王鵬

2022年6月6～10日，第九屆美洲國家首腦會議（美洲峰會）在美國洛杉磯舉行。拜登政府強行排斥古巴、委內(nèi)瑞拉和尼加拉瓜與會，遭到多個拉美和加勒比國家的堅決反對。最終，多達1/3的地區(qū)國家領導人缺席了這場西半球最高層級的多邊外交活動。這一狀況不僅反映了美國自身實力的局限性及其在西半球霸權地位的動搖，也折射出美洲國家首腦會議日益萎縮的影響力。

1994年，第一屆美洲國家首腦會議在美國邁阿密舉行。此后，這一西半球國家首腦會議機制就延續(xù)下來。每隔3～4年，美洲國家首腦會議舉辦一次。

時隔近30年之后，美洲國家首腦會議再次在美國舉行。這是拜登政府上任以來首次與西半球國家進行的大規(guī)模的多邊互動。拜登政府希望能夠以此為契機，“推銷”其拉美政策，并加強與拉美和加勒比國家的關系，彰顯美國在西半球的領導地位。然而，事與愿違，許多拉美和加勒比國家對于參會缺乏興趣，以致拜登政府不得不派人到處游說。至6月6日會議開幕之時，白宮才宣布23個美洲國家的元首和政府首腦與會。換言之，有1/3的美洲國家領導人缺席會議。

多個拉美和加勒比國家領導人拒絕參會，以示對美國拒絕邀請古巴、委內(nèi)瑞拉和尼加拉瓜與會決定的抗議。其中包括墨西哥總統(tǒng)洛佩斯·奧夫拉多爾、玻利維亞總統(tǒng)阿爾塞、洪都拉斯總統(tǒng)希奧馬拉·卡斯特羅以及圣文森特和格林納丁斯總理貢薩爾維斯。墨西哥、玻利維亞和洪都拉斯總統(tǒng)分別委派了其他政府官員代為出席。而圣文森特和格林納丁斯總理貢薩爾維斯不但自己沒有參會，也沒有委派任何政府官員。這些國家認為，美國只是會議東道國，無權單方面將某些國家排除在一場屬于整個地區(qū)的首腦會議之外。

危地馬拉和薩爾瓦多的總統(tǒng)則以缺席會議的方式抗議美國干涉其內(nèi)政。近期，美國公開指責危地馬拉總檢察長孔蘇埃洛·波拉斯腐敗，并批評賈馬特總統(tǒng)讓他連任總檢察長。賈馬特以拒絕參會表示對美方的抗議。美國對薩爾瓦多總統(tǒng)布克爾的執(zhí)政方式也予以批評，聲稱其助手涉嫌腐敗。在此次首腦會議前夕，布克爾拒絕與美國國務卿布林肯通話，堅持其不參會的立場。

也有一些拉美和加勒比國家領導人直到最后時刻才決定參會。由于與美國關系冷淡，巴西總統(tǒng)博索納羅一直不肯就是否參會做出明確答復。直到5月下旬拜登總統(tǒng)美洲首腦會議特別顧問克里斯多夫·多德專門到訪巴西游說，博索納羅才同意接受邀請。在美國承諾不邀請瓜伊多（委內(nèi)瑞拉反對派領導人，2019年1月自封為“臨時總統(tǒng)”）代表委內(nèi)瑞拉參加首腦會議之后，安提瓜和巴布達、特立尼達和多巴哥等加勒比共同體國家領導人才同意參會。

即便在首腦會議舉行期間，美國排斥古巴、委內(nèi)瑞拉和尼加拉瓜三國引發(fā)的爭議還在發(fā)酵，多位與會領導人對三國發(fā)出聲援。加勒比共同體輪值主席國伯利茲總理布里塞尼奧在發(fā)言中高度肯定古巴對伯利茲抗疫的巨大幫助，呼吁美國取消針對古巴的禁運和制裁，并贊揚委內(nèi)瑞拉為保障加勒比地區(qū)能源安全作出的貢獻。

由于多達1/3的美洲國家領導人沒有與會，這場美國親手操辦的首腦會議顯得“含金量”嚴重不足。美國在西半球影響力的下降可謂不爭的事實。

2022年6月9日，美國總統(tǒng)拜登在美國洛杉磯舉行的第九屆美洲首腦會議開幕式上發(fā)表講話。

美洲國家首腦會議是由美國發(fā)起的，因此它體現(xiàn)了美國的戰(zhàn)略意圖。20世紀90年代，在技術創(chuàng)新的帶動下，美國迎來新一波經(jīng)濟增長和市場繁榮;而此刻拉美正在經(jīng)歷“民主化”浪潮，渴望通過加強與美國的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系提振經(jīng)濟增長。在這一背景下，第一屆美洲國家首腦會議在美國邁阿密舉行，除古巴之外的美洲34個國家領導人參加了會議。時任克林頓政府希望借機深化與美洲國家的經(jīng)濟聯(lián)系，構建所謂的西半球民主國家共同體，從而打造美洲國家伙伴關系。

為深化經(jīng)濟聯(lián)系，美國提出要建立一個從阿拉斯加到火地島、覆蓋整個美洲的自由貿(mào)易區(qū)。前三次美洲峰會——1994年美國邁阿密首腦會議、1998年智利圣地亞哥首腦會議和2001年加拿大魁北克首腦會議，都在討論如何推進和落實這一倡議。隨著拉美左派政治力量的崛起，美國推進這一議程的努力受挫。在2005年阿根廷馬德普拉塔首腦會議上，巴西、委內(nèi)瑞拉、阿根廷等國對美洲自由貿(mào)易區(qū)倡議提出質(zhì)疑和反對，之后這一倡議被無限期擱置。

同時，美國利用首腦會議孤立、排斥、打壓古巴的做法遭到許多會員國的強烈反對。在2001年加拿大魁北克首腦會議上，時任委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)查韋斯公開反對把古巴排除在外。在此后舉行的歷次首腦會議上，古巴參會問題不斷升溫，越來越多的拉美和加勒比國家領導人公開表達對古巴的支持。2015年，第七屆美洲國家首腦會議在巴拿馬舉行，古巴首次參會，美洲首腦會議第一次實現(xiàn)了35個國家政府領導人和代表集體到會的目標。

然而，古巴參會所帶來的多邊合作的良好氛圍非常短暫，巨大的內(nèi)部裂痕仍然困擾著美洲國家首腦會議。由于美國是美洲國家首腦會議的主要發(fā)起方和推動者，美國因素始終對會議產(chǎn)生強烈的影響和制約。古巴之所以能夠在2015年參會，是以古美雙邊關系改善為前提的。而古美關系一旦惡化，古巴參會問題就再度成為“懸案”。此外，美國在委內(nèi)瑞拉問題、馬島問題（英國與阿根廷在馬島的歸屬上存在爭端）、反毒問題和非法移民問題上與其他成員國存在重大分歧，這在一定程度上也影響了其他美洲國家參會的積極性。

2018年，委內(nèi)瑞拉問題的持續(xù)發(fā)酵使美洲國家首腦會議的內(nèi)部團結(jié)再次面臨考驗。會議東道國秘魯以委內(nèi)瑞拉馬杜羅政府提前舉行總統(tǒng)選舉、損害民主體制為由，拒絕邀請馬杜羅總統(tǒng)參加會議。在這種情況下，會議成員國的立場出現(xiàn)劇烈分化。古巴領導人勞爾·卡斯特羅、尼加拉瓜總統(tǒng)奧爾特加、薩爾瓦多總統(tǒng)桑切斯·塞倫、安提瓜和巴布達總理布朗等領導人缺席會議，以示對委內(nèi)瑞拉的支持。

總體而言，由于地區(qū)各國存在巨大的國情差異以及諸多利益分歧和政治矛盾，美洲國家首腦會議的影響力呈現(xiàn)不斷下降之勢。另外，隨著美國自身實力的下降，美國在美洲自由貿(mào)易區(qū)倡議失敗之后，再也沒有提出有吸引力的合作方案。而且，美國實力的下降和拉美國家獨立性的上升使成員國的內(nèi)部矛盾越來越公開化，美國難以再操控會議，對會議的興趣也隨之下降。2018年，特朗普總統(tǒng)突然在秘魯首腦會議召開的三天前取消參會行程，成為第一位缺席美洲首腦會議的美國總統(tǒng)。

相較于特朗普時期，拜登政府上任以后，雖然以較為溫和的姿態(tài)處理與拉美和加勒比國家的關系，強調(diào)對話與合作，但是美拉關系并未因此迎來新格局。美國對古巴和委內(nèi)瑞拉的制裁依然存在;美國重拾強硬邊境管制手段，并要求周邊國家分擔責任的做法招致了周邊國家的不滿;美國未能及時向拉美和加勒比國家提供疫苗幫助受到拉美國家的強烈批評;拜登政府提出的“重建美好世界”計劃未能有效呼應拉美和加勒比國家發(fā)展基礎設施的迫切需求。

雖然拜登政府在此次美洲國家首腦會議上提出了一攬子合作倡議，希望提振美拉關系，但由于內(nèi)容空泛，落實前景令人擔憂。在本次美洲峰會上，拜登提出了“美洲經(jīng)濟繁榮伙伴關系”計劃，涉及投資、清潔能源、彈性供應鏈、就業(yè)等內(nèi)容。但是，由于計劃沒有包含拉美和加勒比國家希望獲得的關稅減免和市場準入待遇，吸引力大大減弱。美國雖然承諾提供6.45億美元幫助拉美和加勒比國家應對糧食安全、人道主義危機、自然災害防控和移民難民問題，然而，相較于美國向烏克蘭提供的數(shù)百億美元援助，這一援助規(guī)模實在是杯水車薪。在美國的推動下，會議推出了有關解決美洲地區(qū)移民問題的《洛杉磯宣言》，但由于墨西哥、危地馬拉、洪都拉斯和薩爾瓦多等相關的中美洲國家總統(tǒng)缺席會議，美國最關注的非法移民問題也難以取得實質(zhì)進展。

第九屆美洲國家首腦會議的混亂情況在美國引發(fā)了是否有必要舉辦這一會議的爭論。美國外交委員會主席理查德·哈斯把這場首腦會議視為一場“失敗”。他直截了當?shù)刂赋?，此次會議的看點成了“誰出席、誰不出席”“為什么還要舉辦這場會議？”一些人建議美國政府改革首腦會議機制，每次只與一部分美洲國家領導人會晤，以便增強會議各方的凝聚力。曾任奧巴馬總統(tǒng)特別顧問的丹·雷斯特雷波建議，美國應當注重與西半球各個次地區(qū)進行對話合作，與加勒比國家領導人、中美洲國家領導人和南美洲國家領導人舉行單獨的會晤。

美洲國家首腦會議的困境表明美國在西半球霸權體系中的地位發(fā)生了動搖。第二次世界大戰(zhàn)以來，美國推動成立美洲國家組織和美洲開發(fā)銀行，推動西半球國家簽訂《美洲國家間互助條約》，發(fā)起舉辦美洲國家首腦會議，從而形成覆蓋整個西半球的泛美體系。但隨著拉美和加勒比國家獨立自主意愿的不斷增強，泛美體系正在面臨全面的沖擊。阿根廷總統(tǒng)費爾南德斯在此次會議發(fā)言中，抨擊美國利用美洲國家組織助推玻利維亞的軍事政變，并將美洲開發(fā)銀行的主導權據(jù)為己有。他呼吁對上述兩大機構進行重組，使其回到拉美和加勒比國家的懷抱。墨西哥總統(tǒng)奧夫拉多爾在今年5月公開呼吁成立一個更加具有凝聚力、能夠代表所有西半球國家的機構，取代偏向少數(shù)人利益的美洲國家組織。在此次首腦會議上，代表總統(tǒng)與會的墨西哥外交部長埃布拉德提議解散美洲國家組織，以便“重構泛美秩序”。這些行動和言論都顯示拉美和加勒比國家爭取獨立自主的意愿不斷高漲，美洲地區(qū)秩序的解體與重構勢在必行。