文|本刊記者 楊雙雙 中國(guó)報(bào)道社記者 陳珂

今后一段時(shí)期，將是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窗口期，推進(jìn)縣城建設(shè)對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，具有重要意義。

江蘇昆山人均GDP達(dá)到高收入經(jīng)濟(jì)體標(biāo)準(zhǔn)、浙江德清加快融入長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、浙江義烏成為“世界超市”……黨的十八大以來，縣城蓬勃發(fā)展，日新月異。

繼“十四五”規(guī)劃綱要提出縣城建設(shè)的整體思路之后，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），提出到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展，縣城短板弱項(xiàng)進(jìn)一步補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)。

縣城，中國(guó)的底色

郡縣治，天下安。中國(guó)的縣起源于春秋，推廣于戰(zhàn)國(guó)，定制于秦朝，在中國(guó)歷史上已走過了2000多年的風(fēng)雨歷程。至2021年年底，中國(guó)1472個(gè)縣的縣城常住人口約為1.6億人，394個(gè)縣級(jí)市的城區(qū)常住人口約為0.9億人，縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級(jí)市數(shù)量占縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的約65%。

縣城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要平臺(tái)，也是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體?！兑庖姟烦雠_(tái)后，中國(guó)城市百人論壇2022春季論壇舉行。中國(guó)人民大學(xué)教授溫鐵軍在論壇指出，城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)城市化的重要路徑，過去城鎮(zhèn)化以大城市群為主要發(fā)展路徑，現(xiàn)在要轉(zhuǎn)向縣域經(jīng)濟(jì)、縣域城鎮(zhèn)，特別是就地城鎮(zhèn)化。

其實(shí)，近幾十年來，中國(guó)關(guān)于城鎮(zhèn)化的提法很多，比如小城鎮(zhèn)、城市群、都市圈、超大特大城市、縣城等。改革開放后，相比于工業(yè)化而言，城鎮(zhèn)化受到重視。浙江縣域經(jīng)濟(jì)普遍出現(xiàn)了“特色塊狀經(jīng)濟(jì)+小城鎮(zhèn)+專業(yè)市場(chǎng)”的組合拳。例如浙江義烏，正是中國(guó)縣城高質(zhì)量發(fā)展的縮影，它從1970年代末自發(fā)性的小商品市場(chǎng)發(fā)展成為如今的“世界超市”，義烏人民生活從短缺到殷實(shí)、從貧困到全面小康。

江蘇昆山千燈鎮(zhèn)

中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員、民盟中央經(jīng)濟(jì)委副主任馮奎跟蹤研究縣域經(jīng)濟(jì)和城市群、都市圈領(lǐng)域多年，他向記者表示，“我國(guó)19個(gè)城市群以及其內(nèi)外部的40多座都市圈的人口和經(jīng)濟(jì)份額未來還會(huì)增加，同時(shí)縣城的作用也需要進(jìn)一步上升?？h城的獨(dú)特性在于在城鄉(xiāng)發(fā)展中起到了聯(lián)結(jié)、平臺(tái)、橋梁等功能和作用?？h城建設(shè)既是城鎮(zhèn)化的任務(wù)，也是鄉(xiāng)村振興的要求?！瘪T奎說。

國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，中國(guó)已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段。今后一段時(shí)期，將是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窗口期，推進(jìn)縣城建設(shè)對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，具有重要意義。

縣城的“崛起”

早上八點(diǎn)，準(zhǔn)備去杭州出差的趙先生準(zhǔn)時(shí)來到德清高鐵站，乘坐13分鐘高鐵即可抵達(dá)目的地，到上海、南京、合肥、蘇州等城市的時(shí)間也在2小時(shí)以內(nèi)。有著65萬人口的德清地處浙北，四通八達(dá)的交通讓德清搭上了長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的快車。

近10年來，不少杭州制造企業(yè)陸續(xù)將工廠建在德清，形成完整產(chǎn)業(yè)鏈，吸納了10萬多人就業(yè)。浙江大學(xué)遙感與地理信息系統(tǒng)（GIS）研究中心等420多家科研機(jī)構(gòu)入駐德清。地理信息小鎮(zhèn)，是德清近年來推進(jìn)融合發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)縮影。

同樣，受益于地理位置和交通優(yōu)勢(shì)，河北省固安縣緊抓京津冀協(xié)同發(fā)展、北京大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)等重大機(jī)遇，大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。作為北京服裝批發(fā)市場(chǎng)承接地，接近4000家北京大紅門等服裝批發(fā)市場(chǎng)的商戶實(shí)現(xiàn)規(guī)模和層次雙升級(jí)。

目前，固安已有航天產(chǎn)業(yè)園、電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)園、機(jī)器人產(chǎn)業(yè)園、智慧城市產(chǎn)業(yè)園、中關(guān)村固安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園等10多個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，產(chǎn)業(yè)集群有助于推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

但1800個(gè)縣城不可能“齊步走”“一刀切”?！兑庖姟穼⒅袊?guó)縣城分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城五種類型，并指出要科學(xué)把握功能定位，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向。

對(duì)此，中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國(guó)力建議，要準(zhǔn)確把握建制鎮(zhèn)在中國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的功能和定位。他表示，建制鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中承擔(dān)著不可替代又非常獨(dú)特的功能和定位，是中國(guó)推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵載體，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力支撐，是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合和一體化發(fā)展的重要支點(diǎn)。要進(jìn)一步加快推動(dòng)縣城補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，提升城關(guān)鎮(zhèn)的集聚和輻射能級(jí)。

如果從難易程度衡量，馮奎認(rèn)為“最好發(fā)展”的是大城市周邊縣城，“作為縣城必須要有一定的綜合功能，要求它在性質(zhì)、功能、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等方面特色化、差異化，實(shí)際上這種度很難把握。”他認(rèn)為人口流失縣城目前可以確定的是不能盲目做“大規(guī)劃”，應(yīng)該對(duì)流失程度實(shí)事求是地作出判斷，對(duì)如何“止流”作出決策。

小縣城有“大未來”

世界產(chǎn)量的30%的運(yùn)動(dòng)鞋和旅游鞋在福建晉江制造；全球90%的娃娃機(jī)來自于廣東番禹；湖南邵東一年生產(chǎn)的打火機(jī)，可以繞地球赤道20圈……在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，產(chǎn)業(yè)始終是縣城建設(shè)發(fā)展的根基。

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)鄭德高表示，中國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要問題體現(xiàn)在生產(chǎn)領(lǐng)域、流通領(lǐng)域、消費(fèi)領(lǐng)域、要素配置等四個(gè)方面。他提出構(gòu)建縣域城鄉(xiāng)融合的產(chǎn)業(yè)體系，以縣為單元探討新型農(nóng)業(yè)服務(wù)模式；暢通縣域城鄉(xiāng)流通網(wǎng)絡(luò)體系；以縣域?yàn)閱卧嘤l(xiāng)村消費(fèi)市場(chǎng)，促進(jìn)縣域內(nèi)要素有序流動(dòng)，促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)人口對(duì)流。

習(xí)近平總書記指出，“農(nóng)民到縣城買房子、向縣城集聚的現(xiàn)象很普遍，要選擇一批條件好的縣城重點(diǎn)發(fā)展，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，使之成為擴(kuò)大內(nèi)需的重要支撐點(diǎn)?！?/p>

從世界范圍來看，城鎮(zhèn)化是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然現(xiàn)象，也是人類社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。隨著工業(yè)化發(fā)展，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中就成為一個(gè)自然歷史過程。

縱觀中國(guó)過去多年的人口流動(dòng)中，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入大城市打工、生活，但由于居住、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等因素，很多人無法真正融入大城市，回老家縣城就成了現(xiàn)實(shí)、理性的選擇。

但不可否認(rèn)的是，縣城現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套、公共服務(wù)等方面與城市有一定差距，目前縣城對(duì)農(nóng)村和外來人口的吸引力還遠(yuǎn)小于大中城市。為營(yíng)造友善的“軟”環(huán)境，《意見》指出，全面落實(shí)取消縣城落戶限制政策，同時(shí)就教育、醫(yī)療、住房保障、社會(huì)保險(xiǎn)等基本公共服務(wù)保障進(jìn)行部署。

《意見》提出建立多元可持續(xù)的投融資機(jī)制，馮奎指出，當(dāng)前很多建設(shè)方向較為明確，值得社會(huì)資本跟進(jìn)。他表示，縣域承載著鄉(xiāng)情，從這里走出去的工、農(nóng)、商、學(xué)等各方面鄉(xiāng)賢往往有意愿報(bào)效家鄉(xiāng)，如何增強(qiáng)開放性與吸引力，吸引他們留下，“這一輪縣城發(fā)展中，領(lǐng)先一步的縣城要善于拿出新舉措”。