楊海潮，潘霞

（溫州市洞頭區(qū)生態(tài)建設(shè)管理中心，浙江洞頭325700）

浙江省是全國(guó)第一批排污權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)之一，也是全國(guó)第一個(gè)建立排污權(quán)交易中心的地區(qū)，隨著近年來(lái)試點(diǎn)工作的不斷深化、排污權(quán)有償使用及交易制度的深入實(shí)施，浙江排污權(quán)交易一級(jí)市場(chǎng)已然趨于成熟，競(jìng)價(jià)金額屢創(chuàng)新高。但二級(jí)市場(chǎng)始終處于一個(gè)低交易量的水平。為破除困境，浙江省不斷出臺(tái)租賃、抵押融資，定價(jià)回購(gòu)等政策，務(wù)求解決二級(jí)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)疲態(tài)。在2019 年更是推出了排污交易平臺(tái)2.0系統(tǒng)，上線了企業(yè)間線上掛拍、協(xié)議出讓等交易功能，解決了以往排污權(quán)出讓信息無(wú)從獲取，倚靠政府“拉郎配”交易的工作困局。但仍然收效甚微。本文將結(jié)合浙江省排污權(quán)交易網(wǎng)數(shù)據(jù)，分析浙江省排污權(quán)二級(jí)市場(chǎng)現(xiàn)狀存在問(wèn)題，并提出相關(guān)建議措施。

1 排污權(quán)二級(jí)市場(chǎng)現(xiàn)狀

根據(jù)浙江省排污權(quán)交易平臺(tái)大數(shù)據(jù)顯示，浙江省2020年全年12個(gè)地市二級(jí)市場(chǎng)即企業(yè)間交易筆數(shù)共515 筆（圖1）。其中嘉興市286筆、紹興市103 筆、金華市70 筆、湖州市44 筆、臺(tái)州市11 筆、杭州市4 筆，全年全省COD 二級(jí)市場(chǎng)交易量31.9噸、氨氮2.5噸、二氧化硫1噸、氮氧化物0噸。其他地市均未發(fā)生二級(jí)市場(chǎng)交易。交易筆數(shù)按照單指標(biāo)計(jì)算，即交易一個(gè)COD指標(biāo)為一筆。如果根據(jù)廢水、廢氣項(xiàng)目進(jìn)行分類，COD 和氨氮、氮氧化物和二氧化硫一般在交易中捆綁出現(xiàn)，實(shí)際交易筆數(shù)應(yīng)減半。從以上數(shù)據(jù)可以看出，浙江省雖然作為試點(diǎn)最早的地區(qū)，但二級(jí)市場(chǎng)整體活躍度仍然不高，僅在少數(shù)幾個(gè)地市推行較好，多數(shù)地市尚未常態(tài)化開(kāi)展，少數(shù)有交易的地市仍然以政府或者交易機(jī)構(gòu)主導(dǎo)牽線為主。即使在交易量較多的嘉興市，企業(yè)之間交易通過(guò)節(jié)能減排等形式而節(jié)余的排污權(quán)，仍需要向主管部門(mén)進(jìn)行報(bào)批，程序上也較為繁瑣，影響交易效率。以市場(chǎng)化運(yùn)作為主導(dǎo)的開(kāi)放性、競(jìng)爭(zhēng)性和靈活性未能得到較好的體現(xiàn)。

圖1 2020年全省排污權(quán)指標(biāo)交易量（浙江省排污權(quán)交易網(wǎng)）

2 排污權(quán)二級(jí)市場(chǎng)存在的問(wèn)題

2.1 污染物在線監(jiān)測(cè)普及度不高

準(zhǔn)確的計(jì)量是污染物總量核定工作的前提保障，年度污染物排放結(jié)余量不明確，也就沒(méi)有交易流通的可能?！笆濉逼陂g，許可證改革尚未完成，安裝在線設(shè)備的企業(yè)以大型重點(diǎn)企業(yè)為主，有總量需求的中小型企業(yè)仍然以視頻監(jiān)控為主，監(jiān)測(cè)設(shè)備覆蓋面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。即使是許可改革完成以后，各行業(yè)許可證核發(fā)技術(shù)規(guī)范中對(duì)在線設(shè)備有了明確要求，但所涉及的行業(yè)類別仍然較少，大部分發(fā)證企業(yè)常規(guī)監(jiān)測(cè)仍然以委托第三方監(jiān)測(cè)為主，以洞頭區(qū)為例，該區(qū)常規(guī)監(jiān)管企業(yè)140余家，總量管理企業(yè)30 余家，實(shí)際安裝企業(yè)僅為7 家，共10 套在線監(jiān)測(cè)設(shè)備。陳慧平在《排污權(quán)交易制度的特點(diǎn)及其在我國(guó)實(shí)施現(xiàn)狀分析》指出：排污總量不是一個(gè)一成不變的數(shù)字，他受污染物種類、數(shù)量及季節(jié)的影響，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的數(shù)字[1]，如果沒(méi)有準(zhǔn)確的計(jì)量監(jiān)測(cè)作為前提，單靠當(dāng)前企業(yè)提供申報(bào)支撐、環(huán)保部門(mén)核準(zhǔn)的程序勢(shì)必造成數(shù)據(jù)漏洞，并且準(zhǔn)確率、可靠性較低，企業(yè)因產(chǎn)生富余量在二級(jí)市場(chǎng)拋售的可能性也大大降低，除此之外，企業(yè)超總量排放風(fēng)險(xiǎn)被規(guī)避，側(cè)面也影響了市場(chǎng)需求度的上升。

2.2 一級(jí)市場(chǎng)儲(chǔ)備余量尚為充足

“十三五”期間，因污染物減排、行業(yè)整治提升、污染物排放提標(biāo)等工作為各地排污權(quán)儲(chǔ)備提供了大量的輸入，特別是鍋爐關(guān)停淘汰及提標(biāo)工作，浙江省貫徹落實(shí)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)工作計(jì)劃，全面淘汰10 蒸噸／小時(shí)及以下燃煤鍋爐，基本淘汰10蒸噸／小時(shí)以上35蒸噸／小時(shí)以下的燃煤鍋爐，35蒸噸／小時(shí)及以上高污染燃料鍋爐完成節(jié)能和超低排放改造。全省煤炭消耗總量進(jìn)一步降低，氮氧化物、二氧化硫排放量得到了大幅度的消減。除此之外還有污水處理廠的提標(biāo)改造等方面也提供了一定的政府儲(chǔ)備。二級(jí)市場(chǎng)交易目標(biāo)具有不明確、交易價(jià)格相對(duì)不穩(wěn)定的特性，尤其是跨地市之間基價(jià)大為不同，而一級(jí)市場(chǎng)已相對(duì)成熟，交易目標(biāo)為地方排污權(quán)交易中心，在企業(yè)主眼中，相比企業(yè)間交易政府機(jī)構(gòu)則更具權(quán)威保障，在一級(jí)市場(chǎng)即政府儲(chǔ)備排污權(quán)充足、價(jià)格相當(dāng)甚至更高的（見(jiàn)圖2、圖3）的情況下，企業(yè)不會(huì)考慮進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)。

圖2 全省政府儲(chǔ)備量出讓成交價(jià)走勢(shì)（浙江省排污權(quán)交易網(wǎng)）

圖3 全省企業(yè)排污權(quán)轉(zhuǎn)讓成交價(jià)走勢(shì)（浙江省排污權(quán)交易網(wǎng)）

2.3 交易指標(biāo)種類相對(duì)單薄

“十二五”“十三五”期間，國(guó)家總量控制指標(biāo)主要為化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四項(xiàng)指標(biāo)，僅產(chǎn)生生活污水排放企業(yè)則未列入總量管控范圍。排污權(quán)需求企業(yè)基數(shù)不大，是全國(guó)一二級(jí)市場(chǎng)的共性問(wèn)題，既然一級(jí)市場(chǎng)已經(jīng)可以滿足要求，就不存在開(kāi)發(fā)二級(jí)市場(chǎng)的必要性。以溫州市洞頭區(qū)為例，全區(qū)固定污染源約500 家，實(shí)際有總量管控要求的僅40 余家?！笆濉薄笆濉逼陂g該區(qū)僅發(fā)生排污權(quán)各類交易40 余次。而其他大部分管控因子被排除在交易范圍之外，如電鍍制革行業(yè)重金屬指標(biāo)，家具制造業(yè)VOCs、石材加工業(yè)粉塵等以及溫州地區(qū)合成革行業(yè)的DMF指標(biāo)，其他地區(qū)的行業(yè)種類更加多樣化，排除比率甚至更高。

2.4 跨地交易機(jī)制不暢

根據(jù)浙江省排污權(quán)交易平臺(tái)企業(yè)交易板塊了解到，雖然近年來(lái)浙江省通過(guò)排污權(quán)交易平臺(tái)實(shí)施省市縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)管理，進(jìn)一步統(tǒng)一了交易模式，但企業(yè)間的交易雙方往往還是限制在同一個(gè)地市的同一個(gè)區(qū)縣的范圍。即使是同一個(gè)地市的跨區(qū)縣的交易項(xiàng)目也是鮮有發(fā)生，而通過(guò)掛拍方式面向全省的更是沒(méi)有發(fā)現(xiàn)，這與“企業(yè)可通過(guò)平臺(tái)獲取二級(jí)市場(chǎng)交易信息”建設(shè)初衷相差較遠(yuǎn)。導(dǎo)致以上問(wèn)題的本質(zhì)有兩方面：一方面是企業(yè)的結(jié)余量確定是基于生態(tài)環(huán)境部門(mén)的核定，發(fā)生交易的平臺(tái)組織架構(gòu)是基于各地市或者各區(qū)縣生態(tài)環(huán)保部門(mén)，也就是說(shuō)企業(yè)間的交易行為往往要在生態(tài)環(huán)保部門(mén)的主持下進(jìn)行；另一方面，地方總量管控限制了跨地區(qū)交易的實(shí)現(xiàn)，結(jié)余量本應(yīng)由當(dāng)?shù)卣刭?gòu)吸收為該地區(qū)儲(chǔ)備，但通過(guò)跨地區(qū)交易后，總量發(fā)生轉(zhuǎn)移，地區(qū)儲(chǔ)備減少，地方出于保障后期招商引資和項(xiàng)目落地的儲(chǔ)備量使用，雖然不反對(duì)跨區(qū)域交易，也不會(huì)特別來(lái)提倡跨地區(qū)交易的發(fā)生。

3 完善排污權(quán)二級(jí)市場(chǎng)的對(duì)策建議

3.1 借力數(shù)字化改革，推進(jìn)采集端建設(shè)

污染源在線設(shè)備建設(shè)是數(shù)字化前端建設(shè)的需求，是實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的重要前提條件。2021年2月18日春節(jié)假期后首個(gè)工作日，浙江省委召開(kāi)全省數(shù)字化改革大會(huì)，明確提出了數(shù)字化改革的三個(gè)方向，其中“推進(jìn)省域治理和治理能力現(xiàn)代化”為重要方向內(nèi)容。各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)應(yīng)搶抓數(shù)字化改革機(jī)遇，在改革項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中重點(diǎn)結(jié)合“治理能力現(xiàn)代化”理念，突出在線監(jiān)測(cè)設(shè)備對(duì)高效治理的重要性，優(yōu)先考慮污染治理成效好、信用等級(jí)高的單位，通過(guò)政企合力共同承擔(dān)采購(gòu)費(fèi)用推進(jìn)污染源在線設(shè)備建設(shè)。其次，涉及總量控制和污染物排放的單位如果確實(shí)不具備安裝在線監(jiān)測(cè)設(shè)備條件，可以通過(guò)增設(shè)流量計(jì)提供最基本的計(jì)量保障，盡量做到應(yīng)裝盡裝，從而結(jié)合監(jiān)督性監(jiān)測(cè)提高企業(yè)結(jié)余總量核定的準(zhǔn)確率。

3.2 讓利排污權(quán)交易，培育用戶習(xí)慣

二級(jí)市場(chǎng)在進(jìn)行轉(zhuǎn)讓交易時(shí)出讓企業(yè)會(huì)參考一級(jí)市場(chǎng)的政府出讓指導(dǎo)價(jià)或排污權(quán)平臺(tái)現(xiàn)狀均價(jià)，出讓企業(yè)會(huì)考慮大于政府收購(gòu)價(jià)或排污權(quán)平臺(tái)現(xiàn)狀均價(jià)出讓以獲取利益最大化。因此，政府可考慮設(shè)定一定的折扣比率對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行刺激，慢慢培育初期二級(jí)市場(chǎng)的用戶習(xí)慣，待市場(chǎng)成熟在逐漸降低折扣比率力度。以交易金額50萬(wàn)元為例，設(shè)置受讓企業(yè)優(yōu)惠購(gòu)買折扣率10%，即享受購(gòu)買差價(jià)5萬(wàn)元，5 萬(wàn)元補(bǔ)差部分享受10%的折扣率作為出讓企業(yè)儲(chǔ)備金，流入出讓企業(yè)下一次排污權(quán)交易，期間可設(shè)置讓利金額的上限，降低出讓企業(yè)投機(jī)享受折扣力度可能性。

3.3 加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)研，確立要素增量

“十四五”時(shí)期進(jìn)一步豐富總量控制要素已然成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)需求。浙江省可以優(yōu)先考慮通過(guò)開(kāi)展地方試點(diǎn)或者現(xiàn)有大數(shù)據(jù)對(duì)市場(chǎng)需求進(jìn)行調(diào)查，結(jié)合總量核定和項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批環(huán)節(jié)對(duì)地市各總量因子進(jìn)行分析匯總，提煉一些普適性、關(guān)鍵性，對(duì)環(huán)境質(zhì)量重要影響的污染物種類。如VOC、磷等，作為強(qiáng)制性控制要素。另外也可以專門(mén)針對(duì)行業(yè)、流域、區(qū)域特定情況，針對(duì)性進(jìn)行控制要素的補(bǔ)充，一方面可以進(jìn)一步提高一二級(jí)排污權(quán)市場(chǎng)交易的基數(shù)以及污染物富余比率，另一方面也可滿足十四五實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo)的需求。

3.4 找準(zhǔn)政府職能定位，強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)代管

由浙江省生態(tài)環(huán)境廳牽頭將當(dāng)前污染物總量指標(biāo)的核定工作，以及排污權(quán)交易主持工作從政府部門(mén)職能中分離出來(lái)。委托較為權(quán)威第三方機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)在浙江省排污權(quán)交易平臺(tái)建立企業(yè)污染物富余量數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)開(kāi)展收集以及企業(yè)富余量信息發(fā)布工作，賦予其全過(guò)程開(kāi)展排污權(quán)交易工作的權(quán)利.包括平臺(tái)中的交易申請(qǐng)、資格審查、公告、競(jìng)價(jià)、簽訂合同等各環(huán)節(jié)。作為政府部門(mén)應(yīng)更側(cè)重服務(wù)與監(jiān)督，通過(guò)建立和完善法律法規(guī)體系，規(guī)范交易過(guò)程，為市場(chǎng)提供一個(gè)穩(wěn)定的交易環(huán)境；同時(shí)做好對(duì)交易后買賣雙方履約情況、交易平臺(tái)運(yùn)作合法以及企業(yè)污染排放數(shù)據(jù)真實(shí)性等方面進(jìn)行監(jiān)督[2]。