曲 丹，鄧懷國，馮君君，江一帆，高文波，李 曉*

(1.四川比爾咨詢投資有限公司，成都 610066；2.四川省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所，成都 610066)

2020年1月，習(xí)近平總書記在主持召開中央財經(jīng)委員會第六次會議時指出，要研究推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極。要加快建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，建好成渝現(xiàn)代高效特色農(nóng)業(yè)帶。這明確了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略定位[1]。成渝現(xiàn)代高效特色農(nóng)業(yè)帶是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)成為我國第四增長極的重要構(gòu)成與特色亮點(diǎn)所在，將更加凸顯川渝農(nóng)業(yè)在全國農(nóng)業(yè)版圖中的戰(zhàn)略地位[2]。合作示范園區(qū)是建設(shè)成渝現(xiàn)代高效特色農(nóng)業(yè)帶的“先手棋”，筆者作為園區(qū)規(guī)劃建設(shè)的親歷者，以實(shí)例為基礎(chǔ)，分析探討其建設(shè)過程中的制約因素并提出對策建議，對成渝現(xiàn)代高效特色農(nóng)業(yè)帶宏觀政策的落實(shí)落地以及合作示范園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

1 安岳+大足糧藥合作示范園區(qū)的政策背景和建設(shè)成效

1.1 政策背景

2021年11月《成渝現(xiàn)代高效特色農(nóng)業(yè)帶建設(shè)規(guī)劃》正式印發(fā)，提出強(qiáng)化重慶與成都“雙核”引領(lǐng)，加快推動成渝中部崛起，帶動沿線、沿江、沿界農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展，聚力打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)域協(xié)作的高水平樣板。毗鄰地區(qū)合作是成渝現(xiàn)代高效特色農(nóng)業(yè)帶建設(shè)的重中之重，也是最重要、最現(xiàn)實(shí)、最有需求性和共同動力的切入點(diǎn)[3]。2021年初，四川省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳會同重慶市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委決定打破行政區(qū)劃界限，在川渝毗鄰地區(qū)開展合作園區(qū)試點(diǎn)，探索經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)合作新機(jī)制新模式。首批按照“豬糧主導(dǎo)、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、分區(qū)布局”的要求，在成渝主軸、川東北渝東北地區(qū)和川南渝西地區(qū)，分別建設(shè)安岳縣、大足區(qū)糧食和中藥材合作園區(qū)，開江縣、梁平縣稻漁合作園區(qū)以及隆昌市、榮昌區(qū)生豬和糧油合作園區(qū)。

1.2 建設(shè)成效

安岳+大足糧藥合作示范園區(qū)，作為首批三大合作園區(qū)之一，范圍涉及重慶大足與資陽安岳毗鄰的鐵山、高升、合義3鎮(zhèn)(鄉(xiāng))16村(社區(qū))，總面積0.86×104hm2。根據(jù)園區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃，園區(qū)將建設(shè)成為“協(xié)作共興、互惠互補(bǔ)、互聯(lián)互通、共建共享、共治共賞”的成渝現(xiàn)代高效特色農(nóng)業(yè)帶合作示范區(qū)，并確立國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園、鄉(xiāng)村振興川渝樣板區(qū)和國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)三個子目標(biāo)。圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、支撐配套一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)一體化和鄉(xiāng)村治理一體化五大重點(diǎn)任務(wù)，構(gòu)建“一心兩環(huán)三區(qū)四園”的空間布局，策劃115個項(xiàng)目，建設(shè)總投資約13.4億元。

經(jīng)過一年的建設(shè)，園區(qū)建設(shè)取得了眾多積極成效。一是在兩省市的聯(lián)合指導(dǎo)下，合作園區(qū)的建設(shè)規(guī)劃和實(shí)施方案都已相繼出臺，為園區(qū)建設(shè)提供了宏觀指引。二是利用園區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金，園區(qū)在重要基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)基地、招商引資等層面進(jìn)展顯著。三是合作態(tài)勢逐步顯現(xiàn)，圍繞“上下聯(lián)動、橫向協(xié)同、齊抓共推”的工作要求，合作雙方逐步建立了常態(tài)化的工作機(jī)制，跨省市溝通更為頻繁和積極。但仍然存在項(xiàng)目推進(jìn)較慢、后續(xù)發(fā)展乏力、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和同質(zhì)化競爭加劇等諸多難點(diǎn)，影響合作園區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

圖1 安岳+大足合作示范園區(qū)總體布局圖

2 主要難點(diǎn)及制約因素

2.1 主要難點(diǎn)

2.1.1 分縣建設(shè)現(xiàn)狀與合作機(jī)制推進(jìn)滯后的矛盾 在園區(qū)總體規(guī)劃中，雙方協(xié)商擬定了初期采用“毗鄰黨建+服務(wù)平臺”協(xié)同管理模式，后期采取“管委會+平臺公司”共管共建模式，循序漸進(jìn)推進(jìn)園區(qū)管理機(jī)制走向成熟。但由于機(jī)構(gòu)和制度層面的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展較少，很大程度上阻礙了建設(shè)任務(wù)的順利推進(jìn)。另一方面，由于兩地對園區(qū)建設(shè)成效的強(qiáng)烈需求，具體建設(shè)項(xiàng)目必須馬上推進(jìn)，在原有的框架下慣性推進(jìn)工作更為便捷、有效。最后形成了在同一規(guī)劃的指引下分區(qū)縣實(shí)施，項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)先于機(jī)制建設(shè)的脫節(jié)現(xiàn)象。各區(qū)縣單獨(dú)實(shí)施的項(xiàng)目推進(jìn)較快，需要雙方合作的建設(shè)內(nèi)容推進(jìn)滯后的錯位現(xiàn)象。

2.1.2 持續(xù)發(fā)展需求與項(xiàng)目階段性覆蓋的矛盾 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)類合作園區(qū)，本身具有農(nóng)業(yè)“高風(fēng)險、底收益”的特點(diǎn)，行政邊界的存在決定了兩地政府的支持對合作園區(qū)具有至關(guān)重要的意義。相較于一般合作園區(qū)或農(nóng)業(yè)園區(qū)，農(nóng)業(yè)類合作園區(qū)政策依賴性更強(qiáng)，高質(zhì)量發(fā)展難度更大。安岳+大足糧藥合作示范園區(qū)所在區(qū)域是川渝典型的毗鄰?fù)莸?，發(fā)展水平本身較其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一定差距，加之近年來涉農(nóng)項(xiàng)目覆蓋較少，自然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、基礎(chǔ)設(shè)施等欠賬多、建設(shè)需求大。而本次合作園區(qū)政策來源于川渝兩省各自的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)大政策體系，是近年來的階段性政策，目前能確認(rèn)的專項(xiàng)資金覆蓋周期是2021年一年，有無跟進(jìn)政策尚無定論，后續(xù)園區(qū)建設(shè)不確定性較高。

2.1.3 統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與政策環(huán)境落差大的矛盾 園區(qū)內(nèi)政策的對接，既是區(qū)域一體化的標(biāo)志，也是區(qū)域合作的目標(biāo)，更是實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的重要保證[4]。從調(diào)研現(xiàn)狀來看，兩省市政策體系不同、支持內(nèi)容不同、支持的標(biāo)準(zhǔn)不同，整體而言重慶相關(guān)涉農(nóng)政策項(xiàng)目更多、支持的方式更加靈活。從首年實(shí)施情況來看，兩地在基礎(chǔ)設(shè)施、基地建設(shè)、加工等環(huán)節(jié)財政支持比例和水平各不相同，尚未統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)跨省市協(xié)調(diào)，對經(jīng)營主體跨省市落地和要素分配存在潛在影響。除此之外，大足是農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革強(qiáng)縣，是國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)、農(nóng)村土地“三項(xiàng)制度”改革區(qū)縣、全國農(nóng)民合作社質(zhì)量提升整區(qū)推進(jìn)試點(diǎn)區(qū)縣，政策資源富集度高，也是安岳無法比擬的。

2.1.4 同質(zhì)化競爭有余與合作互補(bǔ)不足的矛盾 合作園區(qū)雙方的發(fā)展方向基本一致，兩省市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)如火如荼，園區(qū)內(nèi)部雙方之間以及省內(nèi)不同園區(qū)之間都存在同質(zhì)化競爭先天基因。首先，兩地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展目標(biāo)基本一致，對優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)要素、資源的需求迫切，對產(chǎn)業(yè)鏈延伸、農(nóng)旅融合的訴求旺盛，無可避免在加工、農(nóng)旅融合等環(huán)節(jié)出現(xiàn)“你有我也要有”、重復(fù)建設(shè)情況。其次，首批三個合作園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中均有稻漁產(chǎn)業(yè)，合作園區(qū)之間以及合作園區(qū)和其他省市級園區(qū)之間，存在同質(zhì)化競爭加劇、園區(qū)特色凸顯不足的情況。而伴隨合作示范園區(qū)政策落地落實(shí)，后續(xù)新建設(shè)的合作園區(qū)也將加速推進(jìn)，對成渝雙城的經(jīng)濟(jì)輻射、產(chǎn)業(yè)要素的爭奪將更為激烈。

2.2 制約因素

2.2.1 政策層面，重大戰(zhàn)略落實(shí)推進(jìn)需要時間 雙圈建設(shè)是一個需要時間來層層推進(jìn)、層層落實(shí)的新政策。合作機(jī)制的設(shè)計(jì)和完善，需要雙方頻繁溝通、平等協(xié)商，征求不同層面的意見。功能性、權(quán)威性的組織機(jī)構(gòu)的建立，更是一個復(fù)雜的組織過程，需要突破行政層面的各項(xiàng)束縛。至2021年底，共建成渝現(xiàn)代高效特色農(nóng)業(yè)帶共召開多次推進(jìn)會議，在頂層工作機(jī)制和年度工作要點(diǎn)逐步明晰后，各地后續(xù)政策才會陸續(xù)跟進(jìn)。前期，在頂層機(jī)制尚未完全理順、合作機(jī)構(gòu)尚未正式建立的情況下，各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和園區(qū)管理機(jī)構(gòu)在原有的框架下行動，導(dǎo)致部分政策落地困難、合作項(xiàng)目推進(jìn)較慢。這既是合作園區(qū)建設(shè)過程中的必然階段，也是毗鄰合作探索時期的基本特征。

2.2.2 行政層面，合作雙方地位不對等、管理不隸屬 不對等、無隸屬的行政區(qū)劃的關(guān)系是阻礙兩地合作的重要因素。首先，由于安岳和大足的行政級別不對等，跨區(qū)合作的機(jī)制協(xié)調(diào)難度較大，例如共同組建的園區(qū)管理機(jī)構(gòu)、管理人員的配置等方面，存在實(shí)質(zhì)性阻礙。其次，兩地屬于不同的省級行政區(qū)劃，若欠缺更高層面的綜合統(tǒng)籌，在雙方競合關(guān)系不明的情況下，勢必會出現(xiàn)各自為政、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，無法做到真正的統(tǒng)一思想、正向互促。例如，長三角傳統(tǒng)跨區(qū)域合作產(chǎn)業(yè)園依托“內(nèi)部發(fā)展梯度”，有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資源互補(bǔ)、規(guī)模擴(kuò)張、腹地擴(kuò)大、成本降低、品牌共享等因素內(nèi)在動力，雙方能夠在合作中各取所需、抱團(tuán)成長。而合作園區(qū)由于競爭關(guān)系的存在，雙方在合作過程中必定有所保留、有更多的單向行動，更需要頂層的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。

2.2.3 項(xiàng)目層面，涉農(nóng)項(xiàng)目統(tǒng)籌整合力度不夠 根據(jù)川渝兩地已出臺的合作園區(qū)相關(guān)政策，配套專項(xiàng)資金的規(guī)模在1000～3000萬元之間，但就園區(qū)建設(shè)而言，僅依靠專項(xiàng)資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。園區(qū)建設(shè)必須要加大投入，整合涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村改革、科技創(chuàng)新、環(huán)境整治等項(xiàng)目向園區(qū)傾斜。而對相關(guān)區(qū)縣而言，一是可整合涉農(nóng)資源有限，雖然近年來各級財政持續(xù)加大對“三農(nóng)”的支持力度，逐年增加支農(nóng)補(bǔ)貼資金，但投向相對分散，并以補(bǔ)助和直接投入為主[5]，區(qū)縣本級可整合的空間有限。二是園區(qū)作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要抓手，各區(qū)縣已有多個在建和待建的園區(qū)，在一個區(qū)縣可整合資源有限的情況下，不同園區(qū)之間在可整合的資源之間必定存在競爭，有限的資源在不同園區(qū)、不同區(qū)域之間的統(tǒng)籌和內(nèi)部傾斜在所難免。

2.2.4 規(guī)劃層面，規(guī)劃與方案的約束力不足 根據(jù)川渝兩地關(guān)于合作試點(diǎn)園區(qū)相關(guān)文件，雙方應(yīng)聯(lián)合編制合作園區(qū)總體規(guī)劃、分別編制實(shí)施方案，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、實(shí)施范圍、建設(shè)目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。而規(guī)劃和實(shí)施方案都只是引導(dǎo)性政策性文件，在編制過程發(fā)揮了統(tǒng)一思想、凝聚共識、明確目標(biāo)、儲備項(xiàng)目的作用，但此規(guī)劃畢竟不是法定規(guī)劃，不具備法律效應(yīng)和強(qiáng)制性管控能力，導(dǎo)致落實(shí)過程中隨意性大。例如，上文提到的各區(qū)縣單獨(dú)實(shí)施的項(xiàng)目推進(jìn)較快，需要雙方合作的建設(shè)內(nèi)容推進(jìn)滯后的錯位現(xiàn)象，規(guī)劃無法約束地方政府選擇性執(zhí)行行為，后續(xù)勢必會影響園區(qū)特色的塑造和總體影響力的提升。同時，規(guī)劃圍繞鄉(xiāng)村全面振興，從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三個維度分別配套了相關(guān)任務(wù)和項(xiàng)目，正因?yàn)橐?guī)劃約束力不足，導(dǎo)致規(guī)劃對非涉農(nóng)部門的約束和整合能力不足，規(guī)劃的整體執(zhí)行和園區(qū)全面建設(shè)必然會大打折扣。

3 對策建議

3.1 統(tǒng)一思想，厚植合作共贏理念

統(tǒng)一思想，樹立互利互信、合作共贏的發(fā)展理念。合作共贏是合作園區(qū)的靈魂，在合作的背景下，不是“你死我活”的競爭，也不是“你輸我贏”的博弈，擯棄零和思維，相互包容、利益共享、權(quán)責(zé)共擔(dān)。合作雙方依托各自優(yōu)勢，圍繞一體化策略，統(tǒng)一“高層領(lǐng)導(dǎo)、中層部門、底層鄉(xiāng)鎮(zhèn)”不同層面的思想，兼顧長期、短期利益，抱團(tuán)共進(jìn)，實(shí)現(xiàn)1+1>2的合作效應(yīng)。積極培育合作文化，合作園區(qū)之間往往山水相連、人文相近、民心相通，有合作的地緣基因和原始認(rèn)同感。通過加強(qiáng)文化交流、擴(kuò)大民間交往、組織探親訪友等方式，加強(qiáng)各方交流與信任，降低磨合成本和風(fēng)險成本，把文化認(rèn)同優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為園區(qū)建設(shè)的直接推動力[6]。

3.2 頂層設(shè)計(jì)，探索跨區(qū)合作機(jī)制

打破行政區(qū)劃界限，探索經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)合作新機(jī)制新模式，是成渝現(xiàn)代高效特色農(nóng)業(yè)帶賦予合作示范園區(qū)的重大使命。一是加強(qiáng)高層溝通協(xié)調(diào)。依托重慶四川黨政聯(lián)席會議、川渝兩省市分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的協(xié)調(diào)會議機(jī)制，落實(shí)工作責(zé)任，把規(guī)劃確定的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處，協(xié)調(diào)解決實(shí)施中面臨的突出問題，督促落實(shí)重大事項(xiàng)，適時組織開展評估[7]。二是建立區(qū)縣對接機(jī)制。設(shè)立園區(qū)聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組，由雙方主要領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任“雙組長”，簽訂合作框架協(xié)議，出臺聯(lián)合工作機(jī)制和年度工作要點(diǎn)，共同落實(shí)具體合作項(xiàng)目。選派綜合素質(zhì)高、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的年輕干部到彼此部門開展掛職交流。三是探索市場化運(yùn)營模式。探索成立農(nóng)業(yè)投資公司，以市場化形式突破行政區(qū)劃壁壘，設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金，按照出資比例形成投入共擔(dān)、利益共享的合作模式，統(tǒng)籌用于園區(qū)重大項(xiàng)目和重大平臺建設(shè)。

3.3 聚力同創(chuàng)，統(tǒng)籌涉農(nóng)政策資源

充分發(fā)揮財政資金的撬動作用，形成財政專項(xiàng)支持、區(qū)縣統(tǒng)籌整合、金融機(jī)構(gòu)支持和社會積極參與的多元投入格局。一是高度重視合作園區(qū)的重大意義，將合作園區(qū)納入省市縣的重大項(xiàng)目，在專項(xiàng)資金分配方面予以傾斜。加大新增債券發(fā)行力度，優(yōu)先支持社會資本參與園區(qū)建設(shè)。爭取將合作園區(qū)納入四川、重慶整體園區(qū)體系，享受后續(xù)園區(qū)提檔、升星的獎補(bǔ)政策。二是加強(qiáng)現(xiàn)有涉農(nóng)政策整合。以園區(qū)規(guī)劃為引領(lǐng)，從園區(qū)“一盤棋”的角度，引導(dǎo)人居環(huán)境整治、數(shù)字鄉(xiāng)村、土地整治、道路交通、林業(yè)生態(tài)保護(hù)恢復(fù)、水利工程、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目向園區(qū)聚集，助力園區(qū)全面發(fā)展，徹底改變園區(qū)舊貌。三是聚焦改革政策紅利。結(jié)合重慶承擔(dān)國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)、農(nóng)村土地“三項(xiàng)制度”改革等試點(diǎn)，爭取集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策在園區(qū)落地，引入社會資源，盤活農(nóng)村閑置資源，為新業(yè)態(tài)落地提供要素支撐。

3.4 久久為功，持續(xù)推進(jìn)園區(qū)建設(shè)

合作園區(qū)建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有其客觀規(guī)律，必定是一個長期艱苦奮斗的過程，不能急于求成、一蹴而就，只有保持定力、久久為功，一張藍(lán)圖干到底，才能見成效。以四川現(xiàn)有的國家級園區(qū)和省五星級園區(qū)為例，均經(jīng)歷了卓有成效前期積累和近年來飛速提升過程，建設(shè)周期均在3年以上。同時，把合作示范園區(qū)作為川渝毗鄰地區(qū)區(qū)域發(fā)展功能平臺的重要支撐，和功能平臺同步推進(jìn)，互促互進(jìn)、聚力發(fā)展。

最后，為了強(qiáng)化園區(qū)自身造血能力和可持續(xù)發(fā)展能力，建議省市層面合理確定年度目標(biāo)，避免一哄而上，延續(xù)政策支持年限，確保建設(shè)一個、成功一個，真正發(fā)揮其帶動毗鄰?fù)莸匕l(fā)展，構(gòu)建雙城經(jīng)濟(jì)圈新發(fā)展格局的作用。

4 結(jié)語

2022年是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)從夯基壘臺邁向整體成勢的關(guān)鍵一年，也是合作示范園區(qū)由“點(diǎn)狀示范”向“串珠成線”，高質(zhì)量、多元化發(fā)展的破局之年，協(xié)作共興、互惠互補(bǔ)、互聯(lián)互通、共建共享、共治共賞合作示范園區(qū)將對建設(shè)成渝現(xiàn)代高效特色農(nóng)業(yè)帶發(fā)揮重要的支撐作用。2021年底的成渝現(xiàn)代高效特色農(nóng)業(yè)帶第四次推進(jìn)會議已經(jīng)確認(rèn)2022年繼續(xù)推進(jìn)遂潼一體化發(fā)展先行區(qū)、合廣長環(huán)重慶主城都市區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、瀘永江融合發(fā)展示范區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域毗鄰區(qū)(市、縣)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)合作示范園區(qū)建設(shè)。本文通過對安岳+大足糧藥合作示范園區(qū)的研究，梳理園區(qū)建設(shè)過程中面臨的難點(diǎn)和制約因素，提出統(tǒng)一思想、頂層設(shè)計(jì)、聚力同創(chuàng)和久久為功四點(diǎn)對策建議，為成渝現(xiàn)代高效特色農(nóng)業(yè)帶后續(xù)合作示范園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供參考。