流域生態(tài)保護補償?shù)膬?nèi)涵與法律關(guān)系的主體

1.1 流域生態(tài)保護補償?shù)膬?nèi)涵

流域是以河流和水資源的定向運動所識別的地域系統(tǒng)，是典型的自然地理概念，但由于流域系統(tǒng)往往蘊含著豐富的自然資源和生態(tài)環(huán)境資源，能夠為經(jīng)濟社會發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)，因此城市往往依托著流域資源、沿著河流走向形成和發(fā)展，流域也逐漸演變?yōu)榻?jīng)濟社會系統(tǒng)。尤其是隨著“流域經(jīng)濟區(qū)”“流域經(jīng)濟帶”等區(qū)域概念的出現(xiàn)，流域問題愈發(fā)具有整體性，流域生態(tài)環(huán)境與河流上下游沿岸城市的經(jīng)濟社會發(fā)展利益密切相關(guān)。

流域生態(tài)保護補償?shù)母拍顚儆谏鷳B(tài)保護補償概念的分支，是生態(tài)保護補償概念在流域治理領(lǐng)域的細化與延伸。目前理論界對流域生態(tài)保護補償?shù)母拍罱缍ㄉ形葱纬山y(tǒng)一認識[4][5][6]，但基本上都認同流域生態(tài)保護補償是一種以保護流域生態(tài)環(huán)境，促進流域內(nèi)人與自然和諧共處、上下游協(xié)調(diào)發(fā)展為目的，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，運用政府和市場手段，調(diào)節(jié)流域內(nèi)上下游之間以及與其他生態(tài)保護利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度。

1.2 流域生態(tài)保護補償?shù)姆申P(guān)系主體

流域生態(tài)保護補償本質(zhì)上是一種調(diào)節(jié)流域各方主體間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與衡平機制，在理論層面可將其定位為對發(fā)展權(quán)的補償和平衡，即對基于流域生態(tài)恢復、維護而導致的現(xiàn)實利益或發(fā)展機會損失進行價值補償和惠益分享[7]。基于此，流域生態(tài)保護補償法律關(guān)系的主體應當包括補償義務主體（受益者）和受償權(quán)利主體（保護者），前者需要承擔向后者支付補償費用的義務，后者享有接受補償費用的權(quán)利，從而實現(xiàn)受益者補償和保護者受益的利益關(guān)系協(xié)調(diào)與衡平目標。

具體來講，補償義務主體是指從他人的生態(tài)環(huán)境保護行為中獲得利益的主體，包括開發(fā)利用優(yōu)質(zhì)自然資源的主體（積極受益者）和享受良好生態(tài)服務功能的主體（消極受益者）；受償權(quán)利主體是指良好生態(tài)環(huán)境的保護者和提供者，包括為恢復或改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量采取積極行動而付出一定成本的主體（積極保護者）和為保護生態(tài)環(huán)境被限制或放棄開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境資源而喪失發(fā)展機會的主體（消極保護者）[8]。根據(jù)流域水資源的流動性、單向性自然地理特征，流域生態(tài)保護補償法律關(guān)系中的補償義務主體一般為河流下游地區(qū)，受償權(quán)利主體一般為河流上游地區(qū)。

關(guān)于流域生態(tài)保護補償法律關(guān)系主體的具體涵蓋范圍問題，理論界一般認為個人、集體、企業(yè)、政府、社會組織等都有資格成為流域生態(tài)保護補償法律關(guān)系中的補償義務主體或者受償權(quán)利主體。但從實踐來看，由于流域生態(tài)保護補償涉及的區(qū)域范圍較廣、資金規(guī)模較大、建設(shè)周期性較長、技術(shù)要求較高等特征，且環(huán)境資源稅費的征管、生態(tài)保護補償專項資金的安排都屬于政府職責范圍內(nèi)的事項，政府作為流域生態(tài)保護補償法律關(guān)系主體具有明顯的可操作性和不可替代性[8]，因此現(xiàn)階段的實踐中通常是由政府（包括中央政府和地方政府）作為補償義務主體或者受償權(quán)利主體的代表者，統(tǒng)一享有權(quán)利和履行義務，在流域生態(tài)保護補償法律關(guān)系中發(fā)揮著主導作用，形成了以政府為主體、以行政權(quán)為核心的流域生態(tài)保護補償法律關(guān)系[9]。鑒于此，本文的研究對象將主要為政府這一流域生態(tài)保護補償法律關(guān)系主體。

2 我國流域生態(tài)保護補償?shù)牧⒎ㄟM展

從世界范圍的立法例來看，生態(tài)保護補償?shù)某Ｒ娏⒎Ｊ街饕腥N：一是專項立法模式，對生態(tài)保護補償?shù)南嚓P(guān)事項進行系統(tǒng)而全面的規(guī)定；二是分散立法模式，根據(jù)不同的調(diào)整對象，由相應法律對各領(lǐng)域生態(tài)保護補償進行分別規(guī)定；三是生態(tài)保護補償基本法和單行法并舉模式[10]。目前我國流域生態(tài)保護補償?shù)牧⒎w系從宏觀來看，中央層面主要采取的是分散立法模式，由與生態(tài)環(huán)境保護、水資源開發(fā)與管理相關(guān)的法律予以規(guī)定，以其中某一或數(shù)個條款的形式出現(xiàn)；地方層面主要采取的是專門立法模式，由地方人大、地方政府及其相關(guān)部門制定專門的生態(tài)保護補償條例、流域生態(tài)保護補償辦法等與流域生態(tài)保護補償相關(guān)的地方性法規(guī)或行政規(guī)章予以規(guī)定。

2.1 我國流域生態(tài)保護補償?shù)闹醒肓⒎?/h3>

在中央立法層面，我國涉及流域生態(tài)保護補償?shù)氖马椫饕⒁娪凇吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）、《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）、《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）、《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）、《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）等法律?！稇椃ā返?條規(guī)定的流域資源國家所有權(quán)、第26條規(guī)定的國家的環(huán)境保護義務為流域生態(tài)保護補償法律體系的構(gòu)建提供了立法依據(jù)。2008 年修訂的《水污染防治法》第7條是我國首次以法律的形式規(guī)定流域生態(tài)保護補償制度，為我國流域生態(tài)保護補償制度提供了法律依據(jù)。此后，2010 年修訂的《水土保持法》、2016 年修訂的《水法》等涉水單行法在不同程度上規(guī)定了水資源保護方面的生態(tài)保護補償制度，2014年修訂的《環(huán)境保護法》第31 條則是我國首次將生態(tài)保護補償制度納入環(huán)境基本法，而2020年頒布的《長江保護法》第76 條則是我國法律首次規(guī)定建立特定流域的生態(tài)保護補償制度。

值得注意的是，由于《環(huán)境保護法》是生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的綜合性立法，其涉及生態(tài)保護補償?shù)挠嘘P(guān)條款能夠適用于生態(tài)環(huán)境保護的綜合領(lǐng)域；而《水污染防治法》《水土保持法》《水法》中涉及生態(tài)保護補償?shù)挠嘘P(guān)條款僅適用于水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等涉水領(lǐng)域；《長江保護法》則是專門以長江流域為生態(tài)補償保護的對象，明確指向長江流域綜合開發(fā)與生態(tài)環(huán)境治理。

2.2 我國流域生態(tài)保護補償?shù)牡胤搅⒎?/h3>

在地方立法層面，江蘇、浙江、安徽等部分流域生態(tài)保護補償實踐開始得較早、取得較為良好成效的省份，以流域生態(tài)保護補償相關(guān)的法律法規(guī)與政策性文件為依托，結(jié)合本省流域生態(tài)保護補償?shù)膶嵺`經(jīng)驗與發(fā)展需要，制定本省專門涉及流域生態(tài)保護補償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)和行政規(guī)章。這些地方性法規(guī)和行政規(guī)章主要分為兩類：一類集中規(guī)定森林、濕地、海洋、流域等不同自然資源領(lǐng)域的生態(tài)保護補償相關(guān)事項，且以地方性法規(guī)居多，如《蘇州市生態(tài)保護補償條例》（2014）、《無錫市生態(tài)補償條例》（2019）、《海南省生態(tài)保護補償條例》（2020）等，其中《蘇州市生態(tài)補償條例》（2014）是我國生態(tài)保護補償領(lǐng)域的首次地方專門立法嘗試；另一類具體規(guī)定流域領(lǐng)域的生態(tài)保護補償相關(guān)事項，其又可細分為規(guī)定綜合事項、涉水事項和技術(shù)事項，以地方行政規(guī)章居多，且主要涉及省內(nèi)河流，從不同維度為本省流域生態(tài)保護補償實踐提供規(guī)范性指引[2][11]。

如前所述，我國生態(tài)保護補償專門立法進程遲緩，而在地方上已經(jīng)進行了多次較為成功的嘗試，不僅有多個省份已制定專門的生態(tài)保護補償條例，而且流域生態(tài)保護補償?shù)南嚓P(guān)立法呈現(xiàn)出精細化、專業(yè)化的特征，這得益于相關(guān)省份生態(tài)保護補償實踐的成功探索和經(jīng)驗總結(jié)，也表明我國流域生態(tài)保護補償立法呈現(xiàn)出地方領(lǐng)先于中央的特征。

值得注意的是，由于流域水資源本身具有流動性特性，我國范圍內(nèi)的眾多河流往往流經(jīng)多個省份，隨著流域生態(tài)保護補償實踐的深入，各個省份制定的適用于省內(nèi)的流域生態(tài)保護補償立法已經(jīng)無法滿足實踐發(fā)展的需要，流域內(nèi)不同省份之間的利益沖突與矛盾也亟需設(shè)法調(diào)整與規(guī)制，因此近年來許多省份開始合作進行不同省份之間的跨省流域生態(tài)保護補償立法嘗試，其典型代表為安徽省與浙江省簽署的三輪《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》（2012—2020）（以下簡稱《新安江協(xié)議》），由此形成的新安江流域生態(tài)保護補償也是我國跨省流域生態(tài)保護補償實踐的首次嘗試。基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和流域整體治理的要求，進行跨省合作立法是完全有必要的，但是由于《中華人民共和國立法法》僅規(guī)定了中央立法權(quán)和地方立法權(quán)，并未規(guī)定區(qū)域立法權(quán)，即地方立法機關(guān)實際上缺乏跨省合作立法的法律依據(jù)，因此類似《新安江協(xié)議》這種由跨省主體簽訂的協(xié)議在性質(zhì)上并不屬于地方立法，只能視為基于府際行政合作形成的府際行政協(xié)議，在效力上僅具有軟約束力[2][10]。

表1 我國流域生態(tài)保護補償法律體系

3 流域生態(tài)保護補償立法生成的關(guān)鍵問題

目前我國流域生態(tài)保護補償以政府主導模式為主，一方面表現(xiàn)為流域生態(tài)保護補償法律關(guān)系以政府為核心主體，由此我國流域生態(tài)保護補償制度所調(diào)整的利益關(guān)系集中表現(xiàn)為流域上下游政府之間的利益關(guān)系，包括中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間，后者又包括省內(nèi)上下級政府之間、省內(nèi)和省際同級政府之間；另一方面表現(xiàn)為補償方式以政府財政轉(zhuǎn)移支付為主，即補償資金主要來源于中央和地方各級政府的財政支出，包括不同級政府之間的縱向財政轉(zhuǎn)移支付（包括中央政府對地方政府、地方上級政府對下級政府）和同級政府之間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付（包括流域上下游地方政府）。如何協(xié)調(diào)不同政府之間的流域生態(tài)保護補償財政事權(quán)與支出責任的合理配置問題，則成為我國流域生態(tài)保護補償立法過程中的需要解決的關(guān)鍵問題。

3.1 中央政府與地方政府之間

《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》（2016）規(guī)定，中央和地方的財政事權(quán)分別由中央和地方承擔支出責任，分別由中央財政和地方財政安排資金?！蛾P(guān)于構(gòu)建環(huán)境現(xiàn)代治理體系的指導意見》（2020）規(guī)定，全國性、重點區(qū)域的流域一般由中央財政承擔環(huán)境治理支出責任，除此之外的流域環(huán)境治理重大事務由地方財政承擔相應的支出責任。由此觀之，我國中央政府和地方政府針對不同流域所應承擔的生態(tài)保護補償財政事權(quán)與支出責任是不同的。

從目前我國流域生態(tài)保護補償?shù)膶嵺`來看，中央政府參與流域生態(tài)保護補償主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對全國性重要涉水工程進行財政資金補償，例如在南水北調(diào)工程等大型引水工程、三峽水庫建設(shè)工程中[12]，均是由中央政府每年給予水源地或庫區(qū)地方政府財政補貼或者進行適當?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付，用于補償水源區(qū)或庫區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境而喪失的發(fā)展機會；二是對跨省流域生態(tài)保護補償給予財政資金補償，例如在安徽省與浙江省之間進行的新安江流域生態(tài)保護補償中，中央財政每年安排一定數(shù)額的財政資金用于補償位于上游地區(qū)的安徽省。

在全國性重要涉水工程的生態(tài)保護補償中，中央政府按照相關(guān)制度積極承擔財政支出責任，保障了補償資金的持續(xù)、穩(wěn)定供給；但是在部分跨省流域生態(tài)保護補償中，中央政府并未完全參與其中，表現(xiàn)出央地流域生態(tài)保護補償事權(quán)與支出責任配置上的偏差[2]，例如在三輪新安江流域生態(tài)保護補償中，中央財政向安徽省支付的補償資金逐年遞減直至最后退出補償。中央政府將流域生態(tài)保護補償?shù)氖聶?quán)層層下放以及在部分跨省流域生態(tài)保護補償?shù)氖聶?quán)中逐漸退出，未能按照相關(guān)制度合理配置自身事權(quán)，而在跨省流域生態(tài)保護補償實踐中，地方政府尤其是上游地方政府一旦缺乏中央政府的必要財政支持，僅根據(jù)協(xié)議約定由下游地方政府提供補償資金，其數(shù)額往往難以彌補上游地區(qū)因生態(tài)環(huán)境保護而造成的損失，進而影響上游地方政府從事生態(tài)環(huán)境保護工作的積極性，導致跨省流域生態(tài)保護補償制度難以發(fā)揮良好效果，加劇流域上下游地方政府間利益的不公平。

3.2 地方政府與地方政府之間

如前所述，非全國性、重點區(qū)域的流域生態(tài)保護補償財政事權(quán)與支出責任應當由地方政府承擔，實踐中發(fā)生在地方政府之間的流域生態(tài)保護補償也主要分為兩類：一類是針對省內(nèi)某一小型河流的流域生態(tài)保護補償。這一類補償?shù)呢斦聶?quán)與支出責任劃分主要存在于省內(nèi)上下級政府以及省內(nèi)流域上下游同級政府之間，此時補償資金應當由省級政府財政以及省內(nèi)下游受益地區(qū)的政府財政負擔。但是目前我國省以下的財政轉(zhuǎn)移支付制度仍不健全，財政支出被層層截留的現(xiàn)象時有發(fā)生，導致下級地方政府從事流域生態(tài)環(huán)境保護時難以得到充分的資金保障。

另一類是針對跨省河流的流域生態(tài)保護補償。這也是近年來實踐中興起的、同時受到理論界廣泛關(guān)注的一種補償類型，這一類補償?shù)呢斦聶?quán)與支出責任劃分主要存在于跨省流域上下游同級政府之間，此時補償資金應當由河流流經(jīng)省份的省級政府財政負擔，具體負擔方式以及補償標準通常由相關(guān)的省級政府通過協(xié)商后簽訂協(xié)議進行約定，例如廣東省和廣西省就九洲江流域簽訂了《九洲江流域水環(huán)境補償協(xié)議》（2016），云南省、貴州省和四川省就赤水河流域簽訂了《赤水河流域橫向生態(tài)補償協(xié)議》（2018）。由于目前我國并未對這一類補償?shù)呢斦聶?quán)與支出責任制定明確的劃分規(guī)則，并且在補償標準問題上目前也尚無合理的、統(tǒng)一的標準，通常由相關(guān)政府進行平等地自主協(xié)商確定，而在實踐中往往河流下游地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況較之于上游地區(qū)相對較好，但生態(tài)環(huán)境保護和治理的義務是由上游政府負擔，也就是說，原本更需要獲得發(fā)展機會的上游政府為了向下游地區(qū)提供優(yōu)質(zhì)的水源以及生態(tài)服務功能而不得不放棄自身發(fā)展機會，同時還需要額外承擔一定的生態(tài)環(huán)境保護和治理成本，如果從公平的角度出發(fā)制定合理的補償標準，下游政府向上游地區(qū)支付的補償資金應當涵蓋上游政府支出的治理成本以及喪失發(fā)展機會的損失，而事實上在目前的實踐中，由于下游政府在協(xié)商談判過程中往往占據(jù)天然的優(yōu)勢和主導權(quán)，雙方協(xié)商后確定的數(shù)額僅為象征性的資金補償，上游政府獲得的補償資金尚不能涵蓋治理成本，更不用談對發(fā)展機會損失的彌補。

4 流域生態(tài)保護補償立法困局的破解之道

政府是流域生態(tài)保護補償法律關(guān)系的核心主體，補償權(quán)利的享有和補償義務的承擔都圍繞著政府展開，因而協(xié)調(diào)不同政府在流域生態(tài)保護補償中的利益關(guān)系在一定程度上關(guān)系到流域生態(tài)保護補償制度的構(gòu)建，成為我國流域生態(tài)保護補償立法生成的關(guān)鍵問題。只有成功破解現(xiàn)階段我國流域生態(tài)保護補償中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間財政事權(quán)與支出責任的配置存在偏差與失衡問題這一困局，才能加快實現(xiàn)流域生態(tài)保護補償?shù)膶ｉT立法。

合理配置不同政府之間的流域生態(tài)保護補償財政事權(quán)與支出責任，一方面需要明確中央政府和地方政府之間的流域生態(tài)保護補償財政事權(quán)與支出責任劃分。中央政府對我國流域生態(tài)保護補償?shù)膮⑴c不應當僅限于流域生態(tài)保護補償政策性規(guī)范的制定、全國性重要涉水工程的生態(tài)保護補償，最關(guān)鍵的是要實質(zhì)性地參與到跨省流域生態(tài)保護補償中，明確跨省流域生態(tài)保護補償也是中央事權(quán)的一部分，協(xié)調(diào)和指導跨省流域生態(tài)保護補償工作的開展，積極承擔因跨省流域生態(tài)保護補償財政事權(quán)而產(chǎn)生的支出責任。

另一方面需要明確地方政府和地方政府之間的流域生態(tài)保護補償財政事權(quán)與支出責任劃分。首先需要根據(jù)《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》（2020）的要求積極推進省以下改革，即各省級政府應當結(jié)合省以下財政體制等實際合理劃分生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域省以下財政事權(quán)和支出責任，加強省級統(tǒng)籌，加大對區(qū)域內(nèi)承擔重要生態(tài)功能地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，要將適宜由地方更高一級政府承擔的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域基本公共服務支出責任上移，避免基層政府承擔過多支出責任。合理劃分省以下財政事權(quán)和支出責任，積極完善省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，有助于克服財政支出被層層截留導致基層政府補償資金不足、財政支出壓力過大的問題，較好地解決省內(nèi)上下游政府之間流域生態(tài)保護補償中的利益分配問題。其次需要為跨省流域上下游省級政府之間就流域生態(tài)保護補償事項進行的協(xié)商構(gòu)建合理的談判機制。一是明確跨省流域上下游省級政府之間的流域生態(tài)保護補償財政事權(quán)和支出責任的劃分。即由作為受益者的下游政府承擔相應的補償資金支付責任。二是保障跨省流域上下游政府之間的平等主體地位，尤其是充分保障處于相對弱勢地位的上游政府的權(quán)益，讓其在與下游政府的溝通談判過程中享有充分的話語權(quán)和表達自由。三是制定合理的補償標準。即補償資金額度應當涵蓋流域生態(tài)服務的投入成本、機會成本以及流域生態(tài)服務價值[2]，由此實現(xiàn)對上游地區(qū)的充分補償。當然，如果該項補償資金完全由下游政府承擔，顯然也會加重下游政府的財政支出負擔，降低下游政府的支付意愿及其參與流域生態(tài)保護補償?shù)姆e極性，因此還需要中央政府對此給予必要的財政支持。四是拓寬流域生態(tài)保護補償?shù)姆绞?，?gòu)建市場化、多元化的補償機制，廣泛拓展補償資金的來源渠道，探索除資金補償以外的如對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓等補償方式，將“輸血式補償方式”轉(zhuǎn)化為“造血式補償方式”[4]，從而彌補單純依靠政府主導模式下的財政轉(zhuǎn)移支付手段所面臨的財政資金不足問題。