樓春豪　馬宗緒

與近期美西方國家與印度間的高頻外交互動(dòng)相比，印度的鄰國外交似乎略顯低調(diào)，卻也在積極推動(dòng)。4月12日，印度政府舉行首次“鄰國優(yōu)先”跨部委協(xié)調(diào)機(jī)制會(huì)議，外交部、內(nèi)政部、財(cái)政部、國防部、國家安全委員會(huì)、鐵路、商工、邊境管理等十余個(gè)部門代表參會(huì)。根據(jù)印度政府的新聞通稿，會(huì)議表明印度將以全政府方式推進(jìn)“鄰國優(yōu)先”政策。在當(dāng)前斯里蘭卡等多個(gè)南亞國家陷入政治亂局和經(jīng)濟(jì)困局的背景下，印度政府明確強(qiáng)調(diào)將以“全政府方式”推進(jìn)“鄰國優(yōu)先”政策，格外耐人尋味。

不過，從更長的歷史維度上看，印度自1947年獨(dú)立以來謀求南亞地區(qū)主導(dǎo)地位的“戰(zhàn)略執(zhí)念”從未發(fā)生根本性變化。2014年莫迪首次出任印度總理后提出“鄰國優(yōu)先”政策，強(qiáng)調(diào)印度“作為地區(qū)最大國家和地理中心……有責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)南亞一體化進(jìn)程”。在2014年和2019年兩次就任總理后，莫迪都將南亞鄰國作為首次外訪目的地，這也側(cè)面印證了南亞事務(wù)是莫迪政府的重要關(guān)切。

莫迪政府的“鄰國優(yōu)先”政策呈現(xiàn)出明顯的“以巴劃線”特征，即對(duì)巴基斯坦以“防范和打壓”策略為主，對(duì)其他南亞國家則以“懷柔拉攏”為主。不過，2021年阿富汗局勢突變后阿富汗塔利班（阿塔）的重新掌權(quán)，使印度對(duì)阿富汗政策“防范風(fēng)險(xiǎn)”的一面也變得更加突出，且更加明顯地將對(duì)阿政策與對(duì)巴政策相掛鉤。

對(duì)巴基斯坦，印度強(qiáng)勢推進(jìn)“反巴、弱巴、亂巴”政策。在政治上，莫迪政府強(qiáng)勢推進(jìn)印度教民族主義政治議程，而這對(duì)印巴關(guān)系造成巨大沖擊。2019年8月，莫迪政府宣布廢除憲法370條款，取消印控克什米爾地區(qū)的“特殊地位”，這引起巴基斯坦方面的強(qiáng)烈抗議，自此雙方圍繞克什米爾問題的“斗法”愈發(fā)激烈。在外交上，印度高舉反恐旗號(hào)，給巴基斯坦扣上“支持恐怖主義”國家的帽子，對(duì)巴基斯坦進(jìn)行“外交孤立”。據(jù)外媒報(bào)道，2021年莫迪在與美國總統(tǒng)拜登的會(huì)談中，以及在“四國機(jī)制”峰會(huì)上都明里暗里批評(píng)巴基斯坦“支恐”;2019年，印度曾尋求將巴基斯坦劃入打擊恐怖融資活動(dòng)的金融行動(dòng)特別工作組（FATF）“黑名單”;印度還抵制原定2016年在巴基斯坦召開的南亞區(qū)域合作聯(lián)盟（SAARC，南盟）峰會(huì)，隨后巴多方尋求重啟峰會(huì)卻無果。在軍事上，印度對(duì)巴基斯坦保持高壓態(tài)勢。2016年9月，印控克什米爾地區(qū)的烏里軍事基地遭遇襲擊后，莫迪政府對(duì)巴進(jìn)行了外科手術(shù)式打擊;2019年2月，印中央預(yù)備警察部隊(duì)在印控克什米爾地區(qū)遭遇襲擊，印度隨即對(duì)巴控克什米爾地區(qū)境內(nèi)目標(biāo)進(jìn)行空襲，這也是自1971年第三次印巴戰(zhàn)爭后印空軍首次越過克什米爾地區(qū)控制線發(fā)起空襲。

雖然2021年印巴關(guān)系出現(xiàn)了一定的緩和跡象，2021年底巴基斯坦發(fā)布的該國史上首個(gè)《國家安全政策（2022-2026）》也強(qiáng)調(diào)要改善與印度的關(guān)系，然而，考慮到莫迪及其領(lǐng)銜的印度人民黨具有的印度教民族主義色彩與冒險(xiǎn)性對(duì)外政策傾向，以及印度在綜合實(shí)力和國際地位上的對(duì)巴優(yōu)勢，可以判斷印度很難徹底改變其對(duì)巴的既有政策。

對(duì)阿富汗，印度積極應(yīng)對(duì)阿塔重新上臺(tái)后的新形勢。2001年阿塔政權(quán)被推翻后，印度積極發(fā)展與此后歷屆阿富汗政府的關(guān)系，是僅次于美國、日本、英國、德國的第五大對(duì)阿援助國。但考慮到與阿塔關(guān)系不睦，2021年8月15日的阿富汗變局發(fā)生后，印度一度擔(dān)心自己會(huì)成為“最大輸家”。但總體上看，印度政府應(yīng)變妥當(dāng)，較好地維護(hù)了自身利益。

一是拒絕向阿塔提供外交承認(rèn)，但同時(shí)尋求與阿塔建立聯(lián)系，確保印度在阿項(xiàng)目和人員的安全。二是向阿富汗提供糧食、藥品、新冠疫苗等人道主義援助，維持對(duì)阿富汗各派的影響力。根據(jù)印度外交部2022年3月數(shù)據(jù)，自2021年8月15日以來，印度已向阿富汗提供兩萬噸小麥、13噸藥品、50萬劑新冠疫苗等人道主義救援。三是加強(qiáng)國際合作，應(yīng)對(duì)阿富汗變局的外溢沖擊。2021年底，印度國家安全顧問多瓦爾牽頭舉辦“阿富汗問題地區(qū)安全對(duì)話”，俄羅斯、伊朗和中亞五國的代表與會(huì)，就加強(qiáng)阿富汗問題政策協(xié)調(diào)、強(qiáng)化反恐合作達(dá)成共識(shí)。

2021年1月，印度以向南亞鄰國提供疫苗援助為契機(jī)啟動(dòng)“疫苗友誼”行動(dòng)。圖為居住在尼泊爾首都加德滿都的老年公民正在接種疫苗。

對(duì)巴基斯坦、阿富汗之外的其他南亞鄰國，印度有著強(qiáng)烈的主導(dǎo)意愿。這一方面是因?yàn)橛《仁艿接儆《仍谀蟻喆未箨懕辈拷ⅰ熬彌_區(qū)”、在印度洋打造“帝國內(nèi)湖”戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的遺毒影響;另一方面則是因?yàn)槟蟻喆未箨憽坝《戎行摹钡牡鼐壧卣?，使印度產(chǎn)生了主導(dǎo)地區(qū)事務(wù)的“戰(zhàn)略沖動(dòng)”。歷史上，印度對(duì)南亞鄰國的經(jīng)營乏善可陳，控制與反控制的矛盾一直存在。但近年來，隨著自身綜合實(shí)力的增強(qiáng)及區(qū)域內(nèi)外環(huán)境的變化，印度不斷作為試圖鞏固其作為地區(qū)“凈安全提供者”的地位。以下僅舉幾例。

一是積極開展“抗疫外交”。2020年新冠疫情暴發(fā)后，印度于當(dāng)年3月15日牽頭舉辦南盟國家疫情防控視頻會(huì)議，倡議成立“南盟應(yīng)對(duì)疫情緊急基金”，推動(dòng)設(shè)立“南盟新冠肺炎疫情信息交換平臺(tái)”，并組建醫(yī)療衛(wèi)生快速反應(yīng)小組、提供醫(yī)療物資援助等，幫助南亞鄰國應(yīng)對(duì)新冠疫情。2021年1月，印度以向南亞鄰國提供疫苗援助為契機(jī)啟動(dòng)“疫苗友誼”行動(dòng)。根據(jù)印度外交部的數(shù)據(jù)，南亞國家是接受印度疫苗捐贈(zèng)最多的國家。截至2022年5月9日，印度向孟加拉國、尼泊爾、不丹、馬爾代夫、斯里蘭卡與阿富汗捐贈(zèng)的疫苗共計(jì)666.2萬劑。

二是乘勢推進(jìn)“危機(jī)外交”。受新冠疫情、俄烏沖突等沖擊，南亞多國面臨嚴(yán)峻經(jīng)濟(jì)形勢，并蔓延到政治社會(huì)層面。以斯里蘭卡為例，受國內(nèi)外因素疊加沖擊，2022年以來，斯里蘭卡不斷出現(xiàn)債務(wù)高企、外匯見底、通脹飆升、貨幣貶值等嚴(yán)重問題，陷入自1948年獨(dú)立以來最嚴(yán)峻的發(fā)展危機(jī)，并引發(fā)政局動(dòng)蕩、社會(huì)騷亂，甚至被有些輿論稱為“俄烏沖突后最先倒下的多米諾骨牌”。2022年4月12日，斯里蘭卡政府宣布暫時(shí)中止償還外債;5月9日，斯里蘭卡總理馬欣達(dá)宣布辭職;5月12日，斯統(tǒng)一國民黨領(lǐng)袖維克勒馬辛哈就任新總理，并警告未來數(shù)月經(jīng)濟(jì)形勢還將更加嚴(yán)峻。

印度對(duì)斯里蘭卡危機(jī)反應(yīng)迅速。根據(jù)印度外交部數(shù)據(jù)，2022年以來，印度政府已向斯里蘭卡提供總額達(dá)35億美元的援助。此外，印度還向國際貨幣基金組織等國際組織，呼吁國際社會(huì)向斯里蘭卡提供必要的紓困援助。從目前態(tài)勢看，印度的“危機(jī)外交”收效明顯。2022年1月，斯里蘭卡與印度簽署協(xié)議共同開發(fā)曾在第二次世界大戰(zhàn)期間作為戰(zhàn)略油庫存在的亭可馬里儲(chǔ)油設(shè)施，印度還在隨后拿下多個(gè)斯能源合作項(xiàng)目，斯里蘭卡泰米爾人政黨甚至聯(lián)名呼吁印介入斯內(nèi)部事務(wù)等。

2022年3月，第五屆環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作倡議（BIMSTEC）峰會(huì)在斯里蘭卡首都科倫坡舉行。

南亞是地區(qū)一體化程度較低的地區(qū)，區(qū)域內(nèi)貿(mào)易占各國對(duì)外貿(mào)易總額的比例僅為5%。近年來，主要大國紛紛將互聯(lián)互通作為對(duì)外戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，印度也尋求引領(lǐng)（排除巴基斯坦的）地區(qū)一體化進(jìn)程。

在雙邊層面，印度穩(wěn)步推進(jìn)與南亞鄰國的互聯(lián)互通建設(shè)。其中以尼泊爾最為典型。尼泊爾是陸鎖國，對(duì)外互聯(lián)互通近乎完全依靠印度。莫迪政府上臺(tái)后，印度和尼泊爾在跨境電網(wǎng)、內(nèi)陸水道聯(lián)通、公路交通等多個(gè)層面的合作取得突破。例如，雙方在2014年簽署《尼印關(guān)于電力貿(mào)易、跨境傳輸和電網(wǎng)聯(lián)通的協(xié)定》，在2018年簽署《以內(nèi)陸水道開啟新的互聯(lián)互通的聲明》，在2022年4月簽署《印度—尼泊爾電力合作聯(lián)合愿景聲明》等。需強(qiáng)調(diào)的是，印度推行的地區(qū)互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)帶有很強(qiáng)的戰(zhàn)略屬性。早在2016年，印度就出臺(tái)《跨境電力貿(mào)易指導(dǎo)原則》，強(qiáng)調(diào)“只有印度政府、印度公營企業(yè)擁有或資助的項(xiàng)目，或印度實(shí)體股權(quán)超過51%的私營企業(yè)的項(xiàng)目，才有資格向印度出口電力”。

在多邊層面，印度主導(dǎo)塑造地區(qū)機(jī)制。南盟本是促進(jìn)南亞地區(qū)一體化的最重要平臺(tái)，但長期受制于印巴矛盾而進(jìn)展緩慢，2016年之后更是近乎停擺。在此情況下，莫迪政府積極推進(jìn)環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作倡議（BIMSTEC，環(huán)孟倡議）。該倡議于1997年成立，是促進(jìn)環(huán)孟加拉灣地區(qū)一體化的重要機(jī)制，但亦長期發(fā)展滯緩。莫迪政府上臺(tái)后，著力將之打造成取代南盟的地區(qū)一體化平臺(tái)。2022年3月，第五屆環(huán)孟倡議峰會(huì)在斯里蘭卡舉行。此次峰會(huì)正式通過《環(huán)孟倡議憲章》，各方簽署了《環(huán)孟倡議交通互聯(lián)互通總體規(guī)劃》《外交培訓(xùn)相互合作諒解備忘錄》《技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制章程備忘錄》等文件，明確每兩年舉行一次峰會(huì)，這標(biāo)志著該機(jī)制的發(fā)展進(jìn)入新階段。

此外，科倫坡安全會(huì)議也是印度整合周邊的重要抓手。該機(jī)制前身是2011年成立的印度—斯里蘭卡—馬爾代夫海上安全合作機(jī)制。莫迪政府在2015年曾提出針對(duì)印度洋地區(qū)的“薩迦倡議”（SAGAR），但此后一度冷淡該機(jī)制。2020年11月，印度推動(dòng)重新激活該機(jī)制，合作領(lǐng)域從海上安全拓展至反恐、打擊跨國犯罪、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域，并更名為“科倫坡安全會(huì)議”。2022年3月9日，第五屆科倫坡安全會(huì)議在馬爾代夫舉行，毛里求斯以正式成員身份首次參加會(huì)議，孟加拉國和塞舌爾作為觀察員參會(huì)，并達(dá)成未來合作路線圖。考慮到印度在不斷強(qiáng)化與美國、日本、澳大利亞、法國等國的海上安全合作，該機(jī)制或?qū)⑦M(jìn)一步強(qiáng)化印度對(duì)“印太”海上通道的扼控力。

中國和南亞國家互為友好鄰邦和發(fā)展伙伴，是休戚與共的命運(yùn)共同體。歷史表明，無論是面對(duì)地震、海嘯等自然災(zāi)害，還是金融危機(jī)、新冠疫情等全球性挑戰(zhàn)，中國始終同南亞國家堅(jiān)定地站在一起，守望相助，共克時(shí)艱。中國并不尋求與印度在南亞地區(qū)開展競爭，在當(dāng)前形勢下，幫助南亞國家渡過經(jīng)濟(jì)難關(guān)是當(dāng)務(wù)之急。中方將同有關(guān)國家一道攜手應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，高質(zhì)量共建“一帶一路”，共同維護(hù)本地區(qū)安全穩(wěn)定合作發(fā)展的良好勢頭，為本地區(qū)人民謀求更多福祉。