余永華 戈 丹 鄭雅婷

土地是人類賴以生存和發(fā)展的基本物質載體。人類在長期的歷史發(fā)展過程中形成了不同的土地利用制度，這與特定的政治、經濟等制度因素以及氣候、土地資源狀況等非制度因素有著密切聯(lián)系。1846—1851年，愛爾蘭爆發(fā)了史無前例的馬鈴薯大饑荒，造成約100萬人死亡及100多萬人移民，導致愛爾蘭人口銳減四分之一。這次大饑荒使積蓄已久的愛爾蘭土地問題甚囂塵上，成為19世紀世界一大熱點問題。自12世紀英國入侵以來，愛爾蘭長期處于英國的殖民統(tǒng)治之下，形成了特定的經濟社會制度。為把愛爾蘭的自由農改造為英國的地主主義，17—18世紀英國大量沒收愛爾蘭土地，并將沒收的土地主要賞賜給居住在英國本土的地主，因此，在愛爾蘭產生了不在地主（absentees），即不動產所有者生活在不動產之外的地方。不在地主對土地改良漠不關心，且與佃農之間缺少直接的聯(lián)系，從而不利于地主與佃農之間形成穩(wěn)定的租佃關系。愛爾蘭在部分吸收英國的土地保有權制度之后，形成了特有的投標佃農制（cottier-tenant）。在投標佃農制下，佃農幾乎沒有什么權利，尤其是租金過高及地主對佃農進行的土地改良投資不予補償?shù)?，抑制了佃農對土地進行投資。1845年，愛爾蘭300萬佃農主要依靠馬 鈴薯生活，農業(yè)生產系統(tǒng)具有脆弱性，從而使饑荒成為潛在的隱患。當1846年馬鈴薯大饑荒到來時，愛爾蘭人民遭受空前的食物危機，而英國政府對此卻采取了相對消極的應對舉措，使此次大饑荒長期以來被視為愛爾蘭人口和經濟史上的一個災難性轉折點，并成為后來愛爾蘭長期土地運動的導火索。大饑荒之后，關于愛爾蘭土地問題的理論探討與改革實踐如火如荼地開展起來，最終，愛爾蘭由投標佃農制轉變?yōu)樽愿r制社會，順利完成了土地改革。

一、約翰·穆勒對愛爾蘭問題的理論分析與政策建議

愛爾蘭大饑荒伊始，穆勒就開始關注愛爾蘭問題。穆勒有關愛爾蘭問題的理論分析與政策建議，一方面體現(xiàn)了他作為一個理論家的嚴謹治學態(tài)度，另一方面彰顯出他作為一個學者的人文情懷與現(xiàn)實關切。愛爾蘭大饑荒發(fā)生之際，正值穆勒創(chuàng)作《政治經濟學原理》之時，穆勒立即將愛爾蘭問題融入他的經濟理論體系中，并形成了自己的觀點。在正式出版《政治經濟學原理》之前，穆勒已將他對愛爾蘭問題的看法發(fā)表在《晨報》（）上。由于愛爾蘭經濟社會形勢在持續(xù)變化，穆勒的觀點在不同時期也有所不同。不過，總體來講，穆勒在愛爾蘭問題及政治經濟學方面的思想保持了連續(xù)性與統(tǒng)一性，堅持了廢除投標佃農制并向自耕農制轉型的基本觀點。

（一）投標佃農制的弊端

穆勒認為，愛爾蘭經濟問題的根源在于投標佃農制度，主要表現(xiàn)在生產激勵不足、刺激人口過快增長、租期不固定且租金過高以及承租人權利缺失等四個方面。

第一，穆勒從生產激勵視角對自耕農制、分益佃農制與投標佃農制進行了比較分析，認為由于勞動者對其勞動產品擁有不同的獲得權，三者在生產效率方面依次遞減。這是基于一項基本假設，即土地所有權是激勵人們堅持不懈地從事艱苦 勞 動 的 最 強 大 的 動 力。在 以 上 三 種 農 地使用權安排中，自耕農制下勞動者可以獲得其全部勞動產品，在生產效率方面是最優(yōu)的；分益佃農制下只能獲得部分勞動產品，是次優(yōu)的；投標佃農制下勞動者幾乎不能獲得其勞動產品，在生產效率方面是最差的。所以穆勒指出，當時愛爾蘭貧窮的經濟發(fā)展狀況及愛爾蘭人的懶惰習性是 由 其 扭 曲 的 生 產 激 勵 制 度 造 成 的。穆 勒的這一觀點與19世紀中期英國的主流意識形態(tài)大相徑庭，并成為穆勒對愛爾蘭問題進行深入分析的切入點。英國主流意識形態(tài)將愛爾蘭人的懶惰歸于其民族的天性，這一偏見左右了英國對愛爾蘭政策，導致對愛爾蘭治理的失敗。

第二，投標佃農制刺激愛爾蘭人口過快增長。在投標佃農制下，由于租金過高，愛爾蘭佃農幾乎不能獲得自己的勞動產品，近三分之一的愛爾蘭人以馬鈴薯為唯一的食物，這表明愛爾蘭處于非常脆弱的農業(yè)生產系統(tǒng)中。穆勒指出，由于沒有剩余產品積累的可能，愛爾蘭佃農失去了改善生活狀況的希望，從而為維持現(xiàn)有的生活水平而抑制人口增長的因素就失去了作用。愛爾蘭人口從1687年的216萬增加到1845年的850萬，翻了近兩番。相比其他農作物，馬鈴薯的產量要高得多，且對土地種植條件要求較低，在貧瘠的土地上也能正常生長，因此，即使愛爾蘭佃農家庭生育更多的子女，在正常年份也能夠勉強維持最低水平的生計。穆勒在這里引用了馬爾薩斯的人口原理，暗示維持或改善人們現(xiàn)有的生活水平是控制人口過快增長的內在動力。其實，如果英國政府對愛爾蘭保持謹慎的態(tài)度，在大饑荒到來之前就應該有所防備，因為如此眾多的愛爾蘭人口依靠單一的馬鈴薯生存，而馬鈴薯具有易感染病菌的弱點，之前年份爆發(fā)的相對小規(guī)模的歉收已經敲響了警鐘。

第三，競爭性租金過高，且租期不固定。19世紀的愛爾蘭是一個農業(yè)國，饑荒前85%以上的人口生活在農村并依靠土地生活。隨著人口的增長，愛爾蘭佃農對土地的需求更大，而愛爾蘭土地主要掌握在約8000名地主手中，大多數(shù)愛爾蘭人沒有土地所有權，這種不對稱的土地市場結構抬高了競爭性租金。穆勒強調，由于愛爾蘭佃農依靠土地生存，不能像英國的資本主義農場主那樣基于預期利潤而確定可接受的地租水平，為獲得土地他們只能接受更高的地租，有時租金甚至超過全部的土地產品價值。愛爾蘭租金過高的另一個原因是不在地主。由于17—18世紀英國對愛爾蘭土地進行了沒收并獎勵給英國將士，后者主要生活在英國本土，由此形成了不在地主。不在地主通常將土地出租給土地代理人，由后者向佃農轉租，這就增加了土地流轉環(huán)節(jié)，進而提升了地租水平，任何繁榮的跡象都會被房東（或中間人）以增加租金的形式吸收。高昂地租帶來的直接后果是愛爾蘭佃農因無力支付地租而成為地主的債務人。地主收不到地租則有破產的風險，使土地租佃關系趨于不穩(wěn)定。此外，如果佃農對土地進行改良投資，土地生產力相應提高，地主隨即就可以通過重簽租約而抬高地租，因為投標佃農制下的租期并不固定。如果佃農不接受，則面臨因欠繳地租而被驅逐的風險。

第四，承租人權利缺失。承租人權利缺失的首要表現(xiàn)是在終止租賃時，愛爾蘭地主對佃農在土地上投資的剩余價值不予補償，使佃農遭受投資損失。由于土地上的投資通常需要很長時間才能收回，因此，愛爾蘭佃農失去了對土地進行改良投資的動力。承租人權利缺失的另一重要表現(xiàn)是租期不固定。投標佃農制下，地主可以隨時終止租賃并收回佃農的土地使用權。除上文所提及的抬高地租效應外，租期不固定還具有抑制投資效應。此外，為在較短的租期內獲得最大的種植收益，佃農傾向于采取加速消耗地力的耕種方法，從而降低了土地生產力。最后，愛爾蘭佃農不能自由轉讓自己的租賃權，這不利于促進土地資源的自由流動以提高耕種效率，以便由技能更高的佃農更多地從事耕種。

（二）向自耕農制轉型

基于上文分析，穆勒的政策建議是把愛爾蘭從投標佃農制轉變?yōu)樽愿r制，轉變的途徑是開墾荒地。相比開墾荒地而言，更為激進的改革建議是直接征用地主的土地并將之分配給佃農。穆勒對該建議持否定態(tài)度，他認為，愛爾蘭的部分大農場被一些擁有技能及資本的地主經營得較好，直接征用他們的土地違反了功利主義原則，也易招致地主集團的極力反對。更為重要的是將土地直接分配給佃農，不如讓佃農通過努力而獲得土地更能激發(fā)他們的勤勞和節(jié)約精神。穆勒主張在愛爾蘭實行自耕農制度，這本質上是對土地財產的再分配，涉及土地所有制應遵循的原則。同時，推行自耕農制度意味著承認小農場經營的可行性。接下來，分別對穆勒的政府干預思想、土地所有制思想以及小農經營思想展開論述。

1.政府干預思想。自亞當·斯密以來，古典經濟學家們基本信奉自由放任的經濟政策，對政府職能進行了嚴格限定。但是，穆勒在面對愛爾蘭經濟問題時，開始反思自由放任信條。穆勒從維護英國與愛爾蘭統(tǒng)一的大局出發(fā)，認為愛爾蘭的投標佃農制度是英國殖民統(tǒng)治失敗的結果，而糾正該錯誤最廉價的手段是由英國財政出資援助愛爾蘭開墾荒地，改革愛爾蘭扭曲的土地租佃制度。穆勒并非泛泛地主張政府干預經濟活動，只是針對愛爾蘭特定的經濟現(xiàn)狀而提出的一種權變方案。穆勒支持的政府干預是建立在基于社會普遍利益的功利主義原則之上，并以溫和的手段對私人經濟活動造成最小的負面影響為前提。穆勒強調指出，政府沒有錢，它的錢是公眾的，除了公共利益之外，不能以任何理由及任何方式給予或借出。開墾荒地是有利于愛爾蘭公共利益的，所以穆勒主張政府出資援助，以改善愛爾蘭的貧困狀況。但是，荒地畢竟是地主的私人財產，開墾荒地就意味著對絕對財產觀念的挑戰(zhàn)。因此，穆勒進一步對土地所有制原則發(fā)表他的觀點。

2.土地所有制思想。穆勒在《政治經濟學原理》中對所有制問題做了深刻分析，他首先指出與財富生產是由自然規(guī)律決定的不同，財富分配則是與人類制度有關的問題，而后者決定于人類的觀點和情感；財產私有制是已經在理論上經受了考察并在現(xiàn)實中得到應用的一項基本制度。穆勒對財產私有制的一般辯護是：人們對于個人通過自己的勞動和節(jié)省所獲得的成果提供保護。因此，對于并非勞動所生產的物品，這一原則是不適用的，比如土地。對于經改良的土地價值的解決方案是：土地價值中源于勞動的部分，應予以補償；源于大自然的部分，則不歸土地所有者所有。穆勒指出，“土地的占用完全屬于某種涉及普遍利益的問題，當土地由私人占有不再有利時，土地私有制度就是不正當?shù)摹薄＿@是穆勒對由約翰·洛克提出的并廣為流行的“絕對財產觀念”的部分否定，表明穆勒認為功利主義原則具有優(yōu)先地位。當財產私有制度不利于社會整體利益時，將毫不猶豫地拋棄該制度。不過，這與穆勒為財產私有制原則提出的辯護理由是一致的，表明穆勒理論體系的邏輯自洽性。

3.小農經營思想。穆勒主張在愛爾蘭推行小規(guī)模耕種的自耕農制度。與英國不同，愛爾蘭是農業(yè)國，且人口眾多，耕種土地是農民唯一的生存手段。而且，愛爾蘭農業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境相對薄弱，佃農權利得不到保障，農業(yè)缺乏投資來源及動力。人口及制度因素共同決定了在愛爾蘭難以實行大農場經營制度。因此，穆勒主張在愛爾蘭推行小規(guī)模耕種的自耕農制度。那么，自耕農制度如何確保經濟效率呢？穆勒的回答是激勵效應。與大農場制度相比，自耕農制在生產技能、資本及農業(yè)創(chuàng)新方面都要遜色一些。但是，大農場制下，實際耕種者是雇傭的農業(yè)工人，后者通常只能獲得固定工資，不能享有土地剩余產品。耕種者與其勞動產品的分離導致他們生產積極性不足，進而降低土地生產率。反之，自耕農制下，農民能夠完全獲得其生產的勞動產品，這能激發(fā)勞動者最大的生產積極性，進而提高生產率。穆勒認為，自耕農制下的勞動激勵效應足以抵消因技能及投資不足等導致的生產劣勢。

二、愛爾蘭土地改革實踐

（一）前格萊斯頓時期（1849—1867）

1.《抵押財產法（1849）》。愛爾蘭大饑荒爆發(fā)后，多數(shù)佃農無力支付地租，使地主無法償還巨額債務而瀕于破產，出售土地成為地主的唯一選擇。與此同時，英國政府認為愛 爾蘭地 主對土地經營不善，希望從英國及蘇格蘭引進更富耕種經驗的地主到愛爾蘭，以改善愛爾蘭的農業(yè)生產狀況，這是《抵押財產法（1849）》頒布的主要原因。但是，這部法案并未達到預期效果，在1849—1857年間只有很小一部分購買者是來自愛爾蘭之外。此外，新地主在接收土地后，為追求經濟利益要求支付很高的租金，并對欠繳地租的佃農實施了殘酷的驅逐行動。這表明，《抵押財產法（1849）》的實施不僅沒有實現(xiàn)提高土地生產率的目標，還激化了愛爾蘭地主與佃農之間的矛盾，使土地問題更為嚴重。

2.《地主與佃農法律修正案（1860）》。為了保障愛爾蘭地主的財產權利，1860年，英國議會通過了《地主與佃農法律修正案（1860）》，用“合同”取代“保有權或服務”作為地主與佃農之間關系的基礎。這相當于削弱了佃農的權利，因為傳統(tǒng)上佃農權利是建立在土地占有或耕種的習俗之上的，地主與佃農之間很少簽訂書面協(xié)議。

以上兩部法案表明，在19世紀40—60年代，愛爾蘭土地改革的重心是捍衛(wèi)地主權利，對佃農權利關注較少。隨之而來的結果是愛爾蘭土地運動進入新的發(fā)展階段，呼吁對佃農權利加強保護。

（二）格萊斯頓時期（1868—1885）

1.《解 散 教 會 法 （1869）》?！督?散 教 會 法（1869）》解決了愛爾蘭土地處置的權力歸屬問題，之前這一權力由愛爾蘭教會把持，現(xiàn)在轉為土地購買委員會所有，這為后續(xù)的土地改革奠定了堅實的權力基礎。值得一提的是，該法案授權委員會專員將某些特定類別的教會土地出售給正在占用的佃農，而且首次規(guī)定由國家出資幫助佃農購買土地。該法案頒布后，教會土地上約四分之三的佃農最終購買了他們占用的土地?！督馍⒔虝ǎ?869）》的初步成功實踐，為愛爾蘭接下來大規(guī)模的土地自由出售開創(chuàng)了先例。同時，該法案也因與土地轉讓相關的較高成本限制了土地成交規(guī)模。

2.《地主與佃農法案（1870）》。這是格萊斯頓時期推出的第一部重要的土地法，該法案主要涉及佃農在土地上的投資改良補償、驅逐賠償及土地出售等事項，開始在法律上重視對佃農權利的保障。這部土地法案扭轉了以自由契約作為愛爾蘭地主-佃農關系基礎的趨勢，使二者之間的關系至少部分是建立在地位及習俗的觀念之上。但是，該法案也有一些不足之處：第一，它沒有對高額的租金進行有效限制，使佃農不易于轉讓其租賃權，也導致法律條文對地主驅逐佃農的限制流于形式；第二，它對佃農提供的購買預付款比例僅為三分之二，這對于普遍貧困的佃農而言是遠遠不夠的。

3.《土地法（1881）》。19世紀70年代，愛爾蘭農業(yè)經歷了近10年的黃金發(fā)展時期，地主與佃農之間的關系有所緩和，土地犯罪行為大幅減少。然而，1879年的饑荒使農作物價格下降，佃農無力支付高額地租，地主驅逐佃農的數(shù)量迅速增加，導致地主與佃農之間的關系再度緊張起來。同年，由達維特領導的土地聯(lián)盟（Land League）成立，土地戰(zhàn)爭正式爆發(fā)，這標志著愛爾蘭土地運動進入新的發(fā)展階段。

4.《租金欠款法（1882）》。自土地戰(zhàn)爭爆發(fā)以來，佃農對地主實施的暴力行為從1879年的2532起增加到1882年的3432起。驅逐事件從1877年的463起增加到1880年的2110起；同時，由于愛爾蘭西部地區(qū)人口較為密集，驅逐現(xiàn)象更為嚴重，這呼吁著英國政府必須采取行動，1882年拖欠法案的頒布正是對這一嚴峻形勢的回應。

格萊斯頓時期是愛爾蘭土地改革的關鍵階段，為愛爾蘭土地改革的最終完成奠定了堅實基礎。在這一時期，愛爾蘭佃農權利開始得到認可，愛爾蘭土地聯(lián)盟提出的訴求也基本得到滿足，這不僅在經濟上為愛爾蘭的發(fā)展打下了良好的制度基礎，也在政治上相對緩和了英國與愛爾蘭之間的緊張關系。

（三）后格萊斯頓時期（1886—1923）

1.《購買土地法（1885）》。1885年法案也被稱為“阿什伯恩法案”（Ashbourne Act），該法案是英國保守黨上臺后頒布的第一部愛爾蘭土地法。這一時期，愛爾蘭統(tǒng)一黨在英國議會中的投票權擴大，從而成為保守黨執(zhí)政的重要爭取力量。為爭取愛爾蘭民族主義者的支持，保守黨承諾解決愛爾蘭土地問題。根據(jù)該法案，土地委員會為佃農購買農場提供全額墊付款，而且可享受英國及愛爾蘭的全部信貸優(yōu)惠。自1885年法案頒布后，6個月內就有來自199個莊園的1606名佃農申請購買土地，土地購買量較之前有明顯的增加，這表明該法案的改革力度是空前的。但是，為控制土地購買的金融風險，土地委員會對土地貸款申請要求提供完全擔保，并對地主出售的每一塊地產進行嚴格審查，這大大減少了地主愿意出售的土地數(shù)量，使1885年土地購買法的作用大打折扣。

2.《購買土地法（1891）》。《購買土地法（1891）》主要包括兩大內容：一是為土地購買提供更多資金，二是設立擁擠地區(qū)委員會。為促進土地銷售，將土地委員會設為常設機構。不過，這部法案提供了更為寬松的預付款條件，使國庫安全問題成為這項改革舉措最引人注目的特征。由于英國政府要求對土地交易風險進行嚴格控制，從而使土地購買法歸于失敗，未能促進大規(guī)模土地轉讓。土地委員會以愛爾蘭土地股票向地主支付土地款項，而后者通常會貶值，這就降低了地主出售土地的意愿。

3.《愛爾蘭土地法（1903）》?！稅蹱柼m土地法（1903）》也被稱為“溫德姆土地法”（Wyndham Land Act）。強烈支持購買土地的運動及政治上緩和愛爾蘭民眾的不滿情緒，加速了1903年法案的出臺。根據(jù)該法案，預付款恢復為以現(xiàn)金支付，向出售整塊地產的地主提供12%的現(xiàn)金獎勵，降低貸款利率，并將還款期限延長至68年。這些措施激勵了地主出售土地，增加了土地供給量，同時，優(yōu)惠的購買條款也刺激了農民購買土地。在溫德姆法案頒布后的5年內，近一半的愛爾蘭佃農購買了他們的地產，到1909年時已有約60%的愛爾蘭農場由自耕農經營。但是，巨大的財政負擔預示著該法案難以長期維持。

4.《愛爾蘭土地法（1909）》。溫德姆法案通過土地股票進行融資，而只有通過折扣銷售股票才能籌集到資金，由此導致股票貶值損失，用于彌補股票損失的“愛爾蘭土地購買基金”于1908年已經用盡，這呼吁著新的法案來替代溫德姆法案。1909年土地法規(guī)定，地主出售土地平均可獲得的獎金由原來的12%下調至3%。隨之而來的結果是土地成交額大幅下降，1909年至1913年間，只有價值1100萬英鎊的土地易手，而1903年至1909年間則有8400萬英鎊。盡管1909年土地法促進的土地成交量下降，但是，到1923年愛爾蘭獨立時，已有大約三分之二的佃農購買了土地，標志著愛爾蘭土地改革基本完成。

縱觀愛爾蘭土地改革的全過程，歷經70余載，最終把愛爾蘭社會從投標佃農制轉變?yōu)樽愿r制，實現(xiàn)了農地使用權制度的根本轉型。1870年以來，英國議會先后頒布了一系列愛爾蘭土地法。隨著法案在土地購買條款方面的不斷調整，土地轉讓規(guī)模逐漸擴大，在自由邦成立之時愛爾蘭已基本完成土地改革。

三、結論

穆勒把功利主義思想融入經濟分析中，對傳統(tǒng)的古典經濟學做出重大的理論創(chuàng)新?；诖?，他主張將愛爾蘭轉變?yōu)樽愿r制社會，而這正是愛爾蘭土地改革的最終結果。從這個結果的角度來看，穆勒對愛爾蘭土地問題進行的診斷正好切中了要害，他開出的處方可謂對癥下藥。這是穆勒為愛爾蘭土地問題做出的最大理論貢獻，其他方面的理論分析均是為支持自耕農制而服務的。比如，自耕農制意味著小農場經營，穆勒就對大農場經營與小農場經營進行了對比分析，指出后者在勞動激勵方面的優(yōu)勢可以彌補其在技能及資本方面的相對不足。在向自耕農制轉型過程中，當務之急是要解決愛爾蘭佃農面臨的高額租金問題，因此，穆勒主張固定租金以減輕佃農負擔，同時補償?shù)柁r在土地上的改良投資剩余收益。穆勒的這些主張旨在逐步提高愛爾蘭的佃農權利，調整愛爾蘭的土地權利結構，以逐步向自耕農制轉型。從愛爾蘭土地改革的立法實踐來看，基本遵循了穆勒的政策建議，這是對愛爾蘭土地改革中理論與實踐關系的最好概括，并改善了愛爾蘭經濟社會狀況。

①根據(jù)1851年的人口普查（英國國會下議院文件：），1851年愛爾蘭人口減少到660萬，如果考慮到自然增長，饑荒期間總的人口“赤字”達到240萬，即總人口的四分之一。

②本法案及下文列示的各項法案詳見愛爾蘭法規(guī)書網（http://www.irishstatutebook.ie/）。