張 浩 淼

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院,四川 成都 610064)

一、引言

從世界范圍看，老年人是貧困風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的弱勢(shì)群體之一，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，老年群體的貧困風(fēng)險(xiǎn)均較高。在人口老齡化的背景下，老年貧困風(fēng)險(xiǎn)是不容忽視的社會(huì)問題。

日本和韓國的少子老齡化已經(jīng)帶來了嚴(yán)重的老年貧困問題。目前，日本是全球人口老齡化最嚴(yán)重的國家，65歲以上人口占全國總?cè)丝诘?8.7%[1]。2015年，日本作家藤田孝典撰寫的《下流老人:即使月薪5萬,我們?nèi)詫⒂掷嫌指F又孤獨(dú)》一書聚焦于生活在社會(huì)底層的貧困老人，這部分約占老年人口20%左右的“下流老人”收入極低、存款不足、生活質(zhì)量低下，讓人唏噓的是有些貧困老人甚至不惜犯罪以求進(jìn)監(jiān)獄養(yǎng)老①。韓國是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)老齡化最快的國家，2020年，韓國65歲以上人口約占全國總?cè)丝诘?6%，預(yù)計(jì)2048年會(huì)超過日本成為全球老齡化最嚴(yán)重的國家。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的數(shù)據(jù)，2018年韓國老年人貧困率高達(dá)43.4%，是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國平均水平的3倍，即近一半的老年人面臨貧困問題[2]。研究顯示，解決老年貧困較好的政策選擇是基本養(yǎng)老金和社會(huì)救助[3]，日本和韓國嚴(yán)重的老年貧困問題暴露了其社會(huì)保護(hù)的不足，尤其是養(yǎng)老金制度和社會(huì)救助制度的不健全。

當(dāng)前我國老齡化速度加快，第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)顯示，我國65歲及以上老年人口占全國總?cè)丝诘?3.5%[4]，“十四五”時(shí)期我國將邁入中度老齡化社會(huì)，與此同時(shí)，2020年我國育齡婦女總和生育率為1.3，處于較低生育水平[5]，這表明少子老齡化是我國人口發(fā)展的趨勢(shì)，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化已上升為國家戰(zhàn)略?；诖?，可以預(yù)見我國老年貧困的風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)增加，當(dāng)然，脫貧攻堅(jiān)的全面勝利意味著我國已經(jīng)完成了消除絕對(duì)貧困的歷史任務(wù)，但相對(duì)貧困還將在較長的一段時(shí)間內(nèi)存在，老年貧困也會(huì)以相對(duì)貧困的形式顯現(xiàn)。在養(yǎng)老金制度方面，我國已經(jīng)形成了城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民兩大制度平臺(tái)，填補(bǔ)了部分群體缺乏保障的制度空白，覆蓋范圍持續(xù)擴(kuò)大，基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，未來主要目標(biāo)是逐步適度提升保障水平。在社會(huì)救助制度方面，我國雖然建立了以最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助和臨時(shí)救助在內(nèi)的綜合性社會(huì)救助體系，但面對(duì)老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，還存在不足和短板，其兜底保障功能還有待完善，因此，本文旨在探討我國人口老齡化和老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，分析我國老年貧困的特點(diǎn)和社會(huì)救助在應(yīng)對(duì)老年貧困風(fēng)險(xiǎn)方面的兜底保障作用，并針對(duì)目前老年社會(huì)救助的問題和不足，提出相應(yīng)的改革和完善思路，以積極有效地應(yīng)對(duì)人口老齡化和老年貧困風(fēng)險(xiǎn)。

二、人口老齡化與老年貧困風(fēng)險(xiǎn)

(一) 人口老齡化導(dǎo)致老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的增加

在人口預(yù)期壽命延長和生育率下降的影響下，世界上許多國家邁入了老齡化國家的行列，中國亦不例外。第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)顯示，截至2020年11月1日，我國60歲及以上人口比重達(dá)到18.7%，65歲及以上人口比重達(dá)到13.5%。我國人口老齡化的主要特點(diǎn)包括：一是老年人口規(guī)模龐大，60歲及以上人口達(dá)2.6億人，65歲及以上人口為1.9億人；二是老齡化進(jìn)程明顯加快，2010～2020年，60歲及以上人口和65歲及以上人口比重分別上升了5.44個(gè)百分點(diǎn)和4.63個(gè)百分點(diǎn)，與上個(gè)十年相比，上升幅度分別提高了2.51個(gè)百分點(diǎn)和2.72個(gè)百分點(diǎn)；三是城鄉(xiāng)差異明顯，農(nóng)村60歲、65歲及以上老人的比重分別為23.81%、17.72%，比城鎮(zhèn)相應(yīng)人口比重分別高出7.99個(gè)百分點(diǎn)和6.61個(gè)百分點(diǎn)[6]?？傊丝诶淆g化是我國社會(huì)發(fā)展的重要趨勢(shì)，也是今后較長一段時(shí)期我國的基本國情。

在成語“老弱病殘”中，老年人是與弱小的兒童、病人和殘疾人并列被視為弱勢(shì)群體的，這說明老年人淪為貧困和弱勢(shì)群體的風(fēng)險(xiǎn)較高。研究表明，發(fā)展中國家中80%的老年人缺乏常規(guī)收入，貧困發(fā)生率較高[7]；在發(fā)達(dá)國家中，老齡化率高的國家其老年相對(duì)貧困率也較高[3]。近些年，我國最低生活保障制度覆蓋人口中的老年人所占比例逐年升高，根據(jù)《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，2013～2017年，城市低保人口中老年人口比例由15.83%上升至17.43%，農(nóng)村低保人口中老年人比例從37.73%上升至40.53%[8]，這顯示了在人口老齡化的總體趨勢(shì)和基本國情下，我國老年貧困風(fēng)險(xiǎn)將呈增加態(tài)勢(shì)，這主要有以下幾點(diǎn)原因：

第一，老年群體因年齡和身體原因退出勞動(dòng)領(lǐng)域，收入來源中斷，意味著需從社會(huì)或他人獲取經(jīng)濟(jì)資助或依靠青壯年時(shí)期的儲(chǔ)蓄，否則將陷入收入不足的困難境地。老人從社會(huì)獲取經(jīng)濟(jì)資助主要途徑是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，2020年末全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的離退休人員為12 762萬人，實(shí)際領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的老年人數(shù)為16 068萬人，可以說，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面很廣，但基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平較低，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率水平全國平均已不足50%，且呈逐年下降趨勢(shì)[9]，而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平更低，截至2020年末，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率僅有11.56%[10]，難以滿足農(nóng)村老年人的基本生活開支，在農(nóng)村老齡化更為嚴(yán)重的情況下，農(nóng)村老年人的貧困風(fēng)險(xiǎn)突出。老人從他人處獲取經(jīng)濟(jì)資助主要是指家庭的支持，但現(xiàn)實(shí)是我國家庭規(guī)模呈小型化趨勢(shì)且流動(dòng)人口規(guī)模龐大，第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)顯示，2020年我國家庭平均人口數(shù)為2.6，比2010年的3.1下降了0.5，流動(dòng)人口約為3.76億人[11]，這意味著空巢老人和留守老人的增加以及家庭養(yǎng)老功能的弱化，此外，傳統(tǒng)孝道文化日漸式微,城鄉(xiāng)家庭資源、權(quán)力更多向子輩和孫輩傾斜，老年人從家庭中獲得的經(jīng)濟(jì)支持較為有限,子女不愿承擔(dān)贍養(yǎng)老人的義務(wù)導(dǎo)致老人生活窘迫的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，盡管部分社會(huì)成員可以在青壯年期為自己養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，但在多數(shù)父母要幫助子女購房以助其成家立業(yè)的條件下，其儲(chǔ)蓄是否可以真正滿足自身的養(yǎng)老需要是不確定的。

第二，老年群體身體機(jī)能衰退，面臨疾病困擾，醫(yī)療支出普遍較高，易遭受老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的威脅。我國老年人整體的健康狀況不容樂觀，截至2018年末，中國人均預(yù)期壽命為77歲，但有超過1.8億老年人患有慢性病，患有一種及以上慢性病的比例高達(dá)75%[12]。有研究表明，老年人人均醫(yī)療費(fèi)用是國民平均醫(yī)療費(fèi)用的2～3倍，醫(yī)藥費(fèi)用支出已成為老年人繼食品支出后的第二大日常消費(fèi)支出，患病老人的疾病診療和購買營養(yǎng)品的消費(fèi)明顯高于健康老人[13]。根據(jù)《中國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告(2014)》預(yù)測(cè)，我國老年人的慢性病患者病例將從2014年的1.1億例增長到2050年的3億例，就診人次將由2014年的13.5億人次增長到2050年的36.8億人次，老年人口的醫(yī)療衛(wèi)生消費(fèi)占GDP的比重，將在2050年達(dá)到5%以上[14]。

第三，老年群體受生理因素制約，需要社會(huì)和他人提供生活照料、老年保健和護(hù)理等相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)，購買服務(wù)的支出負(fù)擔(dān)很可能使其陷入經(jīng)濟(jì)窘迫的境地。老年群體尤其是老齡和健康狀況差的老年群體，需要社會(huì)和他人提供養(yǎng)老服務(wù)，包括生活照料、護(hù)理和老年保健等。目前，我國密集出臺(tái)養(yǎng)老服務(wù)政策，正積極構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系，但構(gòu)建思路主要是支持機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和企業(yè)，對(duì)老年群體這一需求方的關(guān)注和支持不足。針對(duì)北京市老年群體的研究發(fā)現(xiàn)，有養(yǎng)老服務(wù)需求的老年人中約3/4是低收入群體[15]，他們的收入難以支付社會(huì)與市場(chǎng)提供的相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)，若購買服務(wù)必然會(huì)導(dǎo)致入不敷出，經(jīng)濟(jì)上陷入捉襟見肘的境地。

第四，老年人退出工作崗位，離開熟悉的社會(huì)群體，在家庭規(guī)模小型化與子女工作的條件下，易陷入孤獨(dú)，出現(xiàn)精神貧困。老年群體除容易陷入物質(zhì)貧困外，還面臨精神貧困的威脅。如前所述，因家庭規(guī)模逐漸縮小和人口大規(guī)模流動(dòng)等原因，空巢老人和獨(dú)居老人數(shù)量呈增加趨勢(shì)?！吨袊淆g產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告(2014)》顯示，空巢老人和無子女老人將越來越多，到2050年，臨終無子女老年人將增加到7900萬人[14]。在此背景下，許多老年人的生活很可能陷入孤獨(dú)之中，缺乏親情慰藉。研究表明，老年人孤獨(dú)感越強(qiáng)，其精神貧困程度越高,老年人的居住情況也與精神貧困成正相關(guān)關(guān)系，即獨(dú)居老人的精神貧困程度高[16],因此，人口老齡化會(huì)增加老年群體的精神貧困風(fēng)險(xiǎn)。

(二)老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的特征

老年人是一個(gè)規(guī)模龐大且內(nèi)部差異性較強(qiáng)的群體，其遭遇貧困風(fēng)險(xiǎn)的原因有相似之處也有很大不同,分析老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的特征有助于設(shè)計(jì)更有針對(duì)性的老年社會(huì)救助制度。我國老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的主要特征如下：

一是長期性。從宏觀層面看，人口老齡化是我國的基本國情和未來趨勢(shì)，這決定了人口老齡化背景下的老年貧困風(fēng)險(xiǎn)具有長期性和持續(xù)性；從微觀層面看，因?yàn)槊撾x生產(chǎn)領(lǐng)域，老年人與經(jīng)濟(jì)發(fā)展部分處于“脫域”狀態(tài)，與兒童和殘疾人貧困類似，老年群體很難依靠自身力量擺脫貧困[17]，因而老年貧困的風(fēng)險(xiǎn)具有長期性的特點(diǎn)。

二是多維性。老年人除容易遭受經(jīng)濟(jì)上的貧困外，還由于身體機(jī)能減退而面臨多種身心疾病的困擾，發(fā)生健康貧困的風(fēng)險(xiǎn)高，此外，在少子老齡化的趨勢(shì)下，我國空巢老人和獨(dú)居老人數(shù)量龐大，部分老年人面臨精神貧困的風(fēng)險(xiǎn)。在數(shù)字時(shí)代背景下，老年人面臨的數(shù)字鴻溝日益凸顯，發(fā)生數(shù)字貧困的風(fēng)險(xiǎn)很大，由此，老年貧困風(fēng)險(xiǎn)涉及經(jīng)濟(jì)、健康、精神和數(shù)字等方面，具有多維性的特點(diǎn)。

三是差異性。老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的差異性主要體現(xiàn)在性別、年齡和家庭結(jié)構(gòu)等方面。我國女性因教育程度、性別歧視和傳統(tǒng)觀念等原因，在就業(yè)市場(chǎng)上處于不利地位，這種弱勢(shì)地位會(huì)延伸至老年期，導(dǎo)致老年女性的貧困風(fēng)險(xiǎn)更高。高齡老人因生理機(jī)能衰退，獲取勞動(dòng)收入的能力迅速下滑，身心狀況較差，醫(yī)療開支較高，較低齡老人來說,高齡老人的貧困風(fēng)險(xiǎn)更高。由于家庭養(yǎng)老在我國仍占據(jù)重要地位，因此，老年人擁有的子女?dāng)?shù)量與其遭受老年貧困的風(fēng)險(xiǎn)呈負(fù)向關(guān)系[18]，子女?dāng)?shù)量多的老年人擁有的養(yǎng)老資源多，即老年貧困風(fēng)險(xiǎn)存在家庭結(jié)構(gòu)的差異。

四是致因復(fù)雜性。老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的致因是復(fù)雜多樣的，既有個(gè)人與家庭層面的原因，也有社會(huì)和國家層面的原因(見表1)，不同老年人面臨貧困風(fēng)險(xiǎn)的原因有相同點(diǎn)也有不同點(diǎn)，一般而言是不同致因綜合作用的結(jié)果。

表1 我國老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的致因分析

三、老年社會(huì)救助：應(yīng)對(duì)老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的兜底保障制度

老年社會(huì)救助是指國家和社會(huì)向老年困難群體提供款物接濟(jì)和服務(wù)幫助，既是應(yīng)對(duì)老年貧困的最直接、最有效的手段，也是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要措施。如前所述，應(yīng)對(duì)老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的較好的政策選擇是養(yǎng)老金制度和社會(huì)救助制度，養(yǎng)老金制度主要起到預(yù)防老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的作用，而社會(huì)救助則起到兜底保障的作用。目前，我國老年社會(huì)救助在兜底保障方面還存在短板，需要進(jìn)一步改革完善。

(一)加強(qiáng)老年社會(huì)救助兜底保障作用的必要性

我國老年貧困風(fēng)險(xiǎn)致因的復(fù)雜性決定了老年貧困風(fēng)險(xiǎn)治理需要綜合施策，個(gè)人、家庭、社會(huì)與國家層面均要參與,然而，個(gè)人和家庭層面的致因是千差萬別且多是不可改變的，例如，個(gè)人健康狀況差、退出勞動(dòng)領(lǐng)域、青壯年期儲(chǔ)蓄和準(zhǔn)備不足、家庭子女?dāng)?shù)量少或無子女以及空巢或獨(dú)居等通常是不可逆的，鑒于老年人很難依靠自身力量擺脫貧困，就需要從社會(huì)和國家層面入手來應(yīng)對(duì)老年貧困風(fēng)險(xiǎn)。在社會(huì)層面，歧視與文化的改變絕非一日之功，需要較長一段時(shí)間,因而，最直接的應(yīng)對(duì)手段集中在國家層面，在國家層面的應(yīng)對(duì)方式中，社會(huì)救助因其自身的特點(diǎn)發(fā)揮著兜底保障的重要作用，是應(yīng)對(duì)老年貧困的最后一道防線，在積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略背景下其重要性自不待言。

目前，我國社會(huì)救助已建成了綜合型的社會(huì)救助體系，在貧困治理方面發(fā)揮了重要作用，但當(dāng)前制度尤其是老年社會(huì)救助制度仍存在不足與問題，由于相對(duì)貧困治理已經(jīng)成為反貧困的主要任務(wù)，因此，需要進(jìn)一步改革和完善老年社會(huì)救助以充分發(fā)揮其兜底保障功效。加強(qiáng)老年社會(huì)救助兜底保障作用的必要性主要體現(xiàn)在：一方面它是讓困難老年人“老有所養(yǎng)”的必要之舉，是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措；另一方面它也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、織密織牢兜底保障網(wǎng)的必然要求。可以說，加強(qiáng)老年社會(huì)救助兜底保障作用是增強(qiáng)老年困難群體獲得感、幸福感、安全感以及有效應(yīng)對(duì)老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的制度保證。

(二)當(dāng)前老年社會(huì)救助存在的短板

我國社會(huì)救助體系中，貧困老年人可以受益的項(xiàng)目主要是生活救助類項(xiàng)目和醫(yī)療救助項(xiàng)目，生活救助類項(xiàng)目包括最低生活保障和特困人員供養(yǎng)，社會(huì)救助體系中的教育救助、就業(yè)救助等與貧困老年人關(guān)系不大。既有的老年社會(huì)救助制度主要存在以下短板：

第一，救助水平偏低，覆蓋人數(shù)有限。最低生活保障是國家對(duì)共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭給予現(xiàn)金救助的制度。我國最低生活保障制度的救助水平一直偏低，2019 年全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)的總體收入替代率不到 20%，農(nóng)村稍微高一些，但也遠(yuǎn)低于國際上以居民人均收入中位數(shù)50%的相對(duì)收入貧困標(biāo)準(zhǔn)[19]，即最低生活保障的救助水平基本只能保障受助者的基本生存而非基本生活。盡管我國各地方基本實(shí)施了“分類施?！贝胧瑢?duì)低保家庭中有老年人、未成年人、重度殘疾人和重病患者等特殊群體要采取多種措施提高救助水平，但提升的水平較為有限，一般提升程度為低保標(biāo)準(zhǔn)的20%～30%，這對(duì)貧困老年人來說很可能是杯水車薪，也就是說，最低生活保障和“分類施?！贝胧?duì)貧困老年人的兜底保障作用有限，同時(shí)，低保標(biāo)準(zhǔn)偏低直接導(dǎo)致救助覆蓋范圍較窄，近些年來我國城鄉(xiāng)低保對(duì)象人數(shù)逐年減少，到2020年第三季度，全國城鄉(xiāng)低保對(duì)象加特困救助人員總?cè)藬?shù)僅占總?cè)丝诘?.5%左右，其中城市低保對(duì)象和特困人員已不到城市常住人口的1%[19]。在城鄉(xiāng)低保人數(shù)大幅下降的形勢(shì)下，城市低保對(duì)象中老年人的比重逐步增加(見表2),從2013年的15.83%增加至2019年的18.42%，農(nóng)村低保對(duì)象中老年人比重更高,2013～2019年都在37%以上,2016年與2017年曾達(dá)40%以上，這不僅說明我國老年貧困的風(fēng)險(xiǎn)較高，也說明還有許多相對(duì)貧困的老年人并未被覆蓋范圍有限的低保制度所包容，加之我國目前醫(yī)療救助資格多與低保資格綁定，那些未被低保覆蓋的困難老年人的生活很可能非常拮據(jù)。

表2 2013～2019年全國城鄉(xiāng)低保對(duì)象人數(shù)及其中老年人數(shù)占比②

特困人員供養(yǎng)制度是國家對(duì)城鄉(xiāng)無勞動(dòng)能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無能力贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人給予的幫扶和供養(yǎng)。2018年民政部發(fā)布的《2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2017年底，全國城市和農(nóng)村特困人員分別為25.4萬人和466.9萬人，其中老年特困人員占特困人員的絕大部分，分別達(dá)70%和85%以上[8]。2018年民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)表明我國總體供養(yǎng)水平不斷提高，但城鄉(xiāng)和地區(qū)差異較為明顯，特困供養(yǎng)人員因生活自理能力差和健康狀況差，部分人員醫(yī)療保障需求未得到充分滿足，尤其是分散供養(yǎng)人員醫(yī)療費(fèi)用自付比較高且照護(hù)服務(wù)供給明顯不足，特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)存在設(shè)備短缺和服務(wù)能力不足的情況[20]322-324，以上表明特困供養(yǎng)制度的兜底保障能力有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

醫(yī)療救助是國家保障醫(yī)療救助對(duì)象獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的制度，目前由于專項(xiàng)救助的“捆綁”實(shí)施，醫(yī)療救助主要以低保和特困人員為對(duì)象，其他邊緣貧困群體包括邊緣貧困老年人獲得醫(yī)療救助的機(jī)會(huì)少。此外，醫(yī)療救助還存在醫(yī)療目錄外的自付費(fèi)用高、救助關(guān)口滯后等問題，由于老年人健康貧困風(fēng)險(xiǎn)高、醫(yī)療救助的窄覆蓋和保障水平低，會(huì)導(dǎo)致醫(yī)療救助兜底保障功能難以得到充分發(fā)揮。

第二，服務(wù)救助不足，供需匹配待提升。老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的多維性和差異性決定了當(dāng)前以現(xiàn)金救助為主的老年社會(huì)救助體系難以滿足困難老年人的需求。老年社會(huì)救助中特困人員供養(yǎng)和醫(yī)療救助涉及服務(wù)救助，但由于特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)服務(wù)能力不足，特困老年人的護(hù)理需求難以得到充分滿足，醫(yī)療救助因覆蓋范圍窄、事后救助形式等自身問題也制約了貧困老年人醫(yī)療服務(wù)需求的滿足,此外，我國不少空巢老人和獨(dú)居老人面臨精神貧困的風(fēng)險(xiǎn)，其孤獨(dú)感強(qiáng)烈，需要心理救助和精神慰藉，但目前老年社會(huì)救助體系中缺乏這類服務(wù)救助。再有，老年人因身體機(jī)能衰退，需要生活照料、護(hù)理等養(yǎng)老服務(wù)幫扶，困難老人因經(jīng)濟(jì)承受力有限而難以從市場(chǎng)中獲得相關(guān)服務(wù)，但目前的老年社會(huì)救助體系中并沒有相應(yīng)的服務(wù)救助項(xiàng)目。

老年貧困風(fēng)險(xiǎn)存在性別、年齡和家庭結(jié)構(gòu)的差異性，這意味著不同類別、不同年齡段和不同家庭結(jié)構(gòu)的老年人的需求是有差別的，但當(dāng)前的老年社會(huì)救助并沒有考慮這種差異，提供統(tǒng)一的救助以及供需不匹配等情況較為突出，影響了老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)效果,例如，低保的“分類施?！闭卟]有針對(duì)不同的家庭結(jié)構(gòu)、性別和年齡的老人進(jìn)行更為細(xì)化的分類,特困供養(yǎng)福利機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)內(nèi)容單一、形式僵化，常常無視或難以顧及老年人的個(gè)體需求差異[20]264，需求和供給不匹配的情況較突出。

第三，公平性欠缺，協(xié)調(diào)性不夠。社會(huì)救助的不公平性主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)差異和項(xiàng)目疊加方面,盡管包括低保和特困人員供養(yǎng)在內(nèi)的生活救助已向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方向邁進(jìn)，但不可否認(rèn)，城鄉(xiāng)的救助待遇差距仍較明顯，在救助的經(jīng)辦管理方面，農(nóng)村明顯落后于城市。另外，包括醫(yī)療救助在內(nèi)的專項(xiàng)救助與低?！袄墶钡膯栴}較突出，邊緣貧困群體獲得專項(xiàng)救助的機(jī)會(huì)很小，由于老年困難對(duì)象的健康風(fēng)險(xiǎn)高，不少低收入老年人對(duì)醫(yī)療救助的需求強(qiáng)烈，但卻因?yàn)椴皇堑捅?duì)象或特困人員而無法獲得醫(yī)療救助，這對(duì)公平性造成了損害。

社會(huì)救助的不協(xié)調(diào)既體現(xiàn)在社會(huì)救助體系內(nèi)部各項(xiàng)目的關(guān)系上，也體現(xiàn)在社會(huì)救助與外部的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利的關(guān)系上。從內(nèi)部看，一是低收入與低保未拉開層次，不少老年低收入群體僅比低保對(duì)象要求的人均收入稍高，卻無法享受低保以及與之“捆綁”的專項(xiàng)救助，導(dǎo)致其老年生活困難；二是專項(xiàng)救助與低保未拉開層次，如前所述，醫(yī)療救助等專項(xiàng)救助對(duì)象多且與低保對(duì)象重合，這導(dǎo)致“懸崖效應(yīng)”，使有相應(yīng)救助需要的老年困難群體難以獲得有效幫扶。從外部看，在應(yīng)對(duì)老年貧困風(fēng)險(xiǎn)方面，社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利均能發(fā)揮作用，老年社會(huì)救助起到兜底保障的作用，養(yǎng)老保險(xiǎn)和老年福利更多是預(yù)防老年貧困風(fēng)險(xiǎn)和提升老年生活質(zhì)量的作用，但目前相關(guān)制度銜接不夠通暢,例如，基礎(chǔ)養(yǎng)老金提升后，城鄉(xiāng)低保老年人的低保救助金水平是否調(diào)整以及如何調(diào)整、社會(huì)救助和老年社會(huì)福利之間的關(guān)系如何處理等，目前均存在模糊不清之處。

(三)增強(qiáng)老年社會(huì)救助兜底保障功能的改革思路

制度變革，理念先行。要對(duì)老年社會(huì)救助制度進(jìn)行改革并增強(qiáng)其兜底保障功能，首先需要從明確理念入手，其次要對(duì)制度體系進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，最后還要落實(shí)經(jīng)辦管理。

一是確立“保障與發(fā)展并重”的老年社會(huì)救助理念。老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的多維性和指引的復(fù)雜性決定了僅從經(jīng)濟(jì)維度入手提供物質(zhì)幫扶難以有效化解老年貧困風(fēng)險(xiǎn)，老年人在健康、精神和數(shù)字方面的貧困風(fēng)險(xiǎn)需要各種發(fā)展型救助措施來加以應(yīng)對(duì)。我國目前的老年社會(huì)救助理念仍以提供物質(zhì)保障為主，忽視了對(duì)促進(jìn)發(fā)展的關(guān)注，因此，迫切需要樹立“保障與發(fā)展并重”的建制理念，既要為困難老年人提供經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)上的保障，又要通過各種發(fā)展型措施幫助困難老年人解決疾病、孤獨(dú)和數(shù)字鴻溝等問題，促進(jìn)其更好地融入社會(huì)，在幫助困難老年人實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”之外，同時(shí)實(shí)現(xiàn)“老有所安”和“老有所樂”,也即是說，老年社會(huì)救助兜底保障中的“底線”不應(yīng)局限于物質(zhì)層面，應(yīng)該從多維角度來認(rèn)識(shí)“底線”并以新的理念來保障“底線”。

二是完善與優(yōu)化老年社會(huì)救助制度體系。我國當(dāng)前老年社會(huì)救助體系的項(xiàng)目較少，主要包括低保、特困人員供養(yǎng)和醫(yī)療救助，且當(dāng)前體系還存在不少短板，急需根據(jù)老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的特征進(jìn)行適應(yīng)性的完善和優(yōu)化,主要可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，提升救助的待遇水平和覆蓋范圍。目前我國老年社會(huì)救助水平偏低，尤其是低保和特困人員供養(yǎng)待遇水平有待提升。解決這一問題的思路應(yīng)該是將反貧困的目標(biāo)從反絕對(duì)貧困提升到反相對(duì)貧困，以測(cè)量相對(duì)貧困的方法確定救助標(biāo)準(zhǔn)，各地城市低保標(biāo)準(zhǔn)可逐步提升至當(dāng)?shù)厝司芍涫杖胫形粩?shù)的25%～30% ，農(nóng)村低保還可適當(dāng)再提高些，達(dá)到當(dāng)?shù)厝司芍涫杖氲?0%,另外，我國城鄉(xiāng)低保加特困供養(yǎng)人員的總覆蓋率只有3.5%，整個(gè)社會(huì)救助制度體系的覆蓋面十分有限[19]。隨著救助水平的提升，社會(huì)救助的覆蓋面也會(huì)相應(yīng)擴(kuò)大，要逐步有序地將低收入弱勢(shì)群體納入社會(huì)救助體系，增強(qiáng)社會(huì)救助的兜底保障作用，以更有效地應(yīng)對(duì)相對(duì)貧困。第二，完善現(xiàn)有服務(wù)型項(xiàng)目并適當(dāng)新增一些服務(wù)型救助項(xiàng)目。相對(duì)貧困治理是比絕對(duì)貧困治理更復(fù)雜的政策行動(dòng)，僅靠現(xiàn)金幫扶難以達(dá)成目標(biāo)，需要輔之以各類服務(wù)型救助。老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的長期性和多維性要求在完善現(xiàn)有服務(wù)型救助項(xiàng)目之外還要適當(dāng)新增一些項(xiàng)目。一方面，要進(jìn)一步完善醫(yī)療救助，包括擴(kuò)大救助范圍、適當(dāng)向高齡和失能老人傾斜、探索獨(dú)立的待遇清單和前移救助關(guān)口等[19]，此外，還要積極提升特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力。另一方面，可以適當(dāng)新增護(hù)理救助、心理救助和數(shù)字能力培訓(xùn)等服務(wù)救助項(xiàng)目，幫助困難老年人解決失能、孤獨(dú)、抑郁和數(shù)字鴻溝等問題。第三，要對(duì)老年弱勢(shì)群體實(shí)施分類救助。由于老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的差異性，不同性別、年齡和家庭結(jié)構(gòu)的老年人在貧困風(fēng)險(xiǎn)方面存在區(qū)別，因此，應(yīng)根據(jù)這些特征對(duì)老年弱勢(shì)群體進(jìn)行細(xì)分，重點(diǎn)關(guān)注高齡、女性、失能、獨(dú)居和空巢等困難老人，細(xì)分后對(duì)不同類別的老年人提供不同組合的救助措施，有條件的地方還可以進(jìn)一步因人施策來提供個(gè)性化的救助方案，使老年社會(huì)救助更加精準(zhǔn)，提升供需的匹配度。第四，提升社會(huì)救助的公平性和協(xié)調(diào)性。要增進(jìn)老年社會(huì)救助的公平性，需要進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，持續(xù)推進(jìn)困難老年人獲得社會(huì)救助機(jī)會(huì)和待遇水平的均等化程度，同時(shí)要規(guī)范專項(xiàng)救助項(xiàng)目的對(duì)象，避免低保的福利“捆綁”，即將專項(xiàng)救助的基本資格擴(kuò)大到低保以外的低收入群體，本著家庭的實(shí)際困難情況通過需求測(cè)試的方式來確定專項(xiàng)救助的對(duì)象，而絕不是按照是否具有“低保證”來確定專項(xiàng)救助的對(duì)象，以避免疊加效應(yīng)，并增強(qiáng)救助體系內(nèi)部各項(xiàng)目的協(xié)調(diào)性。在確定低收入群體時(shí)，要注意拉開與低保對(duì)象的層次,此外，還要增加老年社會(huì)救助與養(yǎng)老保險(xiǎn)和老年福利的協(xié)調(diào)性，以發(fā)揮應(yīng)對(duì)老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的制度合力,例如，對(duì)有領(lǐng)取養(yǎng)老金資格的困難老年人，可考慮將其養(yǎng)老金收入的50%計(jì)入收入，在此基礎(chǔ)上來計(jì)算救助補(bǔ)助金[21]，這既可以讓困難老年人享受多種養(yǎng)老保障的益處，又不至于讓財(cái)政負(fù)擔(dān)過重,要注重讓領(lǐng)取救助的困難老年人有機(jī)會(huì)享受各種老年福利服務(wù)，以化解其面對(duì)的多維貧困風(fēng)險(xiǎn)，減輕社會(huì)救助的壓力。

三是加強(qiáng)老年社會(huì)救助經(jīng)辦管理，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與。人口老齡化帶來老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的增加會(huì)使老年社會(huì)救助的需求和業(yè)務(wù)量隨之增加，由此帶來基層社會(huì)救助經(jīng)辦管理業(yè)務(wù)量的增大，因此，需要建立穩(wěn)定、專業(yè)和高質(zhì)量的社會(huì)救助經(jīng)辦管理體制。鑒于該項(xiàng)工作屬于基本公共服務(wù)的范疇且對(duì)穩(wěn)定性有較高要求，因此更加適合事業(yè)單位的體制，可以考慮建設(shè)適宜的基層經(jīng)辦管理體制來提升經(jīng)辦管理的質(zhì)量，為包括困難老人在內(nèi)的各類弱勢(shì)群體提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。此外，還需要積極引入社會(huì)力量參與老年社會(huì)救助，一方面，要大力發(fā)展推動(dòng)關(guān)愛困難老年人的公益慈善事業(yè)，引導(dǎo)慈善組織加大老年社會(huì)救助方面的支出，設(shè)計(jì)符合困難老年需求的慈善項(xiàng)目，對(duì)參與老年社會(huì)救助的慈善組織給予稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等；另一方面，要積極引入老年社會(huì)工作，通過購買服務(wù)、開發(fā)崗位和政策引導(dǎo)等多種方式，鼓勵(lì)老年社會(huì)工作者介入老年社會(huì)救助項(xiàng)目，為遭遇貧困風(fēng)險(xiǎn)的弱勢(shì)老年群體提供符合其需求的多種專業(yè)服務(wù)，幫助其擺脫多維貧困風(fēng)險(xiǎn)的威脅。

注釋：

①參見藤田孝典:《下流老人：即使月薪5萬,我們?nèi)詫⒂掷嫌指F又孤獨(dú)》(大雁-如果出版,2016)。

②參見2014年～2020年《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》。