○煙臺市森林資源監(jiān)測保護服務(wù)中心 孫中元 呂洪巖 宋 黎 楊德順 聶 磊 徐 昕 曹蓉芬

近年來，隨著生態(tài)文明進程的縱深發(fā)展，國家加大基層林業(yè)財政支持力度，最具代表性的資金類型是中央林業(yè)改革發(fā)展資金。中央林業(yè)改革發(fā)展資金是指中央預(yù)算安排的用于林業(yè)改革發(fā)展方面的共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金。該項資金對提高地方林業(yè)工作者積極性、加快地方森林生態(tài)保護進程、維護地方生態(tài)平衡、保護森林資源有極大的促進作用。然而，在現(xiàn)實基層林業(yè)工作中發(fā)現(xiàn)，中央林業(yè)改革發(fā)展資金績效評價存在的問題降低了資金使用效率，影響了基層林業(yè)工作者積極性。

一、林業(yè)改革發(fā)展資金績效評價問題

(一)基層林業(yè)部門績效管理評價意識弱

2019年以來，國家部委加強了中央財政林業(yè)改革發(fā)展資金使用監(jiān)管，財政部、國家林草局出臺的《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》對項目申報、資金使用、績效評價等進行了說明。績效評價作為一項綜合性強的新業(yè)務(wù)，基層林業(yè)部門工作人員對績效管理理論和應(yīng)用尚處于學(xué)習(xí)探索階段，績效管理經(jīng)驗不足、重視程度不夠使得重視分配預(yù)算、輕視績效管理的思維仍然存在[1]。其表現(xiàn)為項目申報盲目性強、缺乏對工作整體及長遠的考量，對以往工作中存在的問題反思較少；林業(yè)改革發(fā)展資金項目執(zhí)行中嚴謹性不強、績效意識松懈；年度目標(biāo)任務(wù)考核重視當(dāng)年任務(wù)完成情況，對營林、造林、撫育等多年建設(shè)期林業(yè)項目工程后續(xù)情況關(guān)注較少；雖然主管部門對項目績效管理評價重視程度逐年提高，但現(xiàn)實業(yè)務(wù)部門對項目績效管理評價仍然持“完成任務(wù)”的消極狀態(tài)，績效評價理念尚未貫穿日常林業(yè)建設(shè)中[2]。

(二)項目執(zhí)行和資金使用銜接有待加強

林業(yè)項目績效評價工作包含法律法規(guī)、林業(yè)業(yè)務(wù)、財務(wù)會計、效益監(jiān)測等多方面專業(yè)知識，項目內(nèi)容涵蓋了造林綠化、森林管護、有害生物防治、育苗、補償?shù)壬鷳B(tài)補貼項目。若相關(guān)業(yè)務(wù)知識不熟練，參加績效評價的工作人員將很難完成林業(yè)改革發(fā)展資金績效評價工作。張改英(2020)認為，開展績效評價人員應(yīng)是既懂林業(yè)知識、財務(wù)與審計工作專業(yè)知識，還需要充分掌握績效評價政策、方法的復(fù)合型人才，才能夠科學(xué)、合理、合規(guī)地完成績效評價的全部工作，使績效評價結(jié)果更加符合實際[3]。

2018年林業(yè)部門機構(gòu)改革以后，基層林業(yè)與國土資源、規(guī)劃部門有著不同程度的融合，導(dǎo)致短期內(nèi)林業(yè)業(yè)務(wù)和財務(wù)會計缺乏有效銜接溝通，出現(xiàn)林業(yè)項目執(zhí)行中出現(xiàn)偏差、績效評價混亂的現(xiàn)象。以往林業(yè)項目執(zhí)行、資金監(jiān)管、績效評價由專業(yè)林業(yè)財會人員操作，機構(gòu)改革以后，隨著人員變動使得績效評價工作出現(xiàn)了短時間斷層。張琴(2019)的研究指出，林業(yè)績效評價存在績效管理制度體系不健全、機構(gòu)以及人員配備不到位的問題，績效管理工作只能是勉強完成財政下達的任務(wù)，根本做不到精細化、規(guī)范化管理。

(三)績效評價指標(biāo)的可操作性待提高

績效目標(biāo)的設(shè)立是績效評價最重要的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，績效目標(biāo)的設(shè)立是否科學(xué)規(guī)范、能細化量化，直接影響后續(xù)績效運行監(jiān)控、評價等工作的有效進行。如表1所示，林業(yè)改革發(fā)展資金的績效評價指標(biāo)包括3項一級指標(biāo)(產(chǎn)出、效益、滿意度指標(biāo))、9項二級指標(biāo)、35項三級指標(biāo)，其中，產(chǎn)出指標(biāo)基本屬于定量指標(biāo)，效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)大部分是定性指標(biāo)。定量指標(biāo)中的任務(wù)完成率、造林成活率、管護補助標(biāo)準(zhǔn)等基層工作人員易把握、控制及收集相關(guān)佐證材料的指標(biāo)；定性指標(biāo)中森林撫育構(gòu)建穩(wěn)定森林生態(tài)系統(tǒng)(是否明顯)、濕地項目區(qū)生態(tài)效益可持續(xù)性(是否明顯)等不便于基層把握，還需要第三方進行評估，但對第三方資質(zhì)、評估合理性尚未規(guī)定，且短期內(nèi)規(guī)模不一的林業(yè)項目是否顯著改善生態(tài)環(huán)境，仍然值得商榷。因而，張改英(2020)認為，在實際工作中，成本指標(biāo)僅僅是按照國家補助標(biāo)準(zhǔn)作為成本指標(biāo)，體現(xiàn)不了設(shè)計目的要求，成本指標(biāo)設(shè)計不科學(xué)。

表1 林業(yè)改革發(fā)展資金績效目標(biāo)表

(四)績效評價周期短

由于森林生產(chǎn)的長周期性，森林生態(tài)效益改變具有緩慢性，項目資金使用效益短期內(nèi)難以兌現(xiàn)。以森林撫育績效評價為例，1～2年內(nèi)的林木生長量化績效相對易于體現(xiàn)，但是林分結(jié)構(gòu)優(yōu)化、森林生態(tài)效益提升卻難以細化量化。鄭娟(2020)認為，年度評價與林業(yè)生產(chǎn)周期長的特點不相適應(yīng)，如林下經(jīng)濟種植項目，生產(chǎn)周期一般為3～5年，一年時間的生態(tài)效益和社會效益難以測算[4]。針對當(dāng)前多地發(fā)生的松材線蟲病，王玲萍(2019)認為，松材線蟲病的防治是一項系統(tǒng)性、長期性工程，通過3～5年的綜合治理才能見成效[5]。當(dāng)前僅憑一年兩次普查森林枯死木數(shù)量、森林枯死木分布、松材線蟲病分布范圍等提出的防治技術(shù)措施，在管理上相對粗放。一些地方表面上看是完成了防治任務(wù)，但疫情面積不減少、枯死木數(shù)量不下降、防治績效難以體現(xiàn)等問題依然存在。

(五)資金驗收管理辦法亟待更新

2012年，原國家林業(yè)局印發(fā)了《中央財政造林補貼試點檢查驗收管理辦法(試行)》，對中央林業(yè)改革發(fā)展資金項目中造林補助驗收進行了說明，明確了各級職責(zé)、規(guī)范了項目驗收及資金使用。但機構(gòu)改革后，中央資金監(jiān)管及績效評價加強，項目驗收相對滯后，資金支付率不高，給基層林業(yè)績效考核造成了較大壓力。此外，目前績效評價忽視了林業(yè)工作的特殊性，以造林工作多受氣候條件影響為例，干旱年份的造林成活率及造林面積降低，而選擇在第二年春季、雨季進行集中作業(yè)，但就當(dāng)年造林績效評價而言，有可能不符合林業(yè)生產(chǎn)實際。時間緊、任務(wù)重就會出現(xiàn)尊重林業(yè)、生態(tài)規(guī)律，但卻違背績效評價規(guī)則的現(xiàn)實問題，林業(yè)生產(chǎn)與績效評價產(chǎn)生了矛盾。

(六)資金撥付滯后于項目開工

《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》對資金預(yù)計數(shù)、當(dāng)年任務(wù)下達計劃、資金分配方案、下達預(yù)算等進行了詳細的時間說明。按照該辦法推算，中央資金從國家→省(市)→市→縣級自然資源主管部門，時間已經(jīng)是每年8月份，加之各種意外因素，資金到達縣級自然資源主管部門會更晚。胡繼平等(2016)研究發(fā)現(xiàn)，近幾年，中央財政造林補貼試點資金計劃下達時間多在每年的7-8月，但我國各地最佳造林季節(jié)依然是春季，秋、冬季造林所占比例不大[6]。資金計劃下達太晚，錯過各地最佳造林季節(jié)，直接影響造林工作的開展。對于需要編制作業(yè)設(shè)計的造林補貼和森林撫育工作而言，可能已經(jīng)錯過了最佳作業(yè)時間，甚至可能無法完成當(dāng)年作業(yè)任務(wù)。有的地方任務(wù)會延遲至第二年春季，但會面臨上年度績效考核的壓力。黃選德(2014)認為，中央、省、基層上報批復(fù)再層層撥轉(zhuǎn)分配，造成資金撥付往往滯后于項目開工時間[7]。

二、林業(yè)改革發(fā)展資金績效評價的優(yōu)化建議

(一)提高林業(yè)工作者績效評價的重視程度

林業(yè)生產(chǎn)工作和資金績效考核工作是互相促進的，并不是矛盾的，并且隨著生態(tài)事業(yè)發(fā)展，二者的聯(lián)系將更加緊密。用好資金、加強監(jiān)管能夠杜絕腐敗，提高資金使用效率，促進基層森林生態(tài)事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。在日常林業(yè)生產(chǎn)工作中，基層林業(yè)工作者應(yīng)主動根據(jù)績效目標(biāo)表，做好檔案歸集及工作論證，確保林業(yè)改革發(fā)展資金執(zhí)行到位，確實產(chǎn)生生態(tài)效益。

(二)加強部門間聯(lián)動與協(xié)調(diào)

建議林業(yè)主管部門加強和財政部門、發(fā)改部門之間的聯(lián)動；研發(fā)專項林業(yè)改革發(fā)展資金績效監(jiān)管軟件；加強對基層的培訓(xùn)，提高評價效率，徹底減輕基層工作壓力；針對機構(gòu)改革后存在的部門溝通不暢問題，需要自然資源主管部門把握林業(yè)工作的特殊性、專業(yè)性，及時梳理業(yè)務(wù)確?？冃гu價執(zhí)行順暢。

(三)提高績效目標(biāo)評價表的可操作性

鑒于基層工作繁雜，各地區(qū)基層林業(yè)機構(gòu)在人員數(shù)量和人員素質(zhì)上存在較大差異，工作人員在林業(yè)改革發(fā)展資金績效評價上投入的時間、資金有限，建議國家財政部門及林業(yè)主管部門對績效目標(biāo)表進行適當(dāng)調(diào)整，減少定性指標(biāo)的設(shè)定，針對主要的定量指標(biāo)進行考核設(shè)定，增加基層可操作性。

(四)更新完善林業(yè)改革發(fā)展資金驗收管理辦法

隨著中央林業(yè)改革發(fā)展資金績效評價工作的長期性、嚴肅性，建議國家和省級林業(yè)主管部門對林業(yè)改革發(fā)展資金驗收管理辦法做出適當(dāng)調(diào)整。應(yīng)充分考慮林業(yè)工作的長期性、特殊性，制定出綜合考量基層林業(yè)生產(chǎn)實際的驗收管理辦法，尊重森林生態(tài)事業(yè)的規(guī)律，不要挫傷基層林業(yè)工作者的積極性。同時，因客觀原因無法完成的林業(yè)改革發(fā)展項目，要完善資金退出、使用程序，保障項目的靈活性，保障資金流向可控、合法。

三、結(jié)語

通過中央林業(yè)改革發(fā)展資金項目的實施，林農(nóng)造林、營林、護林的積極性顯著提高，取得了明顯的生態(tài)、社會、經(jīng)濟效益。中央林業(yè)改革發(fā)展資金績效評價關(guān)乎到林業(yè)資金的有效配置，影響著林業(yè)生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，可以有效地提高資金的使用效益，對今后資金使用產(chǎn)生積極促進作用，需要引起各方重視。林業(yè)預(yù)算績效評價剛剛實施，實踐中還有許多需要完善的地方，因此只有在實踐中不斷探索，才能更好地發(fā)揮資金的使用效益。