李 蕤

（北京警察學院，北京 102202）

中國特色社會主義進入新時代，面對中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的交織疊加，面對百年不遇的“新冠肺炎疫情”，面對可以預(yù)見和難以預(yù)見的各類風險挑戰(zhàn)，以習近平總書記為核心的黨中央就“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”“建設(shè)更高水平的平安中國”作出了一系列戰(zhàn)略部署。堅定不移地走改革強警之路，持續(xù)推動公安工作現(xiàn)代化建設(shè)，是當前和今后一個時期公安機關(guān)面對的重大課題，也是防范化解重大風險，服務(wù)保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，不斷開辟“中國之治”新境界的題中應(yīng)有之義。實踐證明，突破原有的思維定式、運作機制、流程模式，構(gòu)建統(tǒng)一、權(quán)威、高效的現(xiàn)代警務(wù)指揮體系，牽一發(fā)、動全身，是公安工作系統(tǒng)性重塑、整體性變革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于更好地履行捍衛(wèi)政治安全、維護社會安定、保障人民安寧的新時代公安機關(guān)使命任務(wù)具有重要意義。

一、公安機關(guān)警務(wù)指揮體系的發(fā)展沿革

警務(wù)指揮體系，在整個公安工作中處于特殊、重要位置，發(fā)揮著貫通上下、聯(lián)系左右、協(xié)調(diào)各方，確保公安機關(guān)政令、警令落地落實的“中樞”“紐帶”作用。伴隨公安事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展與不斷進步，警務(wù)指揮體系從無到有，從摸索建立到日臻完善，主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。

（一）“機關(guān)化”“行政化”發(fā)展階段

新中國成立后，在相當長的一段歷史時期內(nèi)，面對計劃經(jīng)濟背景下相對封閉與靜止的社會環(huán)境，公安機關(guān)在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上，與政府其他行政機關(guān)基本相同，未專門設(shè)置具有獨立機構(gòu)編制、固定警力配置、明確職責任務(wù)的警務(wù)指揮部門，而是以辦公室系統(tǒng)為載體依托，以“機關(guān)化”“行政化”運行為基本模式，實現(xiàn)各項警務(wù)工作的常態(tài)運行。以北京市公安局為例，直至上世紀80年代中后期，仍由辦公室總值班室承擔政令、警令的上傳下達任務(wù)，客觀來講，這是與當時公安機關(guān)面對的形勢任務(wù)相符合、相適應(yīng)的。

（二）“軍事化”“實體化”發(fā)展階段

改革開放以來，商品經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，社會環(huán)境、利益格局深刻變化，“人、財、物”流動日益加快，規(guī)模日益增大、范圍日益拓展，新情況、新問題、新挑戰(zhàn)不斷涌現(xiàn)、日益增多，對公安工作提出了新的更高的要求，原有的“機關(guān)化”“行政化”警務(wù)指揮體系，難以適應(yīng)動態(tài)化、開放化的社會環(huán)境。公安機關(guān)實務(wù)部門和理論研究部門在軍隊管理相關(guān)實踐和理論中找到破解答案，即建立高效的指揮部門。［1］上世紀70年代末至90年代末，以規(guī)范110接處警為核心，以構(gòu)建實體運行、多級聯(lián)動的公安指揮中心為牽動，積極探索、逐步建立了社會治安動態(tài)管控、快速反應(yīng)機制。1986年，廣州市公安局率先將原來的110匪警電話擴展為110報警服務(wù)臺，并在此基礎(chǔ)上建立了全國首個公安指揮中心；1987年，公安部部署在全國大中城市公安機關(guān)建立110報警服務(wù)臺；1988年，時任公安部部長對公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置從五個方面提出構(gòu)思，首要就是信息、決策、指揮，其次是偵查、社會管理、后勤保障和政工。［2］公安指揮中心的設(shè)立作為戰(zhàn)略決策被確立并實施，“統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、合成作戰(zhàn)、有力控制”成為適合當時社會治安形勢需要的警務(wù)新模式，［3］各地公安機關(guān)指揮中心逐步建立和完善；此后，根據(jù)形勢任務(wù)發(fā)展變化，各地公安機關(guān)進一步借鑒軍隊司令部的構(gòu)建模式，堅持因地制宜、因情施策，建立了警務(wù)指揮部或警令部；1992年，公安部部署在全國公安機關(guān)建立指揮中心和巡警制度，突出顯性用警、動態(tài)控制，最大限度把警力擺上街面，初步建立了快速反應(yīng)機制，有效提高了公安機關(guān)對復(fù)雜社會治安局勢的掌控能力和水平。

（三）“實戰(zhàn)化”“合成化”發(fā)展階段

2011年5月，公安部部署提出圍繞情報預(yù)警、指揮處置環(huán)節(jié)建立統(tǒng)一指揮平臺，突出警務(wù)指揮實戰(zhàn)化要求，實現(xiàn)現(xiàn)場信息傳遞、情報分析研判、警務(wù)決策指揮于一體。［4］此后，隨著“情指聯(lián)動”“勤情對接”“情報指揮行動一體化”等理念的創(chuàng)新提出和實踐運行，指揮中心逐步升級為情報指揮中心。各地公安機關(guān)指揮部門立足區(qū)域特點，持續(xù)推進“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系建設(shè)。以北京市公安局為例，2017年，為加速建立整體聯(lián)動、合成作戰(zhàn)的警務(wù)指揮體系，北京市公安局指揮部大力推進合成作戰(zhàn)指揮機制，以多警種情報研判、快速準確指揮調(diào)度實現(xiàn)高效合成作戰(zhàn)，改變了以往警務(wù)實踐中各警種的單打獨斗局面。［5］

二、“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系的主要特點與實踐路徑

上世紀70年代英國學者對警務(wù)指揮開展研究，將指揮體系概括為指揮結(jié)構(gòu)，培訓、演練與經(jīng)驗以及支持有效決策活動的程序和系統(tǒng)。［6］隨著警務(wù)指揮實踐的發(fā)展和科技的進步，英國警務(wù)指揮逐漸形成了金、銀、銅三級指揮系統(tǒng)，分別代表了戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)和行動三個不同的指揮層級。［7］我國學者自上世紀90年代開始警務(wù)指揮相關(guān)研究，早期警務(wù)指揮的理論研究借鑒了軍隊指揮學的相關(guān)理論成果，將警務(wù)指揮概括為公安指揮員及其公安指揮機構(gòu)對參戰(zhàn)處警力的緊急處警和相關(guān)行動，［8］是重大警務(wù)處置行動進行運籌謀劃和發(fā)令調(diào)度的活動。［9］

“合成作戰(zhàn)”本為軍事理念，是指軍事行動中通過統(tǒng)一指揮，實現(xiàn)諸軍兵種的協(xié)同配合和優(yōu)勢互補，以充分發(fā)揮整體威力，從而達到快速制敵的戰(zhàn)術(shù)。［10］軍事領(lǐng)域的“合成作戰(zhàn)”與工業(yè)革命有著密切的關(guān)系，隨著近現(xiàn)代的多次工業(yè)革命特別是機械化、信息化的發(fā)展，“合成作戰(zhàn)”先后經(jīng)歷了“平面聯(lián)合作戰(zhàn)”“立體聯(lián)合作戰(zhàn)”“多維聯(lián)合作戰(zhàn)”和“一體化聯(lián)合作戰(zhàn)”等發(fā)展時期。［11］公安機關(guān)將軍隊合成作戰(zhàn)理念與警務(wù)實踐融合運用，2006年首先在命案偵查工作中提出了建立警種、部門的整體聯(lián)動偵破案件的工作機制，成效斐然，合成作戰(zhàn)在公安警務(wù)實踐中逐步深入，合成作戰(zhàn)內(nèi)涵持續(xù)豐富。目前，關(guān)于公安機關(guān)警務(wù)工作“合成作戰(zhàn)”概念尚未有統(tǒng)一界定，一些學者從不同角度對公安機關(guān)警務(wù)工作的“合成作戰(zhàn)”進行了探索性思考。從實踐層面看，各地公安機關(guān)“合成作戰(zhàn)”模式在形態(tài)上略有差異，較為常見的如以強化情報引導(dǎo)為主的合成作戰(zhàn)，通過不同形式的合成作戰(zhàn)平臺，對政情、社情、案情、警情和輿情等同步開展研判，從而實現(xiàn)對警務(wù)實踐工作的支持。再如以強化指揮中心建設(shè)為主的合成作戰(zhàn)，通過打造扁平化的警務(wù)指揮體系，實現(xiàn)“點對點”發(fā)出指令，實現(xiàn)最小作戰(zhàn)單元與指揮中心的直接實時互通，確?？焖俜磻?yīng)、高效便捷。此外，還有以大部門大警種改革來改變組織方式的合成作戰(zhàn)，通過歸并職能、合并警種、警力前置等方式，重組警務(wù)資源，重塑業(yè)務(wù)流程。［12］無論何種模式，其核心均基于警務(wù)協(xié)同、提升警務(wù)效能、構(gòu)建警務(wù)新機制。本文所探討的“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系，即以實戰(zhàn)化的警務(wù)指揮部門為牽動，最大限度整合“條線”系統(tǒng)的警務(wù)資源，實現(xiàn)多警種、多部門在情報信息、警力資源、方法手段等方面的對接、融合、協(xié)同，達到警務(wù)運行成效的總合成、最大化。從公安機關(guān)警務(wù)實踐看，“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系有四個顯著特征。

（一）警務(wù)資源的系統(tǒng)協(xié)同

“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系的構(gòu)建基于系統(tǒng)性和協(xié)同性。在警務(wù)指揮體系中，各構(gòu)成要素處于特定位置、發(fā)揮特定作用，彼此之間對接融合，最大限度地實現(xiàn)警務(wù)資源的集成化、規(guī)?；瘧?yīng)用，最大限度地優(yōu)化和提升了警務(wù)整體效能。同時，警務(wù)指揮體系延伸至各警種、各部門，釋放各類信息能量，產(chǎn)生協(xié)作交流作用，進而使系統(tǒng)實現(xiàn)有序狀態(tài)，實現(xiàn)整體聯(lián)動、協(xié)同作戰(zhàn)、支撐實戰(zhàn)。

（二）警務(wù)決策的精準高效

警務(wù)決策過程通常包括基礎(chǔ)信息全面收集、發(fā)展趨勢分析研判、對策措施行動決策和政令警令下達執(zhí)行等四個階段，相互關(guān)聯(lián)、相互支撐?！昂铣勺鲬?zhàn)”警務(wù)指揮體系通過資源、機構(gòu)等整合，形成高度集成、合成有力、快速反應(yīng)的指揮體系，服從服務(wù)于警務(wù)決策層，確保警令、政令更加科學、精準、高效地制定執(zhí)行。

（三）警務(wù)工作的閉環(huán)管理

“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系順應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的“分散治理、整體供給”，借助各專業(yè)部門提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)手段支撐，搭建系統(tǒng)平臺、建立長效機制，實現(xiàn)對整個警務(wù)工作的“全周期”管理。通常包括情報研判、決策指揮、聯(lián)動處警、專業(yè)支援、輔助保障及反饋控制，確保整體發(fā)力、統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、穩(wěn)妥處置，實現(xiàn)對復(fù)雜局勢、復(fù)雜情況的有效控制。在此閉環(huán)管理系統(tǒng)中，反饋尤其是現(xiàn)場反饋貫穿始終，是實現(xiàn)有效協(xié)調(diào)控制的基礎(chǔ)，即對處置現(xiàn)場信息隨時收集、綜合分析研判，形成新的情報信息，并且作為新的變量，為指揮決策者的考慮提供依據(jù)，進而動態(tài)調(diào)整、修正完善已有的行動計劃、勤務(wù)部署等，推送新的指令，循環(huán)往復(fù)。

（四）警務(wù)效能的綜合評估

整個警務(wù)行動結(jié)束后，要突出問題導(dǎo)向，客觀全面地進行復(fù)盤，綜合評估警務(wù)效能，形成工作報告，提出明確結(jié)論，為進一步改進和完善警務(wù)決策、警務(wù)流程等提供科學依據(jù)。按照警務(wù)活動流程進行評估，內(nèi)容包括情報信息的準確性、預(yù)警信息的針對性、行動指令的合理性、預(yù)期目標的達成性、輿情控制的有效性等。按照警務(wù)指揮要素進行評估，可以從警務(wù)指揮主體、警務(wù)指揮客體和警務(wù)指揮手段三個維度進行評估。

從警務(wù)實踐看，各地“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系的核心是構(gòu)建大數(shù)據(jù)智能應(yīng)用。其實踐路徑，首先是“共建共享”，應(yīng)涵蓋各種基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，包括建立公安機關(guān)與政府各部門之間的政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部和各外部系統(tǒng)之間的信息共享和互通。其次是“智能研判”，在匯聚整合的數(shù)據(jù)資源支撐下，動態(tài)關(guān)聯(lián)，“人工+智能”的方式對數(shù)據(jù)進行深度分析研判，多維分析比對，形成研判成果指揮行動?！昂铣勺鲬?zhàn)”警務(wù)指揮體系應(yīng)涵蓋情報、刑偵、經(jīng)偵、網(wǎng)安等相關(guān)業(yè)務(wù)警種，依托專業(yè)、專人、專班，形成“數(shù)據(jù)——分析——指令——行動——反饋——評估”的運行流程。再次是“優(yōu)化機制”，機制的優(yōu)化是指揮體系高效運轉(zhuǎn)的重要保障，現(xiàn)階段健全完善“情報、指揮、勤務(wù)、輿情”一體化運行機制①2021年1月，趙克志部長在全國公安廳局長會議上，提出“加強各級公安機關(guān)情報研判預(yù)警、合成作戰(zhàn)平臺建設(shè)，健全完善‘情報、指揮、勤務(wù)、輿情’一體化運行機制”。，以更好地服務(wù)日常、應(yīng)急、戰(zhàn)時不同狀態(tài)下的警務(wù)工作，全面提升警務(wù)實戰(zhàn)效能，全力提升社會治理能力。

三、健全完善“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系的現(xiàn)實意義

“十三五”圓滿收官，“十四五”全面擘畫，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，向第二個百年目標進軍的新征程已經(jīng)開啟。立足新的歷史起點，堅定不移走改革強警之路，進一步健全完善具有中國特色、符合時代要求、順應(yīng)現(xiàn)代警務(wù)發(fā)展潮流的“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系，著力解決好“脖子以上”的問題，打造公安工作的超強“大腦”，對于推動新時代公安工作轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效必然起到事半功倍的效用。

（一）健全“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系，是推進公安工作現(xiàn)代化的重中之重

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視公安工作，習近平總書記統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局、發(fā)展安全兩件大事、網(wǎng)上網(wǎng)下兩個戰(zhàn)場，就加強公安工作作出了一系列重大戰(zhàn)略決策部署，引領(lǐng)公安工作發(fā)生了根本性重大變化。特別是習近平總書記出席的全國公安工作會議、親自為中國人民警察隊伍授旗并發(fā)表重要講話、重要訓詞，科學回答了一系列具有方向性、原則性、根本性的重大理論和實踐問題，為新時代公安工作指明了前進方向、提供了根本遵循。深入學習貫徹習近平總書記重要講話、重要訓詞精神，關(guān)鍵在于不斷深化對新時代公安工作的規(guī)律性認識，有效破解體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、機制性束縛、保障性困擾，固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，全力推動公安工作現(xiàn)代化。健全“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系，正是公安工作現(xiàn)代化的引領(lǐng)性、標志性任務(wù)，其內(nèi)核是對情報主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略的進一步深化，以“情報、指揮、勤務(wù)、輿情”一體化為牽動，提升警務(wù)工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，帶動警務(wù)工作實現(xiàn)從“粗放”向“精細”，從“被動”向“主動”的跨越式發(fā)展。

（二）健全完善“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系，是動態(tài)、開放社會環(huán)境下駕馭復(fù)雜治安局勢的客觀要求

黨的十九屆五中全會明確提出，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，要把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程，防范和化解影響我國現(xiàn)代化進程的各種風險。［13］近年來，隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)高速發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化的加速推進，網(wǎng)絡(luò)金融、電子商務(wù)、共享經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，使“人、財、物”的大流動突破了時間、空間的限制，社會的動態(tài)性、開放性空前加大。伴隨社會轉(zhuǎn)型，過去被暫時掩蓋的一些社會矛盾不斷釋放，新的社會矛盾不斷產(chǎn)生。從全國刑事案件運行態(tài)勢看，1999年立案數(shù)量呈現(xiàn)大幅攀升，此后保持高位運行態(tài)勢；2008年再次呈現(xiàn)跳躍式攀升（詳見圖1）。特別是因社會矛盾引發(fā)的個人極端暴力案事件時有發(fā)生，并在融媒體條件下迅速升溫發(fā)酵、形成輿論熱點，沖擊社會公眾心理。這反映出原有的社會控制模式越來越多地表現(xiàn)出不適應(yīng)性。公安機關(guān)作為“平安中國”建設(shè)的主力軍，必須健全完善“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系，不斷提升事前精確預(yù)警、事中精細處置、事后精準穩(wěn)控的能力和水平，切實把各類風險隱患發(fā)現(xiàn)化解在未發(fā)之時、萌芽之時。

圖1

（三）健全完善“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系，是實現(xiàn)公安工作內(nèi)涵式發(fā)展的重要路徑

習近平總書記指出，“和平年代，公安隊伍是犧牲最多、奉獻最大的隊伍”“風里來、雨里去，戰(zhàn)嚴寒、斗酷暑，‘白加黑’‘五加二’”“沒有節(jié)假日、休息日，幾乎時時在流血、天天有犧牲”。與艱巨繁重的安全保衛(wèi)任務(wù)相比，我國公安機關(guān)普遍面臨著警力捉襟見肘的問題，廣大民警長期處于高強度、超負荷、連軸轉(zhuǎn)的工作狀態(tài)。根據(jù)國際標準，不低于萬分之二十五的比例能使國家強制體系在維護社會穩(wěn)定方面具備效力，可以理解為一定比例的警察數(shù)量是衡量國家強制力的重要指標。［14］根據(jù)公開資料顯示，截至2017年全國公安機關(guān)警力總量200萬人，警民比尚未達到萬分之十五（見圖2①其中2008年—2010年為14.3～14.1，2012年—2017年為14.8～14.4。），［15］低于歐美發(fā)達國家。在社會治安形勢深刻變化、社會治理壓力成倍增長的背景下，面對警力總量配置不足與短期內(nèi)難以大幅增長的現(xiàn)實情況，健全完善“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系，整合利用警務(wù)資源，實現(xiàn)“無增長改善”，才能最大限度地提升警務(wù)運行質(zhì)效。

圖2 1986年—2017年中國警察與人口比例表

（四）健全完善“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系，是打造智慧警務(wù)建設(shè)“升級版”的重要載體

隨著5G、物聯(lián)網(wǎng)、云存儲、區(qū)塊鏈、人工智能等網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，科技信息化日益廣泛而深刻地滲透到社會生產(chǎn)、生活的各個領(lǐng)域。就公安工作來說，通過多年來的不懈努力，智慧警務(wù)建設(shè)特別是警務(wù)大數(shù)據(jù)建設(shè)已初具規(guī)模、成效突顯，推動公安工作實現(xiàn)了質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。技術(shù)創(chuàng)新永無止境，智慧警務(wù)建設(shè)始終處于“進行時”。在智慧警務(wù)建設(shè)迭代推進的大背景下，通過搭平臺、建機制，共享利用各警種、各部門智慧警務(wù)建設(shè)成果，健全完善集強大計算能力、海量數(shù)據(jù)資源、高度信息共享、智能應(yīng)用服務(wù)、嚴密安全保障、警務(wù)運行支撐于一體的“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系，進一步打破公安機關(guān)內(nèi)部的信息壁壘、數(shù)據(jù)煙囪，整合專業(yè)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、手段優(yōu)勢，實現(xiàn)數(shù)據(jù)流與業(yè)務(wù)流、管理流的深度融合，形成實戰(zhàn)化、集約化、規(guī)模化應(yīng)用效應(yīng)，不斷提升公安機關(guān)核心戰(zhàn)斗力，必將有力推動傳統(tǒng)警務(wù)向現(xiàn)代警務(wù)的順利轉(zhuǎn)型。

四、“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系的運行現(xiàn)狀及存在問題

“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系的建設(shè)完善，是一項龐大的系統(tǒng)工程，涉及到警務(wù)力量、資源、手段等諸多方面，并要同步兼顧常態(tài)警務(wù)運行和突發(fā)案事件應(yīng)急處置，各地公安機關(guān)立足區(qū)域特點，健全完善工作機制，有力支撐警務(wù)實戰(zhàn)，持續(xù)提升戰(zhàn)斗力，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局。但部分區(qū)域也尚有提升空間。

（一）“情指行輿”銜接不緊密

公安機關(guān)2010年起始自上而下建立專門的情報機構(gòu)，［16］較之指揮部門起步較晚。一段時期以來，情報部門與指揮部門各自獨立存在，一定程度存在著信息流轉(zhuǎn)不暢、決策環(huán)節(jié)繁多、指揮行動緩慢等問題。面對警務(wù)實戰(zhàn)需要，各地公安機關(guān)逐步在指揮部門內(nèi)部建立起綜合情報研判體系，但在一些地方情報部門仍游離于指揮部門之外。2019年公安部內(nèi)設(shè)機構(gòu)大調(diào)整，首次設(shè)立情報指揮中心，進一步推動“情指行一體化”，不斷提升維護國家政治安全和社會穩(wěn)定的能力水平。從現(xiàn)階段全國各地公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置看，主要有9種稱謂，包括情報指揮中心、指揮部、指揮中心、情指聯(lián)勤中心、情報研判及應(yīng)急指揮中心、情報中心、警令部指揮中心、案事件管理指揮調(diào)度處、情報信息總隊等。部門設(shè)立的分離，一定程度制約了合成作戰(zhàn)指揮成效，還需要從體制機制上進行融合和完善。

（二）扁平化指揮發(fā)展不均衡

現(xiàn)階段公安指揮扁平化指揮的研究和實踐主要是從取消中間層級著手，運用先進的信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)實現(xiàn)“點對點”指揮，旨在首先快速反應(yīng)、快速處置。但扁平化的理解和應(yīng)用，不能局限于將中間管理層的工作轉(zhuǎn)交，簡單地減少中間層級和擴大高層管理者的管理幅度，關(guān)鍵是中間層級的作用如何發(fā)揮，是需要從組織結(jié)構(gòu)和管理體制上進行思考的問題。警務(wù)指揮的過程是綜合對涉及到的人員、資金、物資、信息、裝備等各種要素的組合和協(xié)調(diào)，諸多要素的匹配程度直接關(guān)系到警務(wù)指揮的效率和效果。［17］過程中借助現(xiàn)代信息通信系統(tǒng)指揮員可以跨越層級直接“點對點”指揮現(xiàn)場一線警力，實現(xiàn)無障礙的信息傳遞，但涉及到的人力資源、物資資源、裝備保障等仍需按照原有層級進行配置和流轉(zhuǎn)運行，出現(xiàn)業(yè)務(wù)流程、管理流程與信息流程不相適應(yīng)，［18］某種程度上影響著扁平化指揮效能。

（三）專業(yè)人才培養(yǎng)相對滯后

現(xiàn)有公安指揮體系基本分為橫向的指揮跨度和縱向的指揮層級，二者呈反比關(guān)系，橫向的指揮跨度越大，則縱向指揮層級越少。公安實踐中，一線警務(wù)指揮員的業(yè)務(wù)能力、指揮保障條件等影響著指揮跨度，同時，在智慧警務(wù)建設(shè)飛速發(fā)展階段，信息處理效率和技術(shù)設(shè)備已經(jīng)能夠充分滿足工作需要，警務(wù)指揮人員的能力建設(shè)則成為影響指揮效能的關(guān)鍵因素。查詢中國人民公安大學、中國刑事警察學院、中國人民警察大學、南京森林警察學院、鐵道警察學院等26所公安院校官網(wǎng)，開設(shè)指揮專業(yè)的12所，開設(shè)“公安指揮”或者“警務(wù)指揮”課程的有19所。2003年第一篇關(guān)于構(gòu)建公安指揮學的文章發(fā)表于“公安教育”，為指揮專業(yè)的建設(shè)和指揮人才的培養(yǎng)奠定基礎(chǔ)，但是與蓬勃發(fā)展的公安指揮實踐相比而言，與傳統(tǒng)偵查、治安等優(yōu)勢專業(yè)比較而言，公安指揮的理論研究和人才培養(yǎng)亟需重視和推進。

五、公安機關(guān)“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮發(fā)展的思考

現(xiàn)階段我國公安機關(guān)警務(wù)指揮實踐主要是警種指揮與綜合指揮并存，這種“二元”結(jié)構(gòu)多頭指揮對指揮中心的權(quán)威性和統(tǒng)一性有一定影響，某種程度上影響合成作戰(zhàn)指揮效能。［19］“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系的良性運行，迫切要求打破原有的部門利益藩籬，實現(xiàn)最大限度的資源共享、統(tǒng)籌使用和集成效應(yīng)。

（一）持續(xù)推進警務(wù)指揮體系化

隨著公安改革的深化和智慧警務(wù)的發(fā)展，警務(wù)指揮體系化既是必然趨勢，也是發(fā)展方向。高效流暢的警務(wù)指揮體系，最為關(guān)鍵的就是要明確涉及到的不同層級、不同部門，在整個警務(wù)指揮體系中的指揮關(guān)系，從而實現(xiàn)情報流轉(zhuǎn)、指令下達、勤務(wù)部署和輿情應(yīng)對的無縫銜接，整體提升指揮效能。要梳理明確指揮關(guān)系和指揮責任，進行指揮權(quán)的合理分配；要系統(tǒng)梳理情報信息的收集、流轉(zhuǎn)、研判鏈條，形成合成作戰(zhàn)的著力點；要健全完善強化合成作戰(zhàn)的運轉(zhuǎn)流程，強化拉動演練，提高實戰(zhàn)效能。實現(xiàn)體系化指揮必須要有體系化的技術(shù)支撐，警務(wù)指揮部門應(yīng)包括大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐、信息通信技術(shù)支撐、圖像視頻技術(shù)支撐、綜合分析研判技術(shù)支撐等，從而實現(xiàn)綜合高效的現(xiàn)代警務(wù)指揮。［20］

（二）持續(xù)推進機制運行常態(tài)化

從警務(wù)實踐看，縱向可建立符合不同區(qū)域特點的指揮體系，涵蓋市局、分局、派出所、街面警力的四級指揮體系，從而實現(xiàn)指令的上傳下達和無障傳輸。［21］橫向可建立公安機關(guān)合成作戰(zhàn)的專家?guī)?，由高素質(zhì)、復(fù)合型專家人才組成，同時定期動態(tài)調(diào)整。公安內(nèi)部的專家主要是發(fā)揮警務(wù)實戰(zhàn)的專業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)驗優(yōu)勢，包括情報、偵查、治安、特警、新聞等不同領(lǐng)域；外部專家則可考慮組建行業(yè)領(lǐng)域、高校專業(yè)教師等，能夠為合成作戰(zhàn)的開展提供城建、氣象、水文、金融等專業(yè)領(lǐng)域的咨詢建議。［22］

（三）持續(xù)推進資源管理集成化

健全完善“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系，需要打破已建信息系統(tǒng)的信息孤島，以智慧警務(wù)建設(shè)成果為依托，打破警種、部門界限，高度整合信息資源，建立統(tǒng)一的合成作戰(zhàn)平臺，推動管理集中、科技集中，實現(xiàn)上下貫通、左右關(guān)聯(lián)、情指一體、多元支撐。警務(wù)實踐中，各公安機關(guān)指揮中心通常在指揮大廳中設(shè)置偵查、治安、交通等不同業(yè)務(wù)單位的指揮席位，能夠?qū)崿F(xiàn)一定程度的信息融合和交流。但更為重要的是應(yīng)持續(xù)提升指揮過程中的信息流轉(zhuǎn)、高度整合、資源共享，無論指揮者在何時何方，都能動態(tài)掌握各類信息，為指揮調(diào)度和分析決策服務(wù)。合成作戰(zhàn)平臺應(yīng)具備基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的融合、通信手段的融合、指揮信息的融合，依托各類大數(shù)據(jù)資源，形成市局、分縣局、派出所、具體點位民警的縱向貫通，橫向則能夠聯(lián)通偵查、治安、交通等各專業(yè)警種，［23］打造集“指揮、情報、勤務(wù)、輿情”于一體的指揮作戰(zhàn)平臺。

（四）持續(xù)推進人才隊伍專業(yè)化

現(xiàn)階段公安指揮方面的人才培養(yǎng)滯后于警務(wù)指揮實踐的發(fā)展。聚焦公安隊伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的要求，公安指揮人才的培養(yǎng)，首先要明確公安指揮學科屬性。目前，存在公安管理學學科和警務(wù)指揮與戰(zhàn)術(shù)學科。結(jié)合公安實踐的發(fā)展與需要，可以把公安指揮方向作為公安管理學學科下特定的、具體的人才培養(yǎng)方向，承載著院校培養(yǎng)公安指揮人才、服務(wù)公安工作的重要職責，在公安管理學學科發(fā)展導(dǎo)向的指引下，更多地偏重宏觀的公安管理而非微觀的指揮戰(zhàn)術(shù)技能。其次要明確公安指揮人才培養(yǎng)目標。從學歷教育的培養(yǎng)目標看，可定位于重大突發(fā)案事件處置中為領(lǐng)導(dǎo)決策提供輔助服務(wù)者和一般案事件的指揮者；從在職培訓的培養(yǎng)目標看，可定位于快速處置突發(fā)案事件，妥善處置復(fù)雜案事件，具備一定的指揮藝術(shù)。再次要明確公安指揮人員應(yīng)當具備的能力素質(zhì)。公安指揮中心是各類情報信息匯集和研判的中心，是各類警情接報與處置的中心，是全局警力部署調(diào)動的中心。因此，指揮人員必須具有堅定的政治素養(yǎng)、綜合的業(yè)務(wù)知識、良好的心理素質(zhì)等，同時應(yīng)具備信息研判能力、先期處置能力、現(xiàn)場把控能力、預(yù)案編制能力和溝通協(xié)調(diào)能力等。

隨著公安實踐的不斷深入發(fā)展，2019年公安部情報指揮中心的設(shè)立，標志著指揮機構(gòu)職能體系的形成，指揮職能的獨立前后經(jīng)歷了30余年，也是目前最晚獨立的一類公安基本職能。［24］隨著國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和公安戰(zhàn)略的調(diào)整，“合成作戰(zhàn)”警務(wù)指揮體系勢必依托大數(shù)據(jù)的建設(shè)應(yīng)用，以“情報、指揮、勤務(wù)、輿情”一體化為牽動，持續(xù)提升實戰(zhàn)效能，更好服務(wù)于公安工作高質(zhì)量發(fā)展。