趙霞 紀(jì)光欣

摘要：新時(shí)代，我國公共安全面臨著日益嚴(yán)峻復(fù)雜的挑戰(zhàn)，人民群眾的公共安全需求也不斷提高，而我國公共安全治理體系從結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制到法律仍不夠健全。新時(shí)代公共安全治理必須始終堅(jiān)持以人民為中心，在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上構(gòu)建起政府與社會(huì)組織、市場(chǎng)組織一主多元、互補(bǔ)協(xié)同的公共安全主體結(jié)構(gòu)，健全分工合作、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的公共安全治理體制，完善動(dòng)態(tài)有序、廣泛參與的公共安全治理運(yùn)行機(jī)制，全面推進(jìn)公共安全治理法治化，加強(qiáng)公共安全治理的科技支撐作用。共建共治共享既是新時(shí)代公共安全治理的根本遵循，也是其主要的實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;共建共治共享;公共安全;治理

中圖分類號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：16735595（2022）03009207

公共安全是國家安全的重要組成部分，是人民安全的直接體現(xiàn)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧的根本保障。一般來說，公共安全是指涉及公眾的生命、健康與財(cái)產(chǎn)等方面的安全，[1]包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等類型，涵蓋食品藥品安全、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、社會(huì)治安防控等從生活到生產(chǎn)的各個(gè)領(lǐng)域。公共安全體系是指由公共安全的目標(biāo)、原則、主體、對(duì)象以及體制機(jī)制、法律法規(guī)等各種要素構(gòu)成的公共安全治理的有機(jī)整體，是公共安全治理的制度基礎(chǔ)。

黨的十八大以來，黨中央著眼于社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化和公共安全形勢(shì)的復(fù)雜化，將總體國家安全觀納入堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義基本方略，全面加強(qiáng)黨對(duì)國家安全工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民安全為宗旨，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，進(jìn)一步“健全公共安全體系”“提升公共安全治理能力”[2]，從戰(zhàn)略和全局的高度推進(jìn)以人民安全為中心、共建共治共享的公共安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，這既是有效應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜多變的公共安全挑戰(zhàn)的迫切需要，也是構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理體制的必然要求。2019年年底以來發(fā)生的新冠肺炎疫情這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件更加凸顯出公共安全治理體系建設(shè)的緊迫性和重要性，而我國疫情防控人民戰(zhàn)爭(zhēng)的有效實(shí)踐又為新時(shí)代打造共建共治共享的公共安全治理格局提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

一、新時(shí)代我國公共安全治理面臨的形勢(shì)和問題

隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國改革發(fā)展處在一個(gè)多重復(fù)雜因素疊加、共時(shí)性呈現(xiàn)的深度社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也由高增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，這既是發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是社會(huì)矛盾與社會(huì)問題交織期，公共安全形勢(shì)日趨復(fù)雜嚴(yán)峻，公共安全事件呈現(xiàn)高發(fā)、突發(fā)、常發(fā)態(tài)勢(shì)。而伴隨社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人們的公共安全需求也在不斷提高，傳統(tǒng)的以應(yīng)急處置為主導(dǎo)的公共安全治理體系越來越難以有效應(yīng)對(duì)新的公共安全問題，新時(shí)代公共安全治理亟待加強(qiáng)和完善。

（一）新時(shí)代公共安全面臨著嚴(yán)峻的多重挑戰(zhàn)

現(xiàn)代社會(huì)本身就是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，由自然、技術(shù)、社會(huì)等因素疊加而成的不確定性顯著增加、突發(fā)公共事件日益頻繁發(fā)生，公共安全在現(xiàn)代社會(huì)面臨的挑戰(zhàn)空前加大，治理的難度和要求也越來越高。一方面，隨著改革開放的不斷深化，我國社會(huì)正處在一個(gè)工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化、信息化、全球化的多重現(xiàn)代轉(zhuǎn)型之中，不僅普遍性的現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)以各種形式集中呈現(xiàn)出來，而且由于社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、轉(zhuǎn)型時(shí)間短、人口眾多、文化背景差異、法治滯后等諸多原因，我國總體上處于公共安全事故頻發(fā)、破壞性強(qiáng)、影響范圍廣、治理難度大等的特殊時(shí)期。[3]近年來各地屢屢發(fā)生的重大火災(zāi)、化工廠爆炸、危險(xiǎn)品泄露、中小學(xué)惡性傷害、生態(tài)環(huán)境污染等事故以及洪澇、泥石流等自然災(zāi)害，特別嚴(yán)重的如新冠肺炎疫情、2021年7月鄭州特大洪災(zāi)等，不僅給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成巨大危害，而且不斷沖擊著社會(huì)公眾的安全底線，凸顯出公共安全問題的嚴(yán)峻性。而科技的進(jìn)步又使得個(gè)別或局部的公共安全事故，借助網(wǎng)絡(luò)、社交媒體、自媒體等進(jìn)行即時(shí)性、快捷性傳播，這也在不斷挑戰(zhàn)著公眾對(duì)公共安全的心理承受能力，給公共安全治理帶來新的難題。另一方面，改革開放40多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人們?nèi)粘Ｉ钊找嫔钊氲厝谌氲饺蛑?，并日益成為全球?jīng)濟(jì)發(fā)展和全球治理的主要力量。復(fù)雜多變的國際環(huán)境、日益頻繁的國際商務(wù)交往、持續(xù)增多的人員流動(dòng)等都使得我國面臨著日益嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、信息安全以及毒品、傳染病等非傳統(tǒng)安全問題，[4]網(wǎng)絡(luò)、人工智能和數(shù)字城市等新技術(shù)發(fā)展帶來的安全隱憂，也在呼喚國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)治理?？傊聲r(shí)代我國發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期同時(shí)面臨著國內(nèi)與國外、傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)、生產(chǎn)領(lǐng)域與生活領(lǐng)域等多方面、多類型公共安全風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（二）新時(shí)代公眾的公共安全需求及參與愿望日益提高

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在人民群眾的溫飽問題總體上得到根本解決之后，按照馬斯洛需求層次理論，安全需求實(shí)際上成為公眾最基礎(chǔ)也最關(guān)切的需要，“平安是老百姓解決溫飽后的第一需求，是極重要的民生，也是最基本的發(fā)展環(huán)境” [5]。與物質(zhì)生活改善相伴而來的是公共安全需求的升級(jí)轉(zhuǎn)型，即由溫飽轉(zhuǎn)變?yōu)樯?、?cái)產(chǎn)、信息、生態(tài)、社會(huì)等多方面安全需求，安全感同獲得感、幸福感一起成為人們美好生活的重要內(nèi)容。也就是說，人們對(duì)安全、公平、法治、和諧等社會(huì)秩序的要求日益提高，公共安全保障的不平衡性、不充分性也是社會(huì)主要矛盾的重要方面。而社會(huì)轉(zhuǎn)型期矛盾的復(fù)雜化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、社會(huì)流動(dòng)的增加等，又在不斷沖擊著公眾公共安全需求的底線。同時(shí)，在社會(huì)進(jìn)步和教育普及的推動(dòng)下，人們的權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)不斷提高，公眾渴望更多在事關(guān)個(gè)人切身利益的公共安全方面的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，更積極關(guān)注也更樂于參與公共安全治理。這些都需要基于共建共治共享的多元參與原則來構(gòu)建新時(shí)代的公共安全治理體系。

（三）我國公共安全治理體系尚不健全

公共安全是社會(huì)最基本的公共產(chǎn)品，政府自然要承擔(dān)起維護(hù)公共安全、保障公眾安全的職責(zé)。但是，隨著公共安全問題復(fù)雜性、不確定性的增加，原有的政府包攬式的公共安全治理體系越來越難以有效應(yīng)對(duì)新的公共安全問題：第一，單一政府主導(dǎo)的全能型公共安全治理模式存在成本過高、資源有限、能力不足等局限，而作為公共安全問題的發(fā)生地和結(jié)果承受者的市場(chǎng)與社會(huì)卻沒有廣泛參與到公共安全治理之中，其協(xié)同共治作用沒有充分發(fā)揮出來。第二，以往以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理體制、機(jī)制與法制）為依托、以應(yīng)急管理為重心的政府公共安全管理體系，實(shí)際運(yùn)行中以分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理和事發(fā)應(yīng)急管理為主，存在職能分散、管理碎片化、協(xié)調(diào)難度大等問題，[6]也未能覆蓋全方位、全流程的公共安全治理過程。第三，現(xiàn)行的公共安全運(yùn)行機(jī)制仍不夠完備。公共安全治理是一個(gè)包括事前預(yù)防準(zhǔn)備機(jī)制、事中監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、事發(fā)應(yīng)急處置機(jī)制和事后恢復(fù)機(jī)制在內(nèi)的完整過程。但在重應(yīng)急處置、輕預(yù)防預(yù)警觀念的影響下，特別是由于多元主體參與的治理機(jī)制不完備，導(dǎo)致預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制不能有效發(fā)揮源頭治理、系統(tǒng)治理的基礎(chǔ)作用，應(yīng)急處置機(jī)制因事故高發(fā)頻發(fā)而處于疲于應(yīng)付的緊張狀態(tài)之中，善后恢復(fù)方面對(duì)受損群體的安置和補(bǔ)償機(jī)制也不夠完善，這些都使得公共安全治理仍局限于危機(jī)處置和短期目標(biāo)上。第四，我國公共安全法治體系不夠健全，尚未形成統(tǒng)一的公共安全法律體系。2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》僅限于突發(fā)性安全事件的應(yīng)對(duì)和處置，對(duì)事前、事后等流程的規(guī)范不夠明晰。2015年頒布的《中華人民共和國國家安全法》為公共安全治理提供了基本的法律框架，[7]但其中涉及公共安全的內(nèi)容偏少且不夠具體，相對(duì)于新時(shí)代總體國家安全觀和共建共治共享原則已顯滯后。許多公共安全方面的法律分散在食品安全法、公共衛(wèi)生法、防震減災(zāi)法等部門法律中?？傮w上，我國公共安全的法律法規(guī)仍存在不夠統(tǒng)一、具體、全面等問題，現(xiàn)有法律多側(cè)重規(guī)范安全事故應(yīng)對(duì)和處置，而對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)防預(yù)警、善后恢復(fù)和救援等全流程的規(guī)范不夠具體，對(duì)多元主體參與公共安全治理的法律規(guī)范更不夠明確。另外，隨著應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的重組，為確保政府應(yīng)急管理職能的高效、專業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)，協(xié)調(diào)好應(yīng)急管理部門與其他政府部門間的關(guān)系，也需要對(duì)現(xiàn)有的法律體系進(jìn)行完善。

二、新時(shí)代我國公共安全治理的根本遵循

黨的十九大報(bào)告提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，黨的十九屆四中全會(huì)和五中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”，從“格局”到“制度”，共建共治共享的內(nèi)涵得到升華，理念更加深入人心，為新時(shí)代社會(huì)治理制度體系及其治理能力建設(shè)提供了根本遵循。[8]“共建共治共享”，即共同參與建設(shè)、共同參與治理、共同享有成果，是國家、政府、社會(huì)以及公眾共同參與建設(shè)一個(gè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會(huì)治理共同體，通過共商共治、民主協(xié)商、群策群力，充分調(diào)動(dòng)和整合各方資源優(yōu)勢(shì)，共同治理社會(huì)事務(wù)，共同解決社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的系統(tǒng)性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性，[9]確保國家富強(qiáng)安全、社會(huì)安定發(fā)展、人民安寧幸福。

應(yīng)該說，公共安全治理不是一個(gè)新問題，歷來受到黨、政府和全社會(huì)的高度關(guān)注，但是，“共建共治共享”的公共安全治理則是一個(gè)新命題，是新時(shí)代社會(huì)治理制度對(duì)公共安全的新要求。當(dāng)前，世界正處于百年未有之大變局，我國社會(huì)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制變革和結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵期，公共安全問題呈現(xiàn)多樣性、復(fù)雜性和危險(xiǎn)性，公共安全治理面臨多重挑戰(zhàn)，政府與社會(huì)都難以獨(dú)立應(yīng)對(duì)，這就需要政府充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體的積極性，提高公眾的主人翁意識(shí)，發(fā)揮他們的參與精神和公共精神，構(gòu)建系統(tǒng)、立體、動(dòng)態(tài)的良性互動(dòng)治理體系?！肮步ü仓喂蚕怼钡墓舶踩卫眢w系，本質(zhì)上是新時(shí)代以人民為中心的治理理念對(duì)公共安全治理的新規(guī)劃和新要求，也是一個(gè)在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體各司其職、互補(bǔ)協(xié)同，全民共同參與的新型公共安全治理體系。面對(duì)新冠肺炎疫情這一重大公共衛(wèi)生安全事件，習(xí)近平提出的堅(jiān)決打贏疫情防控的“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”的總體定位，黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下全社會(huì)動(dòng)員、全民參與的防控機(jī)制及其卓越成效，正是新時(shí)代公共安全治理中“共建共治共享”這一核心理念的實(shí)踐驗(yàn)證和這一制度優(yōu)勢(shì)的充分彰顯。

首先，“共建”回答依靠誰的問題，即共同參與、共同謀劃、共同出力是基礎(chǔ)，它體現(xiàn)了公共安全治理的基本原則。共建意味著在涉及公共安全的基礎(chǔ)建設(shè)、體制機(jī)制構(gòu)建、法律法規(guī)制定與實(shí)施等各個(gè)方面都要堅(jiān)持多元主體共同參與、協(xié)商合作的根本原則。政府要積極引導(dǎo)和吸納企業(yè)、社會(huì)組織參與公共安全體系建設(shè)，激發(fā)公眾參與的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，共同筑牢公共安全的社會(huì)基礎(chǔ)。面對(duì)新時(shí)代復(fù)雜多變、不斷升級(jí)的公共安全需求或安全風(fēng)險(xiǎn)，共建意味著政府必須從原來那種獨(dú)自承擔(dān)的包攬模式中解放出來，實(shí)現(xiàn)政府公共安全職能的重要轉(zhuǎn)變，即一方面通過政府與市場(chǎng)、社會(huì)（如企業(yè)、智庫、安全評(píng)估機(jī)構(gòu)、志愿組織與志愿人員等）共建的“伙伴關(guān)系”，充分激發(fā)各個(gè)社會(huì)主體的積極性，實(shí)現(xiàn)公共安全的前置預(yù)防與預(yù)警;另一方面又有效整合社會(huì)的人、財(cái)、物等資源來加強(qiáng)公共安全的基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)手段等建設(shè)，筑牢公共安全的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。更重要的是，共建可以增強(qiáng)全社會(huì)在公共安全問題上的主體自覺，為公共安全治理創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

其次，“共治”回答怎么治的問題，即多元協(xié)同、共同治理是關(guān)鍵，它反映了公共安全治理的過程性?，F(xiàn)代社會(huì)是多元主體交互合作構(gòu)成的開放、流動(dòng)的有機(jī)整體，公共安全問題的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性和重要性，使得任何組織與個(gè)人都不可能獨(dú)善其身或單方面應(yīng)對(duì)，必然要求充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體的組織與資源優(yōu)勢(shì)，通過分工負(fù)責(zé)、職能互補(bǔ)、協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)從預(yù)防預(yù)警到事后恢復(fù)的全過程治理。[10]特別是在公共安全治理的預(yù)防準(zhǔn)備、先期處置、善后恢復(fù)等環(huán)節(jié)中，社會(huì)力量、公眾的參與具有更鮮明的優(yōu)勢(shì)。共治還意味著各類社會(huì)主體圍繞公共安全構(gòu)筑一個(gè)利益共同體、命運(yùn)共同體，有助于破解公共安全治理上“各自為政”的“碎片化”問題，實(shí)現(xiàn)公共安全以民生為導(dǎo)向的整體性、全流程治理。以應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中的武漢“封城”為例，1 000多萬居民約束在各自家庭內(nèi)兩月有余，以最大限度降低感染風(fēng)險(xiǎn)，所涉及到的問題如此之多、如此之雜，除了政府的依法規(guī)范和行政干預(yù)以外，若沒有基層社區(qū)、相關(guān)物業(yè)公司和志愿者的廣泛參與，特別是廣大居民的嚴(yán)格自律和積極配合，那是根本無法做到的，而這也是許多發(fā)達(dá)國家難以效仿的我國在公共安全治理上的優(yōu)勢(shì)之一，應(yīng)該從這次新冠肺炎疫情防控的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中進(jìn)一步強(qiáng)化公共安全共同參與、共同治理的指導(dǎo)思想和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

再次，“共享”回答為了誰的問題，即共同享有公共安全成果是目的，它彰顯了公共安全治理的價(jià)值歸宿。它要求遵循公平正義的原則，通過合理的制度安排和分配機(jī)制，讓所有共同參與者、讓每一位社會(huì)成員都能享受到公共安全的治理成果，這樣也才能引導(dǎo)和激發(fā)社會(huì)成員積極參與公共安全治理。當(dāng)然，共享既要堅(jiān)持通過共建共治來實(shí)現(xiàn)，而不是片面地只享有公共安全成果，也要解決公共安全上的“不平衡不充分”問題，實(shí)現(xiàn)公共安全秩序的公平性，滿足人們?nèi)找嫣岣叩墓舶踩枨?。?zhǔn)確地說，共享應(yīng)該是全體社會(huì)成員共享公共安全治理的參與機(jī)會(huì)及其成果。

共建共治共享是新時(shí)代黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理制度對(duì)公共安全治理的內(nèi)在要求，是政府與企業(yè)、社會(huì)等多元主體之間功能、資源與能力的互補(bǔ)協(xié)同、同向發(fā)力。共建、共治、共享三者是相互統(tǒng)一的。共建重在基礎(chǔ)條件、制度體系，體現(xiàn)共同參與;共治主要針對(duì)安全問題或風(fēng)險(xiǎn)，貫穿治理全過程;共享聚焦安全利益、安全秩序，重在公平享有。共建是共治共享的基礎(chǔ)，共治是共建的深化、共享的保障，共享是共建共治的目的與動(dòng)力，而只有在共建共治的基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)真正的共享。共建共治共享的核心是一個(gè)“共”字，即多元主體全方位、全過程共同參與公共安全治理過程，它從治理的主體、目標(biāo)、路徑等方面規(guī)定著公共安全治理體系及其能力建設(shè)，這本質(zhì)上是新時(shí)代黨的群眾路線的根本要求和以人民安全為宗旨的必然體現(xiàn)，是新時(shí)代公共安全治理的根本遵循，也是我國公共安全治理制度的顯著優(yōu)勢(shì)。

三、新時(shí)代我國共建共治共享的公共安全治理的實(shí)現(xiàn)路徑

面對(duì)公共安全的嚴(yán)峻形勢(shì)和公眾公共安全需求的升級(jí)，在新時(shí)代總體國家安全觀和社會(huì)治理新體制的框架下，全社會(huì)必須進(jìn)一步增強(qiáng)公共安全治理的系統(tǒng)思維和底線思維，以全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，從治理理念、治理主體結(jié)構(gòu)、治理體制機(jī)制、法治保障等方面，全面加強(qiáng)和完善共建共治共享的公共安全體系及其治理能力現(xiàn)代化，不斷提高公共安全治理效能。

（一）堅(jiān)持以人民為中心、安全第一的共建共治共享理念

新時(shí)代以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出把統(tǒng)籌發(fā)展和安全作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想，牢固樹立“安全發(fā)展”的理念，把生命第一與保護(hù)人民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)、發(fā)展權(quán)等作為發(fā)展的基本目標(biāo)，切實(shí)維護(hù)和保障全社會(huì)的公共安全，提升人民群眾的安全感。而“生命至上、安全第一”是每一個(gè)社會(huì)成員的需要和利益所在，必然要求每個(gè)社會(huì)成員都自覺關(guān)注、參與到公共安全治理之中。公共安全本質(zhì)上是人民安全，安全為了人民，安全依靠人民。人民群眾既是公共安全的主體，即公共安全體系的建設(shè)者、治理的參與者，也是公共安全的客體，即公共安全的直接受眾、享有者或受害者。公共安全治理的公平原則是“無參與，不共享”，只有在人民群眾和各類經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織共同建設(shè)、共同治理的基礎(chǔ)上，才能共同享有安全穩(wěn)定的美好生活。因此，新時(shí)代公共安全治理必須體現(xiàn)以人民為中心的價(jià)值理念，以共建共治共享為根本原則，通過體制機(jī)制的創(chuàng)新和政策的積極引導(dǎo)，充分發(fā)揮人民群眾的主體作用，激發(fā)各類社會(huì)組織的參與積極性，培育“人人重視、人人參與、人人盡責(zé)”的公共安全文化， 真正建立起全社會(huì)共建共治共享的全過程、高效能公共安全治理體系。

（二）構(gòu)建一主多元、互補(bǔ)協(xié)同的公共安全主體結(jié)構(gòu)

共建共治共享的關(guān)鍵點(diǎn)是“共”。從詞源上看，“共”是會(huì)意字，“從廿從廾”，亦即“同”，有“合力”之意。顯然，無論“共”，還是“同”或“合”，其前提都是“多”或“異”。就是說，共建共治共享的公共安全體系必須以多元主體的共同參與和相互合作為前提。新時(shí)代社會(huì)治理體系中的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”，同樣也是共建共治共享的公共安全體系的基本要求，這從各主體的地位與功能的角度看，就是一個(gè)“一主多元”的公共安全主體結(jié)構(gòu)：“一主”是政府的主導(dǎo)責(zé)任。保障公共安全是政府的天然使命，政府作為政策制定者、資源配置者、應(yīng)急救援組織者、社會(huì)力量引導(dǎo)者等多重角色在公共安全體系中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。新時(shí)代必須進(jìn)一步明確政府在公共安全治理中的職責(zé)，加強(qiáng)政府公共安全的制度供給，提升政府公共安全治理能力?！岸嘣笔侵甘袌?chǎng)（企業(yè)）、社會(huì)（組織）的協(xié)同作用，也包括公眾的參與。公共安全的真正源頭在社會(huì)、在市場(chǎng)，必須讓企事業(yè)單位、社會(huì)組織、基層社區(qū)等各類社會(huì)主體自覺參與到公共安全治理中，從“本質(zhì)安全”的角度維護(hù)好各自生產(chǎn)或生活范圍內(nèi)的公共安全，全社會(huì)的公共安全才有保障。而無論哪類社會(huì)主體，最終都要通過不同崗位上的每一個(gè)公眾才能得以實(shí)現(xiàn)。可見，“一主多元”的真實(shí)主體是人民群眾，是一個(gè)個(gè)具有公共安全意識(shí)、負(fù)有公共安全責(zé)任的社會(huì)成員，共建共治共享本質(zhì)上是人民群眾的共同參與。這里，“一主多元”的主體構(gòu)成一個(gè)功能互補(bǔ)、資源協(xié)同的公共安全立體化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，“一元”政府的主導(dǎo)作用也包括通過構(gòu)建制度化、常態(tài)化的參與機(jī)制或參與平臺(tái)來引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織參與公共安全體系建設(shè)，并積極向社會(huì)放權(quán)賦能;“多元”社會(huì)主體的協(xié)同包括企業(yè)發(fā)揮資源、人才、管理等優(yōu)勢(shì)，社會(huì)組織發(fā)揮志愿服務(wù)、安全教育、心理援助等方面的優(yōu)勢(shì)，基層社區(qū)發(fā)揮聯(lián)絡(luò)、動(dòng)員群眾的優(yōu)勢(shì)等，積極參與到與政府的共建共治之中，并在此過程中提升各自的公共安全治理能力。

（三）健全分工合作、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的公共安全治理體制

公共安全治理體制是公共安全體系的核心內(nèi)容，是政府及其職能部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分、隸屬關(guān)系、資源配置等方面的制度體系，主要包括組織體制和管理體制。[11]新時(shí)代共建共治共享的公共安全體系要秉持頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合的原則，以政府應(yīng)急管理職能的重組為依托，盡快健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理、多元協(xié)同的公共安全治理體制。

在公共安全的組織體制上，一是要根據(jù)新時(shí)代加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的總體要求，進(jìn)一步完善各級(jí)黨組織集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的公共安全制度，建立起高效有力的黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方、保障落實(shí)的組織體系，強(qiáng)化黨委和政府“保一方平安”的政治責(zé)任，把黨的領(lǐng)導(dǎo)作用和黨的建設(shè)優(yōu)勢(shì)在政府公共安全職責(zé)和各類社會(huì)主體協(xié)同參與中充分體現(xiàn)出來，形成黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下政府與社會(huì)分工負(fù)責(zé)、協(xié)同治理的公共安全組織體系。黨的十八屆三中全會(huì)后成立的中央國家安全委員會(huì)為加強(qiáng)黨對(duì)包括公共安全在內(nèi)的國家安全的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)提供了組織保障。二是健全政府公共安全治理的組織結(jié)構(gòu)。以政府應(yīng)急管理職能重組為基礎(chǔ)，合理確定政府公共安全治理的職能，理順上下級(jí)應(yīng)急管理部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，發(fā)揮好應(yīng)急管理部門在安全事故的應(yīng)急處置或救助中的主導(dǎo)作用以及公共安全治理上的綜合協(xié)調(diào)職能，為共建共治共享的公共安全體系奠定堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

在公共安全的管理體制上，根據(jù)我國政府機(jī)構(gòu)與職能條塊結(jié)合的組織特點(diǎn)要完善以下管理體制：一是要完善縱向分級(jí)負(fù)責(zé)的公共安全管理體制。確保國務(wù)院應(yīng)急管理部充分發(fā)揮在公共安全治理中的統(tǒng)一指揮、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)管巡查和制度供給等關(guān)鍵職能以及在重大災(zāi)害或安全事故應(yīng)急處置中的中樞指揮職能，同時(shí)推動(dòng)公共安全治理職能重心下移，強(qiáng)化市、縣地方政府應(yīng)急管理部門的職權(quán)與責(zé)任，構(gòu)建國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)間高效權(quán)威、政令暢通、直達(dá)基層的管理體制;要進(jìn)一步整合地方政府的安全生產(chǎn)、食品醫(yī)藥、防災(zāi)救災(zāi)等安全管理職能，明確地方政府特別是市、縣（區(qū)）應(yīng)急管理部門在“保一方平安”中的職權(quán)與責(zé)任，從管理體制上保障公共安全的系統(tǒng)治理、源頭治理、基層治理落地。二是要完善橫向統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的公共安全管理體制。理順應(yīng)急管理部門與政府其他部門之間的職權(quán)關(guān)系，確立應(yīng)急管理部門的統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮好應(yīng)急管理部門在預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置、善后恢復(fù)的應(yīng)急管理全過程中的主導(dǎo)作用，在應(yīng)急管理部門和其他政府部門間科學(xué)配置包含決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的公共安全治理權(quán)力，以保證在面臨具體公共安全事件時(shí)各部門間的協(xié)調(diào)有序和職責(zé)落實(shí)。三是要按多元協(xié)同原則將社會(huì)、市場(chǎng)和公眾等主體納入到公共安全治理中來，建立起各層級(jí)“一主多元”的公共安全協(xié)同治理體制。在發(fā)揮社會(huì)、市場(chǎng)主體共建共治作用的同時(shí)，也賦予他們參與決策、監(jiān)督的權(quán)利，以便充分發(fā)揮共建共治共享的優(yōu)勢(shì)，更好地滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要。

（四）完善動(dòng)態(tài)有序、廣泛參與的公共安全治理運(yùn)行機(jī)制

公共安全管理體制必須高效有序運(yùn)行起來實(shí)現(xiàn)對(duì)公共安全的全過程治理，才能達(dá)成公共安全的善治，讓人們共享公共安全福利。為此，著眼于基礎(chǔ)治理、過程治理、多元治理，必須進(jìn)一步完善共建共治共享的公共安全運(yùn)行機(jī)制。

首先，強(qiáng)化事前預(yù)防準(zhǔn)備機(jī)制。企事業(yè)單位、社區(qū)、公共生活場(chǎng)所等基層是公共安全事故發(fā)生的第一時(shí)間、第一現(xiàn)場(chǎng)的“第一響應(yīng)者”，基層單位的事前預(yù)防和準(zhǔn)備是公共安全治理的技術(shù)基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)，也是多元主體共建共治的最佳領(lǐng)域。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。新時(shí)代公共安全體系的有效運(yùn)行必須將公共安全治理的關(guān)口前移，健全事前預(yù)防準(zhǔn)備機(jī)制。[12]一方面，要切實(shí)加強(qiáng)基層公共安全的事前預(yù)防，構(gòu)建基層單位或場(chǎng)所從設(shè)計(jì)、建造到運(yùn)營(yíng)、管理體現(xiàn)“本質(zhì)安全”的公共安全預(yù)防預(yù)警機(jī)制和社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，完善各類社會(huì)主體自身的公共安全基礎(chǔ)工作和日常管控，暢通公眾參與和監(jiān)督的渠道，盡最大可能消除公共安全隱患和風(fēng)險(xiǎn);另一方面，要完善公共安全突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，事前做好物資、人員、技術(shù)等方面的準(zhǔn)備工作，建設(shè)統(tǒng)一的應(yīng)急管理平臺(tái)，確保公共安全突發(fā)事件有案可依、應(yīng)對(duì)及時(shí)、高效處置，以便將可能的損失或影響降到最低程度。

其次，健全事發(fā)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。隱患大于明火，任何嚴(yán)厲的事前預(yù)防也不可能絕對(duì)避免事故的發(fā)生。面對(duì)愈益復(fù)雜多變的公共安全環(huán)境，必須建立健全公共安全的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置各類安全隱患，將事故消滅于萌芽之中。這一方面要堅(jiān)持群眾路線，廣泛發(fā)動(dòng)各類社會(huì)主體、人民群眾參與到公共安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知、識(shí)別和報(bào)告中來，另一方面要充分利用網(wǎng)絡(luò)信息、大數(shù)據(jù)、人工智能等新的技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類安全信息的系統(tǒng)收集、科學(xué)分析和準(zhǔn)確預(yù)警，推進(jìn)“智慧公共安全治理”，為共建共治共享的公共安全體系提供強(qiáng)大的技術(shù)保障。

再次，完善事中應(yīng)急處置機(jī)制。面對(duì)高發(fā)頻發(fā)的各類公共安全事故，完善快速的應(yīng)急處置機(jī)制是公共安全治理的核心環(huán)節(jié)。要充分發(fā)揮新的政府應(yīng)急管理部門在應(yīng)急處置中的統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)職能，加強(qiáng)政府應(yīng)急處置的能力和隊(duì)伍建設(shè)，有效處置各類重特大公共安全事故;要完善政府與市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體的協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享、行動(dòng)協(xié)同;要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情的引導(dǎo)和治理，防止事態(tài)擴(kuò)大和蔓延而帶來負(fù)面影響，為公共安全治理創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

最后，理順事后善后恢復(fù)機(jī)制。公共安全事故的事后恢復(fù)與重建是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障公眾權(quán)益的重要環(huán)節(jié)。要加強(qiáng)善后恢復(fù)、補(bǔ)償、重建等工作的法律法規(guī)建設(shè)，構(gòu)建制度化、公開化的善后處置機(jī)制;要注重對(duì)所發(fā)生安全事故及應(yīng)急處置的效果評(píng)估、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和意見反饋，不斷改進(jìn)公共安全治理水平;要加強(qiáng)對(duì)事故利益受損者的經(jīng)濟(jì)救濟(jì)和心理干預(yù)，減少事故的后遺癥;要搭建社會(huì)力量參與善后恢復(fù)的渠道，發(fā)揮社會(huì)組織、志愿者在善后恢復(fù)中的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)善后恢復(fù)的和諧順暢。

（五）推進(jìn)共建共治共享的公共安全治理法治化進(jìn)程

正如習(xí)近平針對(duì)新冠肺炎疫情提出的堅(jiān)持用法治思想和法治方法依法防控 [13]一樣，新時(shí)代公共安全治理必須納入國家治理制度體系和全面依法治國軌道，為共建共治共享提供規(guī)范化、法治化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。公共安全問題敏感又復(fù)雜，事關(guān)人民群眾和各類社會(huì)主體的實(shí)際利益，而且往往生命攸關(guān)、影響巨大;公共安全治理的多元主體又存在利益差別，實(shí)際處置中容易發(fā)生矛盾;共建共治共享的公共安全體系必須找到共同的利益交匯點(diǎn)，基于共同的規(guī)則才有可能達(dá)成。因此，新時(shí)代共建共治共享的公共安全體系必須堅(jiān)持法治化原則，進(jìn)一步完善包括法律、法規(guī)和制度在內(nèi)的公共安全法治體系。

適應(yīng)新時(shí)代依法推進(jìn)公共安全的需要，我國必須進(jìn)一步完善公共安全治理的法律法規(guī)。與政府應(yīng)急管理職能的重組相適應(yīng)，應(yīng)制定新的《應(yīng)急管理法》，明確應(yīng)急管理部門、其他政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的法定權(quán)限和職責(zé)，強(qiáng)化對(duì)各類安全事故（事件）應(yīng)急處置的法律規(guī)范;構(gòu)建從事前、事發(fā)、事中到事后全過程的公共安全治理法律體系[14]，特別要強(qiáng)化對(duì)生產(chǎn)生活設(shè)施在規(guī)劃與設(shè)計(jì)、建造與建設(shè)、裝配與制造、使用與運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)安全的法律規(guī)范，強(qiáng)化各類市場(chǎng)主體、社會(huì)主體的公共安全治理責(zé)任，為源頭治理、消除隱患提供法律支持;要完善多元主體參與公共安全治理的法律法規(guī)，從法律上暢通全社會(huì)共建共治共享的參與機(jī)制和方式;強(qiáng)化公共安全治理的地方性法規(guī)建設(shè)，使屬地公共安全治理有法可依、有規(guī)可循。總之，新時(shí)代的公共安全體系建設(shè)，必須以《中華人民共和國國家安全法》為依據(jù)，全面踐行總體國家安全觀和依法治國戰(zhàn)略，將共建共治共享理念貫徹到從公共安全的綜合性法律到部門法律、地方法規(guī)再到具體安全規(guī)章的完整嚴(yán)明的制度體系，為新時(shí)代共建共治共享的公共安全體系提供系統(tǒng)的法律保障。

（六）加強(qiáng)公共安全治理的科技支撐作用

當(dāng)今世界正在蓬勃發(fā)展的諸如信息、人工智能、大數(shù)據(jù)、5G等新興技術(shù)，為健全共建共治共享的公共安全治理格局提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支持，要充分發(fā)揮信息技術(shù)對(duì)公共安全治理的積極作用，更好地保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國家安全。首先，應(yīng)該樹立科技先行的治理理念。要強(qiáng)化科技手段在公共安全治理中的支撐作用，加強(qiáng)公共安全治理的預(yù)見性、系統(tǒng)性、創(chuàng)新性。其次，加強(qiáng)信息技術(shù)在公共安全治理中的運(yùn)用?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)可以有效補(bǔ)齊公共安全治理的技術(shù)短板，如通過利用高清監(jiān)控、人臉識(shí)別等技術(shù)系統(tǒng)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共安全的實(shí)時(shí)監(jiān)控、實(shí)時(shí)預(yù)警、實(shí)時(shí)導(dǎo)控，通過區(qū)塊鏈技術(shù)可以構(gòu)建公開透明、去中心化、低成本的安全治理體系等。最后，廣泛運(yùn)用新技術(shù)推動(dòng)公共安全治理的精準(zhǔn)化、智能化，促進(jìn)治理成果共享。借助于新技術(shù)的加持，可以打造數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、人機(jī)協(xié)同、跨界融合、共建共享的公共安全治理模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共安全的精準(zhǔn)掌控、對(duì)公共資源的高效配置、對(duì)異常情形的及時(shí)預(yù)警、對(duì)突發(fā)事件的快速處置，從而真正實(shí)現(xiàn)公共安全治理的精細(xì)化、智慧化。

“明者防禍于未萌，智者圖患于將來”

（陳壽《三國志·吳書》）。新時(shí)代我國公共安全治理必須堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，遵循以人民為中心的共建共治共享理念，[15]充分發(fā)揮國家治理的制度優(yōu)勢(shì)和執(zhí)行效能，構(gòu)建并不斷完善政府主導(dǎo)、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織協(xié)同、公眾廣泛參與的公共安全治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，加快推進(jìn)公共安全治理法治化、智能化，不斷完善以人民安全為中心、共建共治共享的高效公共安全治理體系，提升公共安全治理效能，促進(jìn)國家持續(xù)安寧和人民安居樂業(yè)，為滿足人民美好生活需要提供堅(jiān)實(shí)的公共安全保障。

參考文獻(xiàn)：

[1] 郭濟(jì).政府應(yīng)急管理實(shí)務(wù)[M].北京：中共中央黨校出版社，2004.

[2] 習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[J].求是，2017（21）：328.

[3] 楊克勤.落實(shí)總體國家安全觀 推進(jìn)新時(shí)代公共安全體系建設(shè)[J].中國應(yīng)急管理，2017（12）：3738.

[4] 徐曉林，劉帥，毛子駿，等.公共管理研究的非傳統(tǒng)安全命題[J].中國行政管理，2018（10）：121126.

[5] 中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)論述摘編[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017：148.

[6] 鐘開斌.“一案三制”：中國應(yīng)急管理體系建設(shè)的基本框架[J].南京社會(huì)科學(xué)，2009（11）：7783.

[7] 龔維斌.打造共建共治共享的應(yīng)急管理體系[J].社會(huì)治理，2017（10）：1923.

[8] 孫杰.共建共治共享：構(gòu)筑“中國之治”的社會(huì)基礎(chǔ)[J].科學(xué)社會(huì)主義，2021（2）：139.

[9] 陳曉春，肖雪.共建共治共享：中國城鄉(xiāng)社區(qū)治理的理論邏輯與創(chuàng)新路徑[J].湖湘論壇，2018（6）：28.

[10] 周進(jìn)萍.利益相關(guān)者理論視域下“共建共治共享”的實(shí)踐路徑[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2018（8）：47.

[11] 劉霞，向良云.公共危機(jī)治理[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2010：134160.

[12] 張成福，等.公共危機(jī)管理：理論與實(shí)務(wù)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：125.

[13] 習(xí)近平.全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系[J].求是，2020（5）：48.

[14] 楊聯(lián)，曹惠民.以系統(tǒng)整合提升公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績(jī)效[J].理論探索，2021（2）：6873.

[15] 崔德華.習(xí)近平風(fēng)險(xiǎn)防范觀的形成脈絡(luò)與價(jià)值意蘊(yùn)[J].中國石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021（5）：4654.

Coconstruction， Cogovernance and Sharing： Guidelines and Path of Public Security Governance in a New Era

ZHAO Xia， JI Guangxin

（School of Marxism， China University of Petroleum（East China），? Qingdao 266580， Shandong，? China）

Abstract： In the new era， China’s public security is facing increasingly severe challenges and the public security needs of the people are constantly improving， but our public security system is far from perfect in terms of the administrative structures， institutions， mechanisms and law. The public security system must be built by adhering to peoplecentered philosophy of governance， and strengthening the comprehensive leadership of the Communist Party of China. In this light， we should build a mainstream public security body putting government， society and market into a multiand complementary public security subject structure， create a sound governance mechanism with a clear division of functions and unified coordination， enhance the orderly operation dynamics with extensive involvement and participation， promote the comprehensive legalization of public security governance and strengthen the supporting role of technology. Coconstruction， cogovernance and sharing are both the cardinal guiding principles and the main path leading to public security governance in a new era.

Key words： new era; coconstruction， cogovernance and sharing;public security; governance