摘要：[目的/意義]在復(fù)雜的全球化背景下，國際知名智庫成長為參與全球治理的有效主體。布魯金斯學(xué)會作為全球最負盛名的智庫之一，其政策參與過程體現(xiàn)了國際知名智庫參與全球治理的機制，對中國特色新型智庫參與全球治理具有重要的借鑒意義。[方法/過程]本文通過構(gòu)建政策過程的“場域論”與“階段論”框架，展示智庫在不同場域中如何把握“話語”要素，分析了以布魯金斯學(xué)會為代表的國際知名智庫在“設(shè)置議程-引領(lǐng)討論-設(shè)計政策-評估政策”的過程中如何影響政府決策，產(chǎn)出怎樣的政策產(chǎn)品和知識產(chǎn)品。[結(jié)果/結(jié)論]研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在政策過程的場域轉(zhuǎn)換中，布魯金斯學(xué)會通過設(shè)置特定議題、引導(dǎo)大眾討論、參與聽證會、提交研究報告、提供決策產(chǎn)品以及特殊的“旋轉(zhuǎn)門”機制等方式影響決策，體現(xiàn)了智庫在參與全球治理的政策過程中的多元路徑和多維影響。這啟發(fā)著中國特色新型智庫既要博采眾長，又要立足本國國情，探索出具有中國特色與時代特色的治理參與路徑。

關(guān)鍵詞：政策過程? ? 智庫? ? 全球治理? ? 布魯金斯學(xué)會

分類號：C932

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.03.14

1? 引言

1.1? 選題背景：全球治理之需與智庫治理之便

隨著全球化進程的加速，各國的國家主權(quán)事實上已經(jīng)受到了不同程度的削弱，而人類所面臨的經(jīng)濟、政治、安全、科技、生態(tài)等方面的挑戰(zhàn)則越來越具有全球性，需要國際社會共同努力應(yīng)對，國際知名智庫正是在這樣的目標驅(qū)使下蓬勃發(fā)展。相較于國家行為體而言，智庫的獨立性和開放性使其更容易建立國內(nèi)交流通道與跨國交流平臺，通過匯聚民意和傳導(dǎo)民意充當政府與民眾之間政策溝通的“橋梁”，因此，智庫在促進全球治理領(lǐng)域的問題解決方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。隨著全球智庫熱潮的興起，不僅各國傳統(tǒng)智庫的功能越來越向國界外的國際事務(wù)拓展，還出現(xiàn)了一批以直接參與全球治理為定位的新興智庫。智庫逐漸發(fā)展成為全球治理多元主體中的重要角色，深刻地影響著全球治理的議程設(shè)置、政策建議、政策制定與推廣、政策執(zhí)行、政策評估與反饋等決策過程[1]。

依據(jù)美國賓夕法尼亞大學(xué)連續(xù)15年發(fā)布的《全球智庫指數(shù)報告》，國際知名智庫參與全球治理涉獵的領(lǐng)域極其廣泛，涵蓋經(jīng)濟、政治、社會、軍事、環(huán)境等各個方面。按照研究的領(lǐng)域來劃分，2020年全球知名智庫具體可分為以下15類：國際透明度與善治智庫、國防與國家安全智庫、國內(nèi)經(jīng)濟政策智庫、教育政策智庫、能源與資源政策智庫、環(huán)境智庫、外交與國際事務(wù)智庫、國內(nèi)衛(wèi)生政策智庫、全球衛(wèi)生智庫、國際發(fā)展智庫、國際經(jīng)濟政策智庫、科學(xué)與技術(shù)智庫、社會政策智庫、水安全智庫以及食品安全智庫[2]。

由此可見，在全球治理的需求推動與智庫參與治理的便利條件雙重作用下，國際知名智庫在全球治理的各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)都有著深入的參與。對智庫的政策參與進行理論結(jié)合實際的分析，有利于加深對國際智庫政策參與機制和政策影響力評價體系的認識，同時可為中國特色新型智庫的發(fā)展提供借鑒。

1.2? 代表性智庫的選擇依據(jù)

綜合代表性、全面性和對華相關(guān)性，本文的案例選取主要遵循以下三條原則：一是能代表國際頂尖智庫水平;二是有深入?yún)⑴c全球治理重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的客觀事實;三是有鮮明的對華研究項目，并對我國有針對性的借鑒意義。按照上述原則，本文選擇了美國傳統(tǒng)智庫布魯金斯學(xué)會（Brookings Institution）作為研究案例。

布魯金斯學(xué)會是美國歷史上第一家從事公共政策研究的非營利機構(gòu)，至今已有逾100年的歷史，其具有底蘊深厚、研究深入、思想自由以及國際化程度高的優(yōu)勢。根據(jù)詹姆斯·G. 麥甘（James G. McGann）的排名，布魯金斯學(xué)會在國際發(fā)展、國際健康政策、安全和國際事務(wù)、國際經(jīng)濟政策、社會政策等領(lǐng)域均排名世界第一，在政策影響力和引用率上也是位列世界智庫榜首[2]。此外，布魯金斯學(xué)會非常重視中國問題和對華政策的研究，成立了專門的中國研究中心，號稱網(wǎng)羅了一半的“中國通”。從歷史傳統(tǒng)來看，布魯金斯學(xué)會與歷任美國政府均關(guān)系密切，在美國政府對華政策方面具有重大影響力[3]。

2? 智庫參與全球治理的政策過程理論框架

2.1? 政策過程理論的基本要點

政策過程一般是指“以政府為主體，對公共問題客體在特定制度中進行一系列相互鏈接、彼此依存的影響作用的運行過程”[4]。政策過程理論是用于分析公共政策過程的有效理論，即政策主體、政策客體及其政策環(huán)境的相互聯(lián)系和相互作用，使得政策系統(tǒng)呈現(xiàn)連貫的動態(tài)過程[5]。對于政策過程理論的認識，西方學(xué)界存在諸多流派分野，如以哈羅德·拉斯韋爾（Harold Lasswell）和蘭德爾·瑞普利（Randall Ripley）為代表的階段框架理論（即“階段論”），以及以約翰·金登（John Kingdon）和拉雷·格斯頓（Larry Geston）為代表的多源流框架理論[4]。在我國學(xué)界中，陳振明等創(chuàng)造性繼承了拉斯韋爾等的“階段論”，將政策過程劃分為政策循環(huán)中的政策制定、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評估和政策終結(jié)等環(huán)節(jié)[6]。此外，有代表的觀點是以張海柱為代表的“場域論”[7]。而薛瀾、朱旭峰、丁煌等學(xué)者則介紹了政策過程理論在分析智庫決策影響力中的應(yīng)用①。本文認為，綜合“場域論”和“階段論”的優(yōu)勢，可以為分析和認識智庫參與全球治理的政策過程提供全面立體的理論框架。

“場域論”抓住在政策過程中促成政策合法性的核心要素“話語”（discourse），構(gòu)建了一個基于話語的政策過程理論模型。在該模型的話語場域中，不同主體在匯聚社會話語和政策話語的過程中形成一個個具有代表性的話語聯(lián)盟，針對目標群體設(shè)置特定政策議題并引導(dǎo)大眾討論，通過研究或討論彌合分歧并凝聚共識，最后通過競爭進入決策場域。在決策場域中，政策主體通過“主導(dǎo)政策話語-話語合法化-政策產(chǎn)出/制度安排-政策影響”的路徑完成政策過程，同時受到外部政策環(huán)境的約束，對前一輪的話語場域提供反饋。如圖1所示，在反饋環(huán)節(jié)的作用下，兩個場域中的政策過程可以循環(huán)往復(fù)地進行。

“階段論”清晰地演示了政策過程中的各個環(huán)節(jié)，因而能分別體現(xiàn)政策主體在各個環(huán)節(jié)中的影響力大小。一般而言，政策過程可分為議程設(shè)置、政策建議與協(xié)商、政策制定與推廣、政策執(zhí)行以及政策評估與反饋等五個階段。其中，前兩個階段是決策產(chǎn)生的頭部環(huán)節(jié)，需要的智力支持最為明顯，也是智庫能發(fā)揮政策影響力的關(guān)鍵環(huán)節(jié);政策制定與推廣、政策執(zhí)行是中部環(huán)節(jié)，主要由政府決策群體或媒體完成，以智庫為代表的非政府主體很難直接參與政策執(zhí)行;在政策評估與反饋的尾部環(huán)節(jié)，官方智庫通常被政府邀請作為第三方評估組織進行“背書”性的工作，主要是一些事務(wù)性、操作性的工作，官方智庫很難有反對性的意見出現(xiàn)，實際上該環(huán)節(jié)只是政策推廣的延伸環(huán)節(jié)（見圖2）[4]。當然，對于獨立性較高的社會智庫而言，如果其研究學(xué)術(shù)影響力或政策影響力大，也會越來越多地參與到政策評估過程中來，為政策制定和執(zhí)行的效果提供客觀意見。

2.2? 智庫參與全球治理的政策過程理論適用性分析

“場域論”與“階段論”相疊加的一個系統(tǒng)的動態(tài)過程，可以用來解釋和分析國際知名智庫政策參與的目標、政策參與的過程和政策的產(chǎn)出及影響，與現(xiàn)有對國際知名智庫的影響力評價指標比較吻合。首先，智庫參與全球治理的政策過程都預(yù)先受到一定意圖的驅(qū)使。作為政府決策的“外腦”，智庫的目標就是通過有效的政策參與，提升智庫的號召力和影響力。這一目標決定了智庫會不遺余力地采取競爭或聯(lián)盟的方式把握話語權(quán)，爭取從話語場域進入決策場域，以提升其社會公信力。其次，話語聯(lián)盟的形成可以視為智庫開始議程設(shè)置的前期準備工作，而決策場域中的各項環(huán)節(jié)則是政策制定的過程，場域的轉(zhuǎn)換并不會中斷智庫的政策過程，而是與政策過程的各個環(huán)節(jié)基本對應(yīng)。再次，對智庫的評價體系既包括其關(guān)注議題本身的國際熱度及引導(dǎo)公眾輿論走向的力度，也包括智庫本身參與政策制定過程的程度，產(chǎn)出政策產(chǎn)品的專業(yè)度、傳播度和作為第三方進行政策評估的可信度。這些均與智庫參與全球治理的議程設(shè)置、政策建議、政策制定與推廣、政策評估等過程相吻合，開展政策過程分析可以具體體現(xiàn)出智庫在不同環(huán)節(jié)中的影響機制。最后，政策過程理論并不能生硬套用在分析某個具體智庫的政策參與過程中?，F(xiàn)實中的智庫不一定直接參與了決策的每個環(huán)節(jié)，有可能在某些環(huán)節(jié)作用比較突出但在其他環(huán)節(jié)作用比較薄弱或沒有作用，同時也存在貫穿于全過程或跨階段的政策參與方式，應(yīng)予以據(jù)實分析。

3? 政策過程理論框架下布魯金斯學(xué)會參與全球治理的機制

二戰(zhàn)后，布魯金斯學(xué)會從成熟期走向繁榮期，其研究視野也從國內(nèi)事務(wù)逐漸轉(zhuǎn)向國際與全球事務(wù)。例如，全球氣候治理、國際貧困問題、國際安全問題等。作為美國傳統(tǒng)最深厚的政策研究型智庫之一，布魯金斯學(xué)會已經(jīng)形成了穩(wěn)定的政策影響機制：①布魯金斯學(xué)會深諳“話語”要素對智庫參與政策過程的重要性，在從話語場域到?jīng)Q策場域的轉(zhuǎn)換中，完成將政策話語落實為政策產(chǎn)品的目標;②布魯金斯學(xué)會主要通過五個程序——設(shè)置議程、引領(lǐng)討論、設(shè)計政策、宣傳政策、評估政策——來影響決策。在各個程序中，布魯金斯學(xué)會通過組織公開研討會、進行國會聽證、提交研究報告、編制政策簡報、出版專著以及發(fā)表時政評論等方式，對國內(nèi)、國際決策層以及媒體和大眾產(chǎn)生影響力，也塑造出二戰(zhàn)后世界上成熟的思想型智庫形象;③布魯金斯學(xué)會通過跨環(huán)節(jié)的特殊方式參與全球治理過程，如通過最為知名的“旋轉(zhuǎn)門”機制，與政策部門的密切交互，打通政策制定的全過程，極大提升了其在全球治理中的影響力。

3.1? 從話語場域到?jīng)Q策場域的政策參與

智庫作為政策制定共同體中的成員發(fā)揮作用，但一般并不能直接參與政策制定與執(zhí)行，而是在公眾與政府之間進行以信息交互為基礎(chǔ)的政策研究，通過對核心要素“話語”的把握，在場域轉(zhuǎn)換中實現(xiàn)智庫對決策的影響。布魯金斯學(xué)會作為中間派智庫[8]，擁有獨立于美國兩黨的中立地位和較高的研究水平，這使得其把握“話語”和傳導(dǎo)“話語”的能力較強，因此，其擁有較高的公信度。在政策過程的初始階段，布魯金斯學(xué)會通常會就重要的政策議題面向公眾、社會組織開展調(diào)查研究（如借助跨國研究中心開展專題研究），以整合不同渠道的社會話語。同時，得益于與政府之間的暢通交流，布魯金斯學(xué)會能夠第一時間主動或被動地（受邀請）與政策制定者取得聯(lián)系，通過與政策制定者的交流，準確地掌握政策話語的動向。在綜合研究社會話語和政策話語的基礎(chǔ)上，對當下政策環(huán)境研判，布魯金斯學(xué)會經(jīng)過細致的研究形成針對特定議題的政策建議，并積極向決策部門提交。在此過程中，布魯金斯學(xué)會還會將同類智庫的研究方案納入考量，盡量避免不同智庫在政策建議上的同質(zhì)化競爭，從而使得布魯金斯學(xué)會的建議能順利“脫穎而出”，進入決策場域的制度化過程。

在歷史上，布魯金斯學(xué)會在“馬歇爾計劃”的出臺中發(fā)揮了重要作用，體現(xiàn)了其在場域轉(zhuǎn)換過程中的政策參與。1947年6月，“馬歇爾計劃”一經(jīng)提出就在國會討論中引起很大爭議：雖然絕大多數(shù)議員都同意對歐洲開展援助，但是民主黨和共和黨對于援助金額、方式等細節(jié)問題存在很大分歧。為了協(xié)調(diào)矛盾，布魯金斯學(xué)會應(yīng)邀參與決策。在不到4周的時間內(nèi)，布魯金斯學(xué)會迅速對國會中的不同意見做了折中，并遞交了一份高質(zhì)量的研究報告，對于援助計劃在管理機構(gòu)、人員派遣、談判標準、監(jiān)督計劃等方面提出了具體而務(wù)實的政策建議，該建議被采納后就成了“馬歇爾計劃”的雛形[9]?？傮w來看，布魯金斯學(xué)會的專家在制訂“馬歇爾計劃”的過程中通過彌合不同話語之間的分歧，與決策者形成話語聯(lián)盟，并將建議轉(zhuǎn)換成可落地的政策話語，對計劃的出臺發(fā)揮了重要作用，該計劃的實施也使得布魯金斯學(xué)會的威望不斷提高，并逐漸走向國際化[10]。

在現(xiàn)實中，布魯金斯學(xué)會始終把對全球環(huán)境與問題的理解作為決策起點，把提出有事實依據(jù)的解決方案（solution）作為決策目的。2021年，布魯金斯學(xué)會的年度報告主題為“定義挑戰(zhàn)，提供方案”（defining challenges， providing solutions）。布魯金斯學(xué)會在報告的開篇中指出，“當全球挑戰(zhàn)變得日趨嚴峻——無論是持續(xù)肆虐的疫情、日益加劇的經(jīng)濟不平等、種族差距，還是全球氣候危機——布魯金斯學(xué)會提供基于事實與數(shù)據(jù)的現(xiàn)實方案，一步步提升人的生活水平”[11]。

3.2? 不同環(huán)節(jié)的政策接續(xù)與重點參與

3.2.1? 頭部環(huán)節(jié)：布魯金斯學(xué)會參與全球治理的議程設(shè)置與政策建議? ? 從政策過程來看，其通常以一個回應(yīng)當下政策訴求的議程設(shè)置為起點，以政策評估與反饋為終點。智庫一般沒有權(quán)限直接參與政府的決策，但其有能力集中優(yōu)勢影響政策過程中的議程設(shè)定階段——通過匯集社會大眾意見，使國會或政府認識到當下亟需解決的某項問題，使決策者和公眾對一些原本受到忽視的問題產(chǎn)生足夠的重視[12]。布魯金斯學(xué)會通過與政府機構(gòu)、企業(yè)界、非營利組織、主流媒體以及學(xué)術(shù)界的聯(lián)系溝通來實現(xiàn)這一過程。布魯金斯學(xué)會的議程設(shè)定通常選定的是當下政策所不及但又具有迫切性的重要問題，例如，戰(zhàn)時的社會政策問題、戰(zhàn)后國際秩序的恢復(fù)問題、新興崛起大國的世界影響力問題、可持續(xù)發(fā)展目標、疫情后的全球秩序等。

在議程設(shè)定之后，布魯金斯學(xué)會組織以研究者為主體的相關(guān)人群展開討論，即引領(lǐng)討論環(huán)節(jié)。引領(lǐng)討論，是指在某個特定的議題已經(jīng)受到高度關(guān)注后要廣泛聽取各方意見，搜集資料，引領(lǐng)對議題的討論。這一環(huán)節(jié)需要研究者更有針對性地去接觸特定的決策者或利益相關(guān)者，如國會議員、政府官員、商界領(lǐng)袖、媒體及公民團體等。在這個過程中，學(xué)者在主流媒體或網(wǎng)站撰寫觀點文章為推動社會討論氛圍“造勢”，或者針對特定聽眾進行游說、演講。布魯金斯學(xué)會擁有強大的“召集力”，能夠創(chuàng)造熱烈的氛圍，把相關(guān)人員聚集在一起，針對當前重要的議題展開公開或非公開的討論。

在討論環(huán)節(jié)之后，則進入政策設(shè)計階段。布魯金斯學(xué)會以特定決策者為目標，有針對性地提供政策建議。這一工作包括學(xué)者撰寫研究報告、政策文章，召開有決策者參與的非公開研討會，或者在國會聽證會上提供證詞[13]。參與國會聽證是布魯金斯學(xué)會發(fā)揮政策影響力的特殊方式，也是布魯金斯學(xué)會在做出政策建議前的重要環(huán)節(jié)。由于布魯金斯學(xué)會的無黨派中立原則和強大的國際聲望，美國國會經(jīng)常就棘手的國內(nèi)外問題邀請布魯金斯學(xué)會專家到國會作證。這使布魯金斯學(xué)會既可以最直接地把握政府對關(guān)切問題的態(tài)度，也可以直接向政府部門表達布魯金斯學(xué)會的立場。在21世紀最初的6年中，布魯金斯學(xué)會專家就國防、反恐問題向國會委員會陳述40余次。近些年，學(xué)會就難民救濟、社會變化、社會保障、應(yīng)對生態(tài)恐怖主義的方法及國家安全等諸多全球治理相關(guān)領(lǐng)域進行了論證[13]。

議程設(shè)置與政策建議的過程主要發(fā)揮匯聚民意、凝聚共識與引導(dǎo)社會輿論走向的作用，該過程往往伴隨著布魯金斯學(xué)會政策成果的產(chǎn)出、推廣和制度化過程。不管其成果是否被決策者吸納或多大程度上被吸納，均發(fā)揮了學(xué)會的政策影響力和輿論引導(dǎo)作用。當然，布魯金斯學(xué)會作為思想型的智庫，部分研究成果并不一定通過直接進入決策程序而轉(zhuǎn)化為顯性影響力，而是作為權(quán)威的研究報告公開發(fā)布，通過被決策者援引或引導(dǎo)公眾認知發(fā)揮隱性影響力。例如，在全球疫情肆虐和單邊主義抬頭的背景下，布魯金斯學(xué)會就接連發(fā)布《全球中國：全球治理和規(guī)范》[14]《11個關(guān)于新冠疫情后經(jīng)濟復(fù)蘇的事實》[15]《2021年：社會秩序至關(guān)重要的一年，全球秩序轉(zhuǎn)型變革》[16]等重磅報告，貢獻了極具思想價值的成果，引發(fā)了對全球經(jīng)濟治理、秩序轉(zhuǎn)型和中西方治理規(guī)范的討論。

3.2.2? 中部環(huán)節(jié)：布魯金斯學(xué)會參與全球治理的決策產(chǎn)品與政策推廣? ? 布魯金斯學(xué)會參與全球治理政策過程的中部環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)為布魯金斯學(xué)會產(chǎn)出的豐富的決策產(chǎn)品和對其政策產(chǎn)品與理念所做的推廣。從決策產(chǎn)品來看，布魯金斯學(xué)會的決策產(chǎn)品主要包括學(xué)術(shù)著作、學(xué)術(shù)刊物以及政策簡報。布魯金斯學(xué)會每年出版約百種學(xué)術(shù)專著，涉及經(jīng)濟、政治、外交等重要公共政策領(lǐng)域。最具代表性的期刊是《布魯金斯觀察》。2003年，《布魯金斯觀察》?？?，取而代之的是按學(xué)科與領(lǐng)域劃分的專題期刊，包括《布魯金斯經(jīng)濟活動論文》《布魯金斯教育活動論文》《布魯金斯貿(mào)易論壇》《國防預(yù)算》等。作為美國老牌智庫之一，布魯金斯學(xué)會側(cè)重于中長期項目的研究，并及時發(fā)布相關(guān)的《政策簡報》?！昂唸蟆钡亩ㄎ皇菍鴥?nèi)外的新鮮觀點及時提供給政策制定者、記者和大眾[13]?！昂唸蟆鄙娅C的領(lǐng)域包括美國與歐洲、中國的國際關(guān)系、全球醫(yī)療保健問題、能源與氣候變化以及教育問題等?！墩吆唸蟆芳姓故玖藢W(xué)會專家對各種熱點問題的真知灼見。

除常規(guī)性出版專著、期刊、簡報外，布魯金斯學(xué)會還通過學(xué)會官網(wǎng)、媒體發(fā)聲、主辦研討會等方式推廣其政策理念。布魯金斯學(xué)會成立了學(xué)會專屬的電視臺和無線電工作室，以直播或錄播的方式傳播學(xué)會專家的政見[17]。同時，布魯金斯學(xué)會非常注重與媒體記者建立良好關(guān)系，通過增加媒體曝光率來提升其知名度和影響力。從成果來看，布魯金斯學(xué)會的研究成果經(jīng)常受到主流媒體的轉(zhuǎn)載或引用，其媒體引用率高居智庫榜首[6]，布魯金斯學(xué)會的專家也成為電視節(jié)目評論嘉賓的熱門人選。布魯金斯學(xué)會通過在媒體平臺上聲明自身主張，擴大輿論影響力，從而對政府和重要決策者施加壓力，以實現(xiàn)其參與決策的目標。此外，布魯金斯學(xué)會每年都會在全球舉辦上百場研討會，邀請學(xué)者、政府官員及國家首腦出席，就其研究領(lǐng)域內(nèi)的重要議題展開討論。研討會成果也將以報告、論文集等形式向外界公開，最終實現(xiàn)對政府決策的影響。

總之，布魯金斯學(xué)會的大部分決策產(chǎn)品和政策推廣均與頭部環(huán)節(jié)的議題設(shè)置與政策建議相關(guān)，并承接下一步的政策執(zhí)行與政策評估，處于一個接續(xù)的政策過程中。但不排除有部分獨立的、學(xué)術(shù)性的研究成果，始于對研究問題的把握，并不以進入完整的政策過程為目標，而是在某個中間環(huán)節(jié)產(chǎn)出有政策參考價值的決策產(chǎn)品。這也間接地證明，智庫參與治理的政策過程可能是接續(xù)的，也可能是片段式的，可以在任一環(huán)節(jié)開始或終止，具有較大的靈活性。

3.2.3? 尾部環(huán)節(jié)：布魯金斯學(xué)會參與全球治理的政策評估與反饋? ? ?政策評估是指“依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為”[6]，其目的在于獲取有關(guān)政策執(zhí)行的相關(guān)信息，“作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據(jù)”[18]。政策反饋是指對政策執(zhí)行后的利弊得失進行分析，以反饋報告或意見的方式為政策調(diào)整提供參考。開展政策評估和反饋既是一個政策過程的終點環(huán)節(jié)，也是新一輪政策過程的起始環(huán)節(jié)。智庫作為開展政策評估與反饋的主體之一，具有既獨立于政府部門之外，又貼近決策層的優(yōu)勢，因此，能夠保證評估結(jié)果具有較高的公平性和權(quán)威性，反饋結(jié)果能體現(xiàn)在下一輪的政策調(diào)整中。尤其是在全球治理領(lǐng)域的決策，如果由政府組織主導(dǎo)決策容易受到國家利益裹挾而使評估結(jié)果偏離客觀公正性，那么具有獨立立場的國際知名智庫則不容易受到國家利益或其他集團利益的干擾，使得政策導(dǎo)向比較符合全人類的共同價值。

布魯金斯學(xué)會秉持獨立、中立的研究立場，并不盲目為政府決策“背書”。在美國經(jīng)濟大蕭條時期，布魯金斯學(xué)會就是鮮明反對羅斯?！靶抡钡谋局唬瑔酒鹆斯妼χ髁髡嗡汲钡姆此?。進入21世紀后，布魯金斯學(xué)會更加關(guān)注與美國現(xiàn)實利益相關(guān)的政策評估，通過研究人員撰寫、提交或發(fā)布政策評估報告的方式來反饋某項政策的利弊，并盡可能地使反饋意見能傳達給決策層，促使之后的政策做出有利的調(diào)整。布魯金斯學(xué)會所評估的政策不僅包括本國的政策，也包括別國的重要政策。例如，通過對特朗普政府的對華政策進行整體評估，布魯金斯學(xué)會提出了針對拜登政府的未來政策建議;通過對中國的“一帶一路”倡議進行評估，布魯金斯學(xué)會提出美國不應(yīng)與中國對抗，而是要尋求有效接觸的建議;通過對美國加入“全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership， CPTPP）的代價和好處做出評估，布魯金斯學(xué)會認為美國應(yīng)考慮重新加入新的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（Trans-Pacific Partnership， TPP），等等。

總體而言，布魯金斯學(xué)會參與政策評估與反饋的方式帶有極強的自主性和獨立性，敢于對政府的部分政策提出有理、有據(jù)的反對意見，其評估意見正是因為是建立在專業(yè)研究的基礎(chǔ)上，所以對于未來政策改進有重要的參考價值。此外，布魯金斯學(xué)會的反饋信息也會為智庫研究的后續(xù)政策研究提供參考，增強后續(xù)政策的科學(xué)性，因此，也促成了智庫參與政策過程的良性循環(huán)。

3.3? “旋轉(zhuǎn)門”機制：布魯金斯學(xué)會發(fā)揮政策影響力的特殊方式

布魯金斯學(xué)會發(fā)揮政策影響力的一個重要方式是“旋轉(zhuǎn)門”機制?！靶D(zhuǎn)門”是指智庫向政府輸送人員，同時吸納前政府官員加入智庫?！靶D(zhuǎn)門”機制是美國智庫的一大特色，其能夠保持智庫與政府之間的密切聯(lián)系，為智庫影響政府決策提供通道[19]。加入政府的智庫學(xué)者能夠在工作中直接或間接地將其研究成果轉(zhuǎn)化為政策，其也更容易受到那些仍在智庫工作的研究人員的影響。前政府官員的加入能給智庫帶來制定政策的現(xiàn)實經(jīng)驗，同時其也更容易影響那些還在政府中工作的老同事。目前，布魯金斯學(xué)會的研究人員有一半以上擁有在政府部門工作的經(jīng)歷。自成立以來，布魯金斯學(xué)會已經(jīng)向美國聯(lián)邦政府輸送了百余位專家學(xué)者。正是這種“旋轉(zhuǎn)門”機制為布魯金斯學(xué)會直接影響政府決策創(chuàng)造了條件。

“旋轉(zhuǎn)門”機制作為一個促進人才流動、暢通交流渠道的特殊方式，其功用貫穿于政策全過程，對議程設(shè)置、政策建議、政策制定與推廣、政策執(zhí)行、政策評估與反饋各個環(huán)節(jié)都產(chǎn)生了積極影響。

4? 一般結(jié)論與政策啟示

4.1? 國際智庫參與全球治理的主要路徑與未來態(tài)勢

現(xiàn)代智庫的核心價值和生命力在于對公共政策活動的影響力，參與政策過程、推動公共決策科學(xué)化是現(xiàn)代智庫的共同使命[20]。在全球化的背景下，智庫的政策參與能力需以高度的國際化建設(shè)和全球影響力為標志。雖然世界上各大智庫在使命、價值、研究領(lǐng)域與管理模式上大相徑庭，但其在參與全球治理的路徑與影響政策制定的模式上具有一定的相似性。

通過對以布魯金斯學(xué)會為代表的國際知名智庫的政策參與過程進行案例研究，本文可得出其政策參與的主要路徑包括：一是推動全球公共問題列入政策議程，引導(dǎo)公眾討論，獨立或聯(lián)合開展全球治理相關(guān)研究項目;二是設(shè)計和規(guī)劃多種政策備選方案，供政策制定者選擇;三是主導(dǎo)全球治理相關(guān)的實踐活動，為公眾提供增長知識和參與治理的機會;四是以出版物、數(shù)據(jù)平臺、專題報道等形式提供多元的決策理念和信息，提升公共決策者和公眾的決策能力;五是應(yīng)用公共媒體開展政策宣傳和追蹤，引導(dǎo)社會輿論走向[20];六是對政府決策進行客觀且權(quán)威的評估，充當政府決策的“社會醫(yī)師”;七是實行“旋轉(zhuǎn)門”機制，打通研究人員與政府決策者之間的輪轉(zhuǎn)通道。

在全球疫情對人類健康與世界經(jīng)濟發(fā)展造成重大打擊的新形勢下，國際智庫更加強調(diào)參與全球治理并創(chuàng)造更加美好的世界的使命，紛紛將新的議題、新的技術(shù)、新的模式引入政策參與過程中，在國際化、專業(yè)化、時效性以及影響力上有著更高的追求。以布魯金斯學(xué)會為例，該學(xué)會始終堅持高質(zhì)量的學(xué)術(shù)研究，關(guān)注熱點問題，并與政府保持密切的聯(lián)系，這是過去其獲得成功的主要原因。立足百年輝煌，布魯金斯學(xué)會積極探索發(fā)展和變革的新路徑來應(yīng)對全球環(huán)境變遷帶來的新挑戰(zhàn)，繼續(xù)深化和拓展研究領(lǐng)域，擴大學(xué)會的服務(wù)范圍，吸引更多的獨立研究者加入并搭建廣闊的全球研究伙伴平臺。因此，學(xué)會啟動了“百年學(xué)者計劃”，實行出版物數(shù)字化轉(zhuǎn)型，廣泛運用社交媒體，繼續(xù)擴充研究隊伍等[21]。

4.2? 對中國智庫參與全球治理的借鑒意義

當前，中國特色新型智庫建設(shè)進入“黃金”期，中共中央高度重視智庫建設(shè)，要求把智庫作為國家軟實力的重要組成部分，智庫建設(shè)被提升到國家戰(zhàn)略高度[20]。為了契合中國負責任大國的形象，更好地踐行“人類命運共同體”理念，中國智庫也開始尋求在全球治理中的主動擔當和更大作為。我國智庫由于發(fā)展起步晚又缺乏科學(xué)理論的指導(dǎo)，在智庫數(shù)量大幅增加的過程中，逐漸顯露出智庫市場“散”“弱”“小”的弊病;單一標準下的智庫評價陷入了“唯批示論”迷思，限制了智庫在政策過程中的多元參與積極性和能動性[4];同時，我國智庫在對外傳播中面臨一定的困境，產(chǎn)出具有國際影響力的成果頻率偏低，總體上呈現(xiàn)“國際失語”的狀態(tài)[22]。相比之下，發(fā)達國家智庫建設(shè)起步早、政策參與經(jīng)驗相對豐富，尤其是發(fā)達國家高端智庫普遍建立了完善的政策參與機制和政策影響力評價體系，能夠為中國優(yōu)化智庫的全球治理提供借鑒意義。

基于對國際知名智庫參與全球治理的機制研究，可以得出如下啟示。一是注重智庫與政府保持密切關(guān)系，為智庫參與決策過程、向政府輸送人才、承接政府項目創(chuàng)造暢通的渠道。政府是智庫政策參與的重要合作對象和影響對象，因此，保持與政府的有效溝通，是發(fā)揮智庫政策影響力的基礎(chǔ)。二是鼓勵智庫在政策過程中的多元參與，完善智庫評價體系。由于政策議題具有多元化和復(fù)雜性特征，智庫發(fā)揮功能的空間和路徑也應(yīng)該拓展，不應(yīng)以遞交內(nèi)參并獲得批示作為唯一的評價標準，要凸顯智庫在引領(lǐng)社會討論、提供公共知識產(chǎn)品等方面的社會價值。三是重視智庫的國際網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建。智庫要尋求在全球治理領(lǐng)域的更大作為就要以國際化網(wǎng)絡(luò)為依托，構(gòu)建智庫全球網(wǎng)絡(luò)，以快速獲取世界最新的“第一手”信息，了解各國的發(fā)展狀況，從而更好地協(xié)同參與全球治理。四是創(chuàng)新智庫的管理運營模式，為提升智庫政策影響力服務(wù)。在新的治理環(huán)境和技術(shù)條件下，應(yīng)積極運用數(shù)字化工具、社交媒體等平臺，加強對智庫的智能管理和宣傳，做好政策推廣工作[23]。

當然，與世界其他發(fā)達國家相比，中國具有獨特的政治制度、文化傳統(tǒng)和治理模式。因此，對于西方國家的智庫建設(shè)經(jīng)驗不能盲目地照搬照抄。例如，朱旭峰等就通過細致的實證研究和比較分析，得出了美國智庫的“旋轉(zhuǎn)門”對中國智庫影響力的作用微乎其微，甚至對智庫專家的個人網(wǎng)絡(luò)建設(shè)具有負效應(yīng)的結(jié)論[24]。中國特色新型智庫需要立足本國國情和治理需要，根據(jù)智庫自身的傳統(tǒng)與優(yōu)勢，探索出具有中國特色與時代特色的治理參與路徑。

5? 結(jié)語

全球治理環(huán)境復(fù)雜多變，治理形勢十分嚴峻。在此背景下，國際社會呼吁多元治理主體的參與，全球治理需要體現(xiàn)集體智慧和全人類的共同價值。國際知名智庫作為獨立的專業(yè)性研究組織，在參與全球治理政策過程中的優(yōu)勢愈發(fā)凸顯。為了認識智庫在政策過程的具體環(huán)節(jié)中發(fā)揮了怎樣的作用，本文以政策過程理論中的“場域論”和“階段論”作為分析框架進行了綜合性分析。研究表明，以布魯金斯學(xué)會為代表的國際知名智庫十分重視在場域轉(zhuǎn)換中把握核心要素“話語”權(quán)，智庫遵循“議程設(shè)置-政策建議-政策制定與推廣-政策執(zhí)行-政策評估與反饋”的過程參與決策，體現(xiàn)了智庫在政策過程的頭部環(huán)節(jié)、中部環(huán)節(jié)和尾部環(huán)節(jié)發(fā)揮自身作用的具體路徑。此外，“旋轉(zhuǎn)門”機制也是國際知名智庫發(fā)揮全過程政策影響力的特殊方式之一?；趯H知名智庫參與政策過程機制與優(yōu)勢的分析，以及面向中國智庫發(fā)展滯后、理論薄弱、評價標準單一、國際話語權(quán)不足等現(xiàn)實問題，本文對中國新型智庫在建立與政府緊密聯(lián)系、鼓勵多元參與、完善評價體系、構(gòu)建國際網(wǎng)絡(luò)和創(chuàng)新政策推廣方式等方面提出了建議。囿于篇幅，本文僅對智庫參與全球治理全領(lǐng)域的政策過程進行了研究，未來對具體領(lǐng)域或具體環(huán)節(jié)智庫發(fā)揮政策影響力的研究應(yīng)繼續(xù)推進。

①其中，代表性的文獻有：薛瀾. 在美國公共政策制訂過程中的思想庫[J]. 國際經(jīng)濟評論， 1996（Z6）： 48-52;薛瀾， 朱旭峰. 中國思想庫的社會職能： 以政策過程為中心的改革之路[J]. 管理世界， 2009（4）： 55-65， 82， 188;朱旭峰. 國際思想庫網(wǎng)絡(luò)： 基于“二軌國際機制”模型的理論建構(gòu)與實證研究[J]. 世界經(jīng)濟與政治， 2007（5）： 22-29， 3-4;朱旭峰. 構(gòu)建中國特色新型智庫研究的理論框架[J]. 中國行政管理， 2014（5）： 29-33;柏必成， 丁煌. 政策議題性質(zhì)與智庫的政策參與[J]. 學(xué)習(xí)論壇， 2019（4）： 62-68.

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Research on the Mechanism of Internationally Renowned Think Tanks’ Participating in Global Governance under the Framework of Policy Process Theory

——Taking the Brookings Institution as an Example

Wei Li

School of Marxism， Tsinghua University， Beijing? 100084

Abstract： [Purpose/significance] In the context of complex globalization， internationally renowned think tanks have become effective subjects participating in global governance. As one of the most prestigious think tanks in the world， the Brookings Institution’s policy participation reflects the mechanism of internationally renowned think tanks participating in global governance， and has great enlightenment for new-type think tanks with Chinese characteristics to participate in global governance. [Method/process] By constructing the “field theory” and “stage theory” framework of the policy process， this paper demonstrates how think tanks grasp the element of “discourse” in different fields， and analyzes how the internationally renowned think tanks represented by the Brookings Institution influence government decision-making in the process of “Agenda setting-discussion leading-policy designation-policy evaluation”， and what kind of policy products and knowledge products are produced. [Result/conclusion] The study finds that in the field transformation of the policy process， the Brookings Institution influences decision-making by setting specific topics， guiding public discussions， participating in hearings， submitting research reports， providing decision-making products and the “revolving door” mechanism. It reflects the multiple paths and multi-dimensional influences of think tanks’ participating in global governance. This inspires the Chinese think tanks not only to draw on the strengths of others， but also to stand on the national conditions， exploring the path of participation in governance with Chinese characteristics and the characteristics of the times.

Keywords： policy process? ? think tank? ? global governance? ? the Brookings Institution

收稿日期：2021-11-27? ? ? 修回日期：2022-01-11

作者簡介：魏麗，清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，E-mail：1319507227@qq.com。