朱春雪，孫靖凱，2，汪曉凡

(1.北京中醫(yī)藥大學(xué)，北京 100029；2.武漢大學(xué)口腔醫(yī)院，湖北 武漢 430075)

2020年11月，我國發(fā)布十四五規(guī)劃全文，規(guī)劃強調(diào)要堅持中西醫(yī)并重，大力發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)[1]，這彰顯了中醫(yī)藥事業(yè)在國家衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略中的重要性。中醫(yī)藥人才隊伍的培養(yǎng)是中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的原動力，促進中醫(yī)藥教育對我國中醫(yī)藥的傳承與發(fā)展起到了非常重要的作用。我國中醫(yī)藥教育的傳統(tǒng)模式是師承制度，近幾十年來，中醫(yī)藥教育已經(jīng)轉(zhuǎn)變成了高等教育、職業(yè)教育、成人教育、師承教育4種模式并行的培養(yǎng)方式[2]；并且基于衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的特殊性，逐步完善了中醫(yī)藥人才的畢業(yè)后教育及繼續(xù)教育。雖然我國在中醫(yī)藥教育事業(yè)的發(fā)展上取得了許多成就[3]，但由于社會環(huán)境的快速變化，我國中醫(yī)藥教育發(fā)展仍然需要不斷的改革。本文以我國中醫(yī)藥有關(guān)的中央政策文件為研究對象，從政策工具和教育發(fā)展戰(zhàn)略2個維度來厘清我國中醫(yī)藥教育發(fā)展的邏輯，并找出宏觀政策層面仍需完善之處，為我國中醫(yī)藥教育事業(yè)的發(fā)展提出建議。

1 資料與方法

1.1 資料來源

以“中醫(yī)藥教育”為關(guān)鍵詞，在我國國務(wù)院、國家中醫(yī)藥管理局、國家衛(wèi)生健康委員會、教育部等政府部門官方網(wǎng)站上進行題目和內(nèi)容檢索，檢索時間為新中國成立至今。最終總共檢索到94篇政策文件，其中：法律及立法解釋2篇、行政法規(guī)9篇、部門規(guī)章83篇。

1.2 納入和排除標(biāo)準(zhǔn)

納入標(biāo)準(zhǔn)：①由中央機構(gòu)發(fā)布。②與中醫(yī)藥教育發(fā)展有關(guān)的政策文件。排除標(biāo)準(zhǔn)：①政策文件已經(jīng)失效。②雖然提及中醫(yī)藥教育，但是與中醫(yī)藥教育發(fā)展無強關(guān)聯(lián)性及針對性。對94篇政策文件進行逐一查閱，最終納入本研究的政策文件有27篇，其中包括1條法律及立法解釋，5條行政法規(guī)，21條部門規(guī)章。見表1。

表1 我國中央政府層面發(fā)布的中醫(yī)藥教育相關(guān)政策文件

1.3 研究方法

利用政策工具對納入文本進行編碼和錄用，采用Excel 2019對錄入內(nèi)容進行分析。

2 政策分析框架的設(shè)計結(jié)構(gòu)

2.1 雙維度分析框架建立

為了全面分析我國中醫(yī)藥教育政策的現(xiàn)狀與發(fā)展，本文從中醫(yī)藥教育政策工具和發(fā)展戰(zhàn)略2個維度進行分析，將政策工具維度設(shè)為X維度，發(fā)展戰(zhàn)略維度設(shè)為Y維度。

2.2 X維度：政策工具分類

政策工具是政府在推行政策時應(yīng)用到的具體方法，使用不同的政策工具可能會對政策實施效果有不同影響[4]。目前的政策工具分類方法眾多，羅思韋爾根據(jù)政策工具的作用方向?qū)⑵鋭澐譃楣┙o型、需求型與環(huán)境型[5]。豪利特以政府干預(yù)程度將政策工具劃分為強制型、混合型和自愿型[6]，已有研究使用此分類方法對應(yīng)急管理、精準(zhǔn)教育、公共服務(wù)等公共政策的效果進行評估[4，7-9]。

我國中醫(yī)藥教育大多屬于公共事業(yè)，受政府政策的影響大且市場化水平不高，采用豪利特政策工具的分類方法較為科學(xué)，因此本文將所收集的中醫(yī)藥教育政策劃分為強制型工具、混合型工具和自愿型工具。強制型工具是指以國家意志為主為促進中醫(yī)藥教育發(fā)展而強制實施的政策，其具體的工具要素包括：法律法規(guī)、組織機構(gòu)、總體規(guī)劃、具體的教育制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等；自愿型工具是指社會團體為主、政府為輔，為促進中醫(yī)藥教育的發(fā)展所發(fā)布的引導(dǎo)性政策，其工具要素包括：獎勵表彰、政策宣傳、政府引導(dǎo)、示范項目、學(xué)術(shù)交流等；混合型工具是指上述兩者概念結(jié)合，政府并非直接對中醫(yī)藥教育事業(yè)發(fā)展進行干預(yù)，而是通過干預(yù)其他中醫(yī)藥教育的利益相關(guān)者來達到促進中醫(yī)藥教育發(fā)展的目的，具體的工具要素包括：基礎(chǔ)建設(shè)、資金支持、產(chǎn)業(yè)政策、教育信息化、海外交流等[9]。見表2。

表2 中醫(yī)藥教育政策工具的分類及解釋

2.3 Y維度：中醫(yī)藥教育發(fā)展戰(zhàn)略

高等職業(yè)教育的政策是由中央層面的戰(zhàn)略指導(dǎo)性政策及相關(guān)部門的落實性政策組成[10]，而中國職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會將職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略劃分為體制改革、構(gòu)建教育體系、提升培養(yǎng)質(zhì)量、深化校企合作、提升師資力量、提高教育保障6個層面[11]，本研究在綜合參考這一分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上結(jié)合中醫(yī)藥教育政策文本內(nèi)容，將中醫(yī)藥教育發(fā)展戰(zhàn)略維度劃分為中醫(yī)藥教育制度改革、構(gòu)建中醫(yī)藥教育體系建設(shè)、提升培養(yǎng)質(zhì)量、深化產(chǎn)學(xué)研合作、提升中醫(yī)藥教育師資力量、中醫(yī)藥教育保障措施6個維度。

3 數(shù)據(jù)分析

3.1 政策文本編碼

3.1.1 編碼過程

本文參考萊斯韋爾編碼方法[12]進行文本單元編碼，編碼解釋如下：第一個數(shù)字代表政策編號，第二個數(shù)字代表政策所在章節(jié)編號，第三個數(shù)字代表政策條目編號。以2-2-8為例，表示第二個政策中的第二章第八條，即“在國家教育方針指導(dǎo)下，組織擬定和實施中醫(yī)藥教育發(fā)展規(guī)劃，加強中醫(yī)藥人才培養(yǎng)，注重中醫(yī)藥師承教育；對中醫(yī)藥教育質(zhì)量進行監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)并在教育及實踐中提高人才素質(zhì)和專業(yè)水平”。以此方法對所收集的27個政策進行文本單元編碼，最終形成151個有效的政策文本單元。見表3。

表3 中醫(yī)藥教育相關(guān)政策文件文本編碼

3.1.2 文本分析方法

將X維度每一類政策工具要素的定義與中醫(yī)藥教育背景進行結(jié)合，通過課題研討會確定X維度每一類政策工具要素的關(guān)鍵詞，并根據(jù)關(guān)鍵詞對151個文本單元進行分類。同時，判斷每一個政策文本單元的作用，并將其劃分至6個中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略維度。

3.2 雙維度分析框架下的單維度分析

3.2.1X維度的統(tǒng)計分析

在151個政策文本單元中，強制型政策工具占比最高，為84個(55.63%)，自愿型政策工具占比最低，為28個(18.54%)，混合型政策工具有39個(25.83%)。見表4。

表4 政策工具分布情況

3.2.1.1 強制型政策工具

我國中醫(yī)藥高等教育的強制型政策工具有84個，使用最多，但是強制型政策工具中不同子類別工具使用頻次存在一定差異。其中，總體規(guī)劃和教育制度建設(shè)被使用的最多，分別為26個和27個，分別占強制型政策工具的30.95%和32.14%；法律法規(guī)和組織機構(gòu)被使用較少，均為6個，占強制型政策工具的7.14%。此外，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范政策工具為19個，占強制型政策工具的22.62%。

3.2.1.2 混合型政策工具

我國中醫(yī)藥高等教育的混合型政策工具有39個，且其內(nèi)部不同子類別工具使用兩極分化嚴重。其中基礎(chǔ)設(shè)施和資金支持政策工具使用最多，分別為15個和12個，占混合型政策工具的38.46%和30.77%；而產(chǎn)業(yè)政策、海外交流、教育信息化工具均使用較少，分別為3個、4個和5個，僅占混合型政策工具的7.69%、10.26%和12.82%。

3.2.1.3 自愿型政策工具

我國中醫(yī)藥高等教育的自愿型政策工具有28個，使用最少，且內(nèi)部不同子類別工具使用頻次也存在較大差異。其中，政府引導(dǎo)和示范項目工具的使用均較多，分別為10個和11個，分別占自愿型政策工具的35.71%和39.29%；政策宣傳和學(xué)術(shù)交流工具被使用的最少，僅有1個和2個，占自愿型政策工具的3.57%、7.14%；獎勵表彰工具使用也較少，為4個，占自愿型政策工具的14.29%。

3.2.2Y維度的統(tǒng)計分析

如表3所示，從中醫(yī)藥教育發(fā)展戰(zhàn)略維度來看，屬于中醫(yī)藥教育保障政策占比最高，為49個(32.45%)，深化產(chǎn)學(xué)研合作政策占比最低，為3個(1.99%)，中醫(yī)藥教育體制改革政策有31個(20.53%)，構(gòu)建中醫(yī)藥教育體系政策有32個(21.19%)，提升培養(yǎng)質(zhì)量政策有28個(18.54%)，提升中醫(yī)藥教育師資力量政策有8個(5.30%)。見表5。

表5 教育發(fā)展戰(zhàn)略維度分布情況

3.2.3X-Y維度的聯(lián)立分析

X-Y維度聯(lián)立分析結(jié)果如圖1所示，在中醫(yī)藥教育體制改革的政策中，強制型政策工具使用最多，為22個(70.97%)，混合型和自愿型政策工具使用較少，分別為4個(12.90%)和5個(16.13%)；在構(gòu)建中醫(yī)藥教育體系的政策中，強制型政策工具使用最多，為25個(78.13%)，混合型和自愿型政策工具使用較少，分別為3個(9.38%)和4個(12.50%)；在提升培養(yǎng)質(zhì)量的政策中，強制型政策工具使用最多，有13個(46.43%)，混合型政策工具使用最少，有4個(14.29%)，自愿型政策工具有11個(39.29%)；強制型政策工具有1個(14.29%)；在深化產(chǎn)學(xué)研合作的政策中，強制型和混合型政策工具均較少，分別為1個(33.33%)和2個(66.67%)，此外自愿型政策工具為0個(0%)；在提升中醫(yī)藥教育師資力量的政策中，強制型、混合型和自愿型政策工具均較少，分別為1個(12.50%)、4個(50.00%)和3個(37.50%)；在中醫(yī)藥教育保障的政策中，強制型和混合型政策工具的使用最多，均為22個(44.90%)，自愿型政策工具使用最少，僅為5個(10.20%)。見圖1。

圖1 X-Y維度聯(lián)立分布情況(N=151)

4 討論

4.1 明顯呈現(xiàn)“重強制，輕自愿”特征

中醫(yī)藥教育政策在X維度上表現(xiàn)出明顯的“重強制，輕自愿”特征，強制型政策工具使用最多，混合型居中，而自愿型政策工具較為匱乏。另外，盡管強制型和混合型政策工具使用較多，但也存在一定的結(jié)構(gòu)性短板。在使用最多的強制型政策工具中，以總體規(guī)劃和教育制度建設(shè)為主要工具，其次是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，而法律法規(guī)和組織機構(gòu)工具使用較少，由此可見，我國中醫(yī)藥教育政策目前處于戰(zhàn)略布局階段，政府在推動中醫(yī)藥教育事業(yè)發(fā)展上具有強烈意愿，但在戰(zhàn)略細化、落地實施和組織部署上仍有發(fā)展空間?；旌闲驼吖ぞ咧挟a(chǎn)業(yè)政策、海外交流和教育信息化的政策工具使用較為缺乏，提示政策層面對于社會力量參與中醫(yī)藥教育事業(yè)、中醫(yī)藥教育事業(yè)國際化和信息化仍然缺乏足夠重視。

4.2 深化產(chǎn)學(xué)研合作政策和提升中醫(yī)藥教育師資力量政策匱乏

單從教育發(fā)展戰(zhàn)略維度來看，中醫(yī)藥教育保障措施最多，中醫(yī)藥教育體制改革、中醫(yī)藥教育體系建設(shè)政策和提升培養(yǎng)質(zhì)量政策較多，而深化產(chǎn)學(xué)研合作政策和提升中醫(yī)藥教育師資力量政策較為匱乏。這與我國中醫(yī)藥教育的發(fā)展仍處于體系建立健全的基礎(chǔ)階段有關(guān)。目前，構(gòu)成中醫(yī)藥教育體系的包括人才預(yù)測、教育管理、師資培訓(xùn)、課程教材、教育科研、經(jīng)費籌措等子體系及其構(gòu)成要素仍有諸多有待建立健全與不斷完善的方面，因而政策的側(cè)重點停留于體制改革政策、體系建設(shè)政策和保障措施方面。值得注意的是，我國中醫(yī)藥教育發(fā)展政策強調(diào)提升培養(yǎng)質(zhì)量，但在提升中醫(yī)藥教育師資力量方面的政策較為匱乏。由于師資力量是教育之基礎(chǔ)和培養(yǎng)質(zhì)量之源泉，因而與中醫(yī)藥教育師資力量相關(guān)的政策是培養(yǎng)質(zhì)量持續(xù)提升的重要保障，應(yīng)與培養(yǎng)質(zhì)量提升政策相匹配。另外，中醫(yī)藥教育政策對產(chǎn)學(xué)研合作的強調(diào)相對不足，與一般醫(yī)學(xué)教育形成鮮明對比，在一定程度上可能制約中醫(yī)藥教育向縱深方向發(fā)展。

4.3 宏觀和微觀層面政策存在結(jié)構(gòu)性失衡

中醫(yī)藥教育保障措施中的自愿型政策極度缺乏。從研究結(jié)果來看，中醫(yī)藥教育保障措施主要集中于強制型和混合型政策，相比之下，自愿型政策非常匱乏，相關(guān)5個自愿型政策在近4年內(nèi)的出臺的政策中只被提到4次，并且最早一條來源于2009年教育部和衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布的“關(guān)于加強醫(yī)學(xué)教育工作提高醫(yī)學(xué)教育質(zhì)量的若干意見”?？梢姡嗅t(yī)藥教育保障相關(guān)政策在正向激勵，促進主體內(nèi)驅(qū)力方面仍有較大的提升空間。

中醫(yī)藥教育體制改革和中醫(yī)藥教育體系政策存在較為嚴重的結(jié)構(gòu)失衡。根據(jù)前述分析，盡管從Y維度來看，我國中醫(yī)藥教育政策中的制度改革政策與中醫(yī)藥教育體系政策數(shù)量較多且形成了應(yīng)有的匹配，但通過X-Y聯(lián)立分析，發(fā)現(xiàn)二者的結(jié)構(gòu)性缺陷也如出一轍，該2個維度相關(guān)政策主要集中于強制型政策，即法律法規(guī)、組織機構(gòu)、總體規(guī)劃、教育制度建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面的政策，而基礎(chǔ)建設(shè)、資金支持、產(chǎn)業(yè)政策、教育信息化、海外交流等混合型政策工具和獎勵表彰、政策宣傳、政府引導(dǎo)、示范項目、學(xué)術(shù)交流等自愿型政策工具較為匱乏。也就是說，中醫(yī)藥教育體系方面的政策主要側(cè)重于宏觀戰(zhàn)略層面，而微觀層面的支撐性政策仍有待加強。

深化產(chǎn)學(xué)研合作和提升中醫(yī)藥教育師資力量政策整體薄弱且強制型和自愿型政策工具尤為缺乏，其中深化產(chǎn)學(xué)研合作的自愿型政策呈現(xiàn)空白狀態(tài)。可見，在這2個維度上，政策層面既無自上而下的強制推動，也無基于激勵的末端拉動，須從基礎(chǔ)和源頭開始逐步建立相關(guān)政策體系。

5 建議

5.1 增加中醫(yī)藥教育自愿型政策工具

目前我國中醫(yī)藥教育政策中X維度的短板主要集中于自愿型政策工具，尤其是政策宣傳、學(xué)術(shù)交流和獎勵表彰方面，應(yīng)予以增加。在政策宣傳方面，除了在《關(guān)于加強醫(yī)學(xué)教育工作提高醫(yī)學(xué)教育質(zhì)量的若干意見》中出現(xiàn)以外，應(yīng)在更多的規(guī)劃、綱要和意見類文件中有所體現(xiàn)；在獎勵表彰政策方面，應(yīng)以“中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要(2016-2030年)”為新的綱領(lǐng)性基礎(chǔ)對原有各相關(guān)政策進行及時調(diào)整與增補，以符合新的發(fā)展戰(zhàn)略要求；在學(xué)術(shù)交流政策方面，應(yīng)在各級各類中醫(yī)藥教育政策中明確學(xué)術(shù)交流與學(xué)科交叉的重要意義，促進中醫(yī)藥領(lǐng)域?qū)W者進行研究成果分享與學(xué)術(shù)交流，實現(xiàn)百家爭鳴、百花齊放，為推動中醫(yī)藥教育事業(yè)發(fā)展提供保障。

5.2 優(yōu)化中醫(yī)藥教育強制型和混合型政策結(jié)構(gòu)

在強制型政策方面，加快落實政府出臺的宏觀性政策文件，盡快將總體規(guī)劃和制度建設(shè)意見轉(zhuǎn)化為后續(xù)的法律、法規(guī)、條例、制度、責(zé)任、權(quán)益等，使落地性細則與方案在數(shù)量上與宏觀性政策相匹配；同時，對于各項政策明確其組織職能配置、機構(gòu)、人員編制、管理干部以及組織實施，以保證政策順利實施。在混合型政策方面，應(yīng)制定產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)我國中醫(yī)藥教育行業(yè)發(fā)展方向，使相關(guān)資源得到有效配置；應(yīng)加強海外交流政策與中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展各個領(lǐng)域的結(jié)合，除制定專門針對海外交流的規(guī)劃綱要類和指導(dǎo)意見類政策外，應(yīng)結(jié)合中醫(yī)藥標(biāo)準(zhǔn)化、中醫(yī)藥健康服務(wù)和中醫(yī)藥發(fā)展總體戰(zhàn)略等方面制定相關(guān)政策，以促進政策間的相互支持與落地；應(yīng)補充中醫(yī)藥教育信息化政策，充分開發(fā)和利用中醫(yī)藥教育資源，多元化實現(xiàn)中醫(yī)藥教育資源供給與需求的對接。

5.3 重視提升中醫(yī)藥教育師資和深化產(chǎn)學(xué)研合作政策

目前我國中醫(yī)藥教育政策中Y維度的短板主要集中于提升中醫(yī)藥教育師資力量和深化產(chǎn)學(xué)研合作政策，應(yīng)著力補充以配合中醫(yī)藥教育體系政策的實施。在提升中醫(yī)藥教育師資力量方面，應(yīng)重視師資隊伍建設(shè)的長期規(guī)劃與后備力量儲備，推進符合中醫(yī)藥教育特色的師資隊伍建設(shè)制度改革，根據(jù)中醫(yī)藥教育的特定規(guī)律明確并完善師資隊伍培養(yǎng)、選拔、考核等各個方面的相關(guān)政策，為中醫(yī)藥事業(yè)持續(xù)發(fā)展提供動力。在深化產(chǎn)學(xué)研合作政策方面，應(yīng)制定政策鼓勵中醫(yī)藥教育發(fā)展產(chǎn)學(xué)研合作，通過多元化合作形式實現(xiàn)中醫(yī)藥文化的復(fù)興與中醫(yī)藥知識體系的傳承與創(chuàng)新，在加強政府投入的同時注重社會資源的合理利用，使中醫(yī)藥教育事業(yè)發(fā)展與中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成強有力的協(xié)同作用。

5.4 優(yōu)化中醫(yī)藥教育政策的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

從X-Y聯(lián)合分析結(jié)果來看，中醫(yī)藥教育制度改革政策、中醫(yī)藥教育體系政策和中醫(yī)藥教育保障措施均存在結(jié)構(gòu)性失衡問題。對于中醫(yī)藥教育制度改革和中醫(yī)藥教育體系政策，應(yīng)注重加強混合型政策和自愿型政策的使用，使其與強制型政策逐步持平，形成推拉結(jié)合，提升中醫(yī)藥教育主體的自我管理和自我完善能力。對于中醫(yī)藥教育保障措施，應(yīng)加強自愿型政策的使用，通過多元化激勵手段充分發(fā)揮中醫(yī)藥教育中個體的力量，形成更有活力的動態(tài)保障體系，從而形成完整的政策閉環(huán)。