陳瑤CHEN Yao；王曉安WANG Xiao-an；張春文ZHANG Chun-wen

（云南省交通科學(xué)研究院有限公司，昆明 650011）

1 研究背景

近年來(lái)，我國(guó)高速公路建設(shè)項(xiàng)目投融資模式逐漸發(fā)生改變，高速公路建設(shè)項(xiàng)目大量采用PPP 模式[1]。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，自1990 年至2018 年，我國(guó)PPP 模式項(xiàng)目超過(guò)了3000 個(gè)，施工安全監(jiān)管面臨極大的挑戰(zhàn)[2]。高速公路施工是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有建設(shè)周期長(zhǎng)、協(xié)作性高、流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)，尤其山區(qū)高速公路建設(shè)項(xiàng)目地質(zhì)條件復(fù)雜、施工工藝復(fù)雜，安全風(fēng)險(xiǎn)較大，安全監(jiān)管面臨新的更高要求。目前，安全監(jiān)管水平還不能完全相適應(yīng)高速公路快速建設(shè)步伐，生產(chǎn)安全事故易發(fā)頻發(fā)，群眾生命財(cái)產(chǎn)安全受到較大威脅[3]。同時(shí)，高速公路施工安全監(jiān)管多以問(wèn)題為導(dǎo)向，監(jiān)管方式方法相對(duì)滯后，過(guò)程監(jiān)管不嚴(yán)，往往安全生產(chǎn)問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)才會(huì)引起足夠重視[4]。PPP 模式山區(qū)高速公路建設(shè)項(xiàng)目安全監(jiān)管成為了一個(gè)新的難題。

本文在PPP 模式基本理論的基礎(chǔ)上，分析PPP 模式下山區(qū)高速公路施工安全監(jiān)管存在的主要問(wèn)題，文章通過(guò)采用菲爾恩茲模型，從人—機(jī)—環(huán)境等安全管理方面提出了山區(qū)高速公路建設(shè)項(xiàng)目在PPP 模式下安全監(jiān)管的對(duì)策，為類(lèi)似項(xiàng)目施工安全監(jiān)管提供參考。

2 PPP 模式施工安全監(jiān)管理論

PPP 模式（Public-Private-Partnership），即公私合作模式，是指政府方與社會(huì)資本方（企業(yè)或私人組織）依法進(jìn)行合作的項(xiàng)目[5]。PPP 模式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)公共福利，企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。在PPP 項(xiàng)目中，政府部門(mén)會(huì)對(duì)企業(yè)高額利潤(rùn)進(jìn)行控制，政府部門(mén)和企業(yè)合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，將整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)降低到最小。

2.1 PPP 模式理論分析

PPP 模式中，政府部分責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體（企業(yè)），政府與社會(huì)主體之間形成項(xiàng)目合作關(guān)系，PPP 模式能夠降低政府部門(mén)前期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)[6]。在典型PPP 模式中，政府部門(mén)一般作為項(xiàng)目發(fā)起人，通過(guò)識(shí)別、篩選、調(diào)查及可行性研究分析，待項(xiàng)目通過(guò)國(guó)家有關(guān)部門(mén)立項(xiàng)后，委托專(zhuān)業(yè)招標(biāo)公司進(jìn)行招投標(biāo)，政府授權(quán)部門(mén)與中標(biāo)單位（企業(yè)或私營(yíng)組織）進(jìn)行商談并簽訂項(xiàng)目協(xié)議和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，繼而由政府授權(quán)部門(mén)與企業(yè)共同決策組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司根據(jù)與政府部門(mén)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，代替政府進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)，如圖1所示。

圖1 典型PPP 模式基本結(jié)構(gòu)

2.2 菲爾恩茲系統(tǒng)模型及適用性

菲爾恩茲系統(tǒng)模型（The Firenze systems model）由Bob.Firenze 提出[7]。模型由人、設(shè)備及環(huán)境構(gòu)成，作業(yè)人員為人—機(jī)系統(tǒng)的一部分，作業(yè)安全性由人的安全行為、設(shè)備安全性和環(huán)境可控性決定。該模型認(rèn)為，人的主觀檢測(cè)和操作失誤，或者設(shè)備故障都會(huì)引發(fā)生產(chǎn)安全事故。作業(yè)環(huán)境影響設(shè)備正常運(yùn)行和人的決策行為及操作可靠性。要確保系統(tǒng)安全可控，就要保證人、設(shè)備和環(huán)境之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

針對(duì)PPP 模式山區(qū)高速公路建設(shè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)監(jiān)管問(wèn)題，運(yùn)用菲爾恩茲系統(tǒng)模型理論，可從三個(gè)方面分析：人在生產(chǎn)過(guò)程中的不安全行為；設(shè)施設(shè)備運(yùn)行過(guò)程中可能存在的不安全狀態(tài)；復(fù)雜施工工藝及作業(yè)環(huán)境帶來(lái)的施工安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，運(yùn)用菲爾恩茲系統(tǒng)模型理論，對(duì)應(yīng)可以從3個(gè)角度提出安全監(jiān)管對(duì)策：確保人的決策及行為的可靠性；確保設(shè)施設(shè)備在使用過(guò)程中安全可靠；確保施工工藝及環(huán)境的安全和可控。

2.3 PPP 模式安全監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

從政府和指揮部的角度考慮，目前PPP 模式山區(qū)高速公路建設(shè)項(xiàng)目施工安全監(jiān)管主要存在以下3 方面問(wèn)題：

①安全監(jiān)管體制機(jī)制不健全。安全監(jiān)管部門(mén)多、多頭管理、職能交叉、職責(zé)不清，同一個(gè)項(xiàng)目存在交通、應(yīng)急等多部門(mén)同時(shí)執(zhí)法，安全監(jiān)管工作繁雜、監(jiān)管面廣，安全管理機(jī)構(gòu)不健全，人員變動(dòng)大。主要采用審批和檢查考核的方式實(shí)施監(jiān)管，缺少常態(tài)化機(jī)制，安全監(jiān)管效果不佳。

②安全監(jiān)管難度較大。參加單位多為聯(lián)合體，單位眾多，項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，各參建單位之間施工協(xié)調(diào)和人員管理難度大，安全監(jiān)管點(diǎn)多面廣對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)要求較高，安全監(jiān)管難度較大。

③安全監(jiān)管不嚴(yán)，執(zhí)行力不足。目前，PPP 模式下山區(qū)高速公路建設(shè)項(xiàng)目安全監(jiān)管實(shí)行“政府監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”模式，執(zhí)法會(huì)面臨來(lái)自政府的壓力和干預(yù)，造成執(zhí)法力度不夠。同時(shí)，大規(guī)模建設(shè)，導(dǎo)致監(jiān)管任務(wù)和難度加大，監(jiān)管力度不夠。加之層層分包、轉(zhuǎn)包，降低了施工單位的安全監(jiān)管能力。

3 PPP 模式下山區(qū)高速公路建設(shè)項(xiàng)目安全監(jiān)管對(duì)策

3.1 人的安全監(jiān)管

3.1.1 梳理參建單位關(guān)系，明確各方安全生產(chǎn)責(zé)任

PPP 高速公路建設(shè)項(xiàng)目涉及的單位多，建設(shè)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)復(fù)雜，必須厘清參建單位各方的主體責(zé)任，明確清楚各自的安全生產(chǎn)職責(zé)，用安全職責(zé)約束各方行為和應(yīng)盡的義務(wù)，才能在安全監(jiān)管過(guò)程中發(fā)揮各自的作用，避免出現(xiàn)推諉扯皮的情況，確保安全監(jiān)管的有效實(shí)施和推進(jìn)。

3.1.2 對(duì)人員進(jìn)行制度化安全監(jiān)管

①?lài)?yán)把參建單位施工準(zhǔn)入關(guān)。根據(jù)國(guó)家有關(guān)要求，高速公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)按程序報(bào)相關(guān)部門(mén)審批完成后，才能有序推進(jìn)。同時(shí)，建立由項(xiàng)目公司（指揮部）負(fù)責(zé)的施工管理制度，啟動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)程序，公開(kāi)向社會(huì)招標(biāo)。項(xiàng)目公司按照需要，成立安全監(jiān)管部門(mén)，負(fù)責(zé)高速公路建設(shè)項(xiàng)目的安全監(jiān)管工作。并做好開(kāi)工前安全生產(chǎn)條件審查工作，并對(duì)施工單位和監(jiān)理單位進(jìn)行招標(biāo)合同履約檢查。同時(shí)，嚴(yán)格審查施工單位開(kāi)工安全生產(chǎn)條件，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目公司安全管理規(guī)定，并通過(guò)建設(shè)單位審批通過(guò)，簽署開(kāi)工令后方可施工。

②制定安全生產(chǎn)責(zé)任制，依法與中標(biāo)單位簽訂安全生產(chǎn)合同，層層簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任書(shū)。建設(shè)單位應(yīng)與監(jiān)理、施工、檢測(cè)等參建單位簽訂安全生產(chǎn)合同和安全生產(chǎn)責(zé)任書(shū)，明確雙方安全生產(chǎn)方面的權(quán)利和義務(wù)、考核范圍、考核指標(biāo)、獎(jiǎng)罰標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

③建立健全安全生產(chǎn)管理體系。PPP 模式山區(qū)高速公路項(xiàng)目公司組建后，應(yīng)及時(shí)成立安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，做好安全生產(chǎn)管理體系文件的編制工作。安全生產(chǎn)管理體系文件編制完成后，應(yīng)進(jìn)行內(nèi)部評(píng)審，必要時(shí)邀請(qǐng)外部專(zhuān)家開(kāi)展評(píng)審，評(píng)審修訂后的安全生產(chǎn)管理體系文件應(yīng)逐級(jí)審批，并按要求報(bào)備。最后，嚴(yán)格按照安全生產(chǎn)管理體系文件的要求執(zhí)行，并定期檢查安全生產(chǎn)管理體系執(zhí)行情況，及時(shí)糾偏。

3.1.3 加強(qiáng)人員安全教育培訓(xùn)

高速公路建設(shè)項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)人員密集且流動(dòng)性大，施工隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，且施工人員流動(dòng)性大，并且安全教育培訓(xùn)針對(duì)性不強(qiáng)，培訓(xùn)效果不佳，導(dǎo)致從業(yè)人員對(duì)違章違法作業(yè)的危險(xiǎn)有害因素認(rèn)識(shí)不足，習(xí)慣性違章普遍存在。因此，需要持續(xù)加大安全教育培訓(xùn)力度，對(duì)項(xiàng)目從業(yè)人員，尤其是一線作業(yè)人員持續(xù)開(kāi)展多樣式的安全教育培訓(xùn)，不斷提升從業(yè)人員安全意識(shí)，減小施工過(guò)程中的安全風(fēng)險(xiǎn)和事故隱患，提升應(yīng)急處置能力，并做好隱患排查治理工作，確保施工現(xiàn)場(chǎng)安全可控。

3.2 物的安全監(jiān)管

3.2.1 設(shè)備設(shè)施配備足額到位

山區(qū)高速公路建設(shè)項(xiàng)目往往周期較長(zhǎng)，項(xiàng)目施工難度大，需要大量的施工機(jī)械設(shè)施設(shè)備及設(shè)備操作人員。項(xiàng)目公司對(duì)各參建單位進(jìn)行合同履約檢查時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)檢查設(shè)備設(shè)施的配備情況。安全監(jiān)管部門(mén)在日常安全檢查中除了對(duì)施工作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行安全監(jiān)管外，還應(yīng)對(duì)分部分項(xiàng)工程專(zhuān)項(xiàng)施工方案執(zhí)行情況開(kāi)展檢查。

3.2.2 嚴(yán)格進(jìn)行設(shè)備設(shè)施的使用管理

高速公路建設(shè)項(xiàng)目有較多的分部分項(xiàng)工程，設(shè)施設(shè)備使用種類(lèi)廣、數(shù)量多，應(yīng)從以下3 個(gè)方面對(duì)設(shè)施設(shè)備進(jìn)行安全監(jiān)管：

①設(shè)施設(shè)備管理是否到位，包括設(shè)備一機(jī)一檔臺(tái)賬資料及設(shè)備日常運(yùn)行情況。

②安全防護(hù)用品的投入使用是否符合要求，如危險(xiǎn)性較大的分部分項(xiàng)工程中所使用的防護(hù)設(shè)備（防護(hù)欄、隧道逃生管和安全爬梯等）。

③特種設(shè)備使用是否符合規(guī)定。包括對(duì)施工涉及的塔吊、施工升降機(jī)、物料提升機(jī)等特種設(shè)備使用管理是否符合特種設(shè)備管理相關(guān)法律法規(guī)要求。

3.2.3 提高安全監(jiān)管的科技水平

山區(qū)高速公路建設(shè)項(xiàng)目地理環(huán)境惡劣，施工難度大，施工安全風(fēng)險(xiǎn)較高，采用常規(guī)的安全監(jiān)管措施已不能滿(mǎn)足安全管理要求，可以采用無(wú)人機(jī)技術(shù)、信息監(jiān)控技術(shù)和BIM 技術(shù)等進(jìn)行安全監(jiān)管，提高高速公路施工安全監(jiān)管信息化和智能化水平，防范事故的發(fā)生。

3.3 施工環(huán)境的安全監(jiān)管

3.3.1 從施工環(huán)境方面加強(qiáng)安全監(jiān)管

①?lài)?yán)格執(zhí)行施工安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。通過(guò)推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和現(xiàn)代化工程管理，提升高速公路建設(shè)項(xiàng)目安全管理水平。在PPP 模式山區(qū)高速公路建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，安全監(jiān)管工作必須圍繞施工安全標(biāo)準(zhǔn)化的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行。

②嚴(yán)格實(shí)施“平安工地”考核評(píng)價(jià)體系。按要求各參建單位應(yīng)按要求開(kāi)展“平安工地”考核評(píng)價(jià)，嚴(yán)格按照“平安工地”建設(shè)要求開(kāi)展安全生產(chǎn)管理工作，并將“平安工地”考評(píng)結(jié)果與“平安工程”冠名、企業(yè)安全生產(chǎn)誠(chéng)信體系建設(shè)掛鉤，共同推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目“平安工地”建設(shè)。從而提升項(xiàng)目安全管理水平，確保工地平安。

3.3.2 建立施工環(huán)境信息化監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)

加強(qiáng)信息化建設(shè)，采用信息化系統(tǒng)、視頻監(jiān)控和無(wú)人機(jī)航拍等安全監(jiān)測(cè)監(jiān)管手段，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目中分部分項(xiàng)工程安全風(fēng)險(xiǎn)較大的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控（如：橋梁高墩施工、隧道掌子面開(kāi)挖等），提高施工環(huán)境安全監(jiān)管科學(xué)化水平。

3.3.3 實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)施工方案審批制度

由于建設(shè)項(xiàng)目在PPP 模式下參加單位層級(jí)較大，技術(shù)方案審批層級(jí)多，審批時(shí)間消耗較長(zhǎng)，縮短技術(shù)方案的審批時(shí)間和流程提高安全管理效率的必要條件。施工單位在施工前，各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)施工方案須按程序?qū)徟蛘撟C完成好，方可同意施工。安全監(jiān)管部門(mén)開(kāi)展日常、定期或?qū)ｍ?xiàng)安全檢查時(shí)，應(yīng)檢查施工單位專(zhuān)項(xiàng)方案是否按要求編制、審批完成，并且嚴(yán)格按方案組織施工將嚴(yán)格安全監(jiān)管常態(tài)化。

4 案例分析

以云南KC 高速公路為例，將菲爾恩茲系統(tǒng)模型運(yùn)用到PPP 模式山區(qū)高速公路施工安全監(jiān)管中。KC 高速公路項(xiàng)目公司成立后，立即開(kāi)展安全生產(chǎn)管理體系文件的編制工作，建立健全了安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，使系統(tǒng)管理和過(guò)程控制工作有的放矢。建設(shè)單位按相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、上級(jí)公司安全管理規(guī)定編制安全生產(chǎn)管理體系文件，并組織專(zhuān)家評(píng)審修訂完善后，按程序報(bào)屬地交通運(yùn)輸主管部門(mén)和上級(jí)單位備案，確保項(xiàng)目建設(shè)安全有效進(jìn)行。同時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)督促施工單位做好施工安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，審查審批駐地選址建蓋方案，并組織驗(yàn)收，施工現(xiàn)場(chǎng)安全防護(hù)應(yīng)滿(mǎn)足規(guī)范要求，確保該高速公路規(guī)范施工、標(biāo)準(zhǔn)化施工，提高了安全監(jiān)管的水平。信息化方面，項(xiàng)目安裝了視頻遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)隧道掌子面施工進(jìn)行了遠(yuǎn)程監(jiān)控，確保項(xiàng)目管理人員時(shí)刻掌握現(xiàn)場(chǎng)施工情況，堅(jiān)決防范安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。最后，項(xiàng)目嚴(yán)格以“平安工地”考核標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展安全監(jiān)管工作，對(duì)照施工現(xiàn)場(chǎng)存在的問(wèn)題逐條逐項(xiàng)落實(shí)，施工現(xiàn)場(chǎng)的施工環(huán)境得到明顯改善，項(xiàng)目安全監(jiān)管水平得到顯著提高。

5 結(jié)論

針對(duì)PPP 模式山區(qū)高速公路建設(shè)項(xiàng)目施工安全監(jiān)管難度大問(wèn)題，本文采用菲爾恩茲系統(tǒng)模型，從人—機(jī)—環(huán)境等多因素進(jìn)行研究與分析，提出了PPP 模式山區(qū)高速公路建設(shè)項(xiàng)目施工安全監(jiān)管的對(duì)策措施：

①理順各方關(guān)系明確安全責(zé)任，嚴(yán)格對(duì)參建單位施工準(zhǔn)入進(jìn)行把關(guān)，按要求逐級(jí)簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任書(shū)，建立健全安全生產(chǎn)管理體系，加強(qiáng)從業(yè)人員安全教育培訓(xùn)，對(duì)項(xiàng)目相關(guān)人員進(jìn)行制度化安全監(jiān)管；

②施工設(shè)備設(shè)施配備足額到位，嚴(yán)格進(jìn)行設(shè)備設(shè)施的使用管理，提高安全監(jiān)管的科學(xué)水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)物的安全監(jiān)管；

③推進(jìn)施工現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，按要求開(kāi)展“平安工地”建設(shè)，建立安全監(jiān)管信息平臺(tái)，建立專(zhuān)項(xiàng)施工方案審查審批制度，全面提高施工環(huán)境的安全監(jiān)管水平。