周 俊

（廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530023）

自2013年以來(lái)，習(xí)近平總書記多次提到安全問題的跨國(guó)性、聯(lián)動(dòng)性和多樣性?！案鲊?guó)可謂安危與共、唇齒相依，沒有哪個(gè)國(guó)家能夠置身事外而獨(dú)善其身，也沒有哪個(gè)國(guó)家可以包打天下來(lái)實(shí)現(xiàn)所謂的絕對(duì)安全?！保?］伴隨著“中國(guó)—東盟命運(yùn)共同體”倡議的深入，中國(guó)與東盟國(guó)家的公共安全治理警務(wù)合作也逐步推進(jìn)。公共安全治理產(chǎn)生的關(guān)鍵因素在于問題所處環(huán)境的復(fù)雜性和問題的不確定性，以及資源環(huán)境中各要素之間的相互依賴，尤其是多元主體共同關(guān)心的棘手問題成為了公共安全治理發(fā)生的一個(gè)重要條件。［2］制度作為公共安全治理的基石，設(shè)定了治理的基本規(guī)則和規(guī)范，為整個(gè)公共安全合作過程提供制度上的保證，在規(guī)范和約束合作行為上發(fā)揮著重要作用。［3］由于受到政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及文化宗教等因素差異性的影響，當(dāng)前中國(guó)與東盟國(guó)家在公共安全治理警務(wù)合作制度層面還存在諸多困境。因此，有必要從理論層面對(duì)公共安全治理警務(wù)合作制度困境進(jìn)行分析，探求解決困境的思路和方法，為公共安全合作治理警務(wù)合作的有效實(shí)施提供制度保障。

一、中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作制度層面的理論分析

目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者根據(jù)不同的領(lǐng)域和維度構(gòu)建了不同的合作治理理論模型，在這些模型中，彼得·史密斯·瑞恩（Peter Smith Ring）和安德魯·H·范德文（Andrew H.VAN DE VEN）等的過程合作治理理論模型為公共安全治理警務(wù)合作制度的建立與完善提供了一個(gè)非常有價(jià)值的分析框架（如圖1）。在此模型中，合作過程并非是一個(gè)線性關(guān)系，而是一個(gè)“談判——承諾——執(zhí)行”迭代和循環(huán)往復(fù)的過程。通過談判，合作者能夠通過正式或非正式的法律形式，如口頭承諾、人際關(guān)系、心理契約、協(xié)議和承諾等將所談判的內(nèi)容確定下來(lái)，為后期政策執(zhí)行提供制度保障。如若承諾沒有以合理方式得以執(zhí)行，那么參與者將通過重新談判或協(xié)商增加相應(yīng)的協(xié)議或條款來(lái)保證或減少合作中的損失，采取糾正措施，保證合作順利有效的進(jìn)行，增加的合作協(xié)議或條款則是對(duì)原有協(xié)議或條款的補(bǔ)充，而非替代。原有協(xié)議或條款仍然具有法律效力，整個(gè)合作是一個(gè)不斷修訂和完善且不斷循環(huán)往復(fù)的談判過程，由一系列的談判、承諾和執(zhí)行階段所組成。［4］如圖1所示：

圖1 過程合作治理模型

首先，在談判階段，面對(duì)共同關(guān)注的問題，雙方在合作上存在不確定性，可能通過正式談判或非正式的說服、辯論來(lái)討價(jià)還價(jià)，以此獲得對(duì)自己更有利的條件或程序。談判過程是各方反復(fù)進(jìn)行的談判、說服和辯論的過程。正式談判與非正式談判這一過程是為了給合作伙伴以信任感，盡可能兼顧各方利益，做到效率和公平。效率和公平貫穿合作治理的每一個(gè)階段，所以在談判過程中，正式或非正式談判都需兼顧公平和公正性。［5］在中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作中，各國(guó)無(wú)論在政治體制還是法治理念上都存在較大差異。對(duì)合作雙方而言，能否形成統(tǒng)一的安全合作觀念和意識(shí)將直接影響到警務(wù)合作的實(shí)現(xiàn)與否及實(shí)現(xiàn)程度。為此，通過談判，尋求符合中國(guó)—東盟各國(guó)共同安全的安全觀成為制定規(guī)則制度的思想基礎(chǔ)。

其次，在承諾階段，合作各方已經(jīng)就未來(lái)的合作議題達(dá)成了一致的意向，在合作的條款、規(guī)則和義務(wù)上達(dá)成了共識(shí)，治理的結(jié)構(gòu)和合作的條款已經(jīng)建立。在此過程中，雖然會(huì)存在著一些非正式的口頭承諾或口頭協(xié)定，但是為了確保雙方合作意向落到實(shí)處，規(guī)避可能存在的信任風(fēng)險(xiǎn)或法律障礙，往往需要通過以正式法律或條款的形式加以確定，否則在執(zhí)行過程中會(huì)出現(xiàn)一些不確定因素而影響合作的實(shí)現(xiàn)。［6］中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作目前已經(jīng)形成了一系列正式的法律制度，主要包括兩個(gè)層面，一是與警務(wù)合作相關(guān)的國(guó)內(nèi)法律制度，二是中國(guó)與東盟各國(guó)共同制定的國(guó)際法律制度。兩者相輔相成，共同構(gòu)成中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作的法律依據(jù)和行為規(guī)則。各國(guó)立法機(jī)關(guān)和政府根據(jù)國(guó)情和公共安全形勢(shì)需要，在協(xié)同其他國(guó)家制定各種制度規(guī)則的同時(shí)，制定出符合參與國(guó)共同利益需求的公共安全治理警務(wù)合作相關(guān)法律、政策和制度。同時(shí)，根據(jù)環(huán)境和形勢(shì)的變化，逐步對(duì)現(xiàn)有法律制度進(jìn)行合理修改和補(bǔ)充完善，從法律層面進(jìn)一步拓展警務(wù)合作范圍和規(guī)范合作程序，形成中國(guó)—東盟警務(wù)合作治理常態(tài)化機(jī)制。

最后，在執(zhí)行階段，合作各方按照協(xié)議所規(guī)定的條款和行為準(zhǔn)則行事，履行承諾和執(zhí)行協(xié)議規(guī)則，減少在執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的一些不確定因素。各方可以通過組織角色或個(gè)人互動(dòng)執(zhí)行任務(wù)，但是在實(shí)際執(zhí)行過程中往往傾向于通過與自己熟悉的個(gè)人進(jìn)行互動(dòng)而非組織賦予的角色來(lái)執(zhí)行任務(wù)，即各方可能會(huì)越來(lái)越多地開始依賴人際關(guān)系，而不是組織角色間的關(guān)系。［7］中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作是多元主體的跨域治理，要充分發(fā)揮各主體在執(zhí)行中的作用，就需要明確各主體在整個(gè)執(zhí)行過程中的職責(zé)分工，對(duì)警務(wù)合作具體流程作出明確規(guī)定，避免出現(xiàn)相互推諉或任務(wù)重疊等現(xiàn)象，真正把政策落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)公共安全有效治理。

二、中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作制度困境的表現(xiàn)

從制度層面來(lái)看，制度理論側(cè)重合作治理中的制度環(huán)境因素，主要包括所處的社會(huì)環(huán)境、政治制度，法律和司法制度，文化和意識(shí)形態(tài)等。［8］在中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作實(shí)踐中，國(guó)際組織、以警察機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的政府公共安全治理體系、非政府組織和社會(huì)公眾等多元主體為了解決跨國(guó)公共安全難題，需要建立伙伴關(guān)系，綜合運(yùn)用法律規(guī)章、行業(yè)規(guī)范、對(duì)話協(xié)商等治理工具方式解決共同面對(duì)的治理難題。［9］而當(dāng)前中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作制度層面存在國(guó)際制度體系的缺失、國(guó)家法律之間的沖突以及合作治理長(zhǎng)效機(jī)制的缺乏等問題。

（一）國(guó)際制度體系的缺失

跨國(guó)公共安全問題的治理，離不開國(guó)際制度在其中發(fā)揮的作用。［10］完善的國(guó)際制度能夠?yàn)楦鲊?guó)應(yīng)對(duì)跨國(guó)公共安全問題提供一個(gè)良好的解決渠道和平臺(tái)。中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作中適用的國(guó)際制度，包括我國(guó)承認(rèn)、參加或簽訂的與中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作有關(guān)的國(guó)際慣例、國(guó)際公約、條約和協(xié)定等。在與東盟國(guó)家進(jìn)行警務(wù)合作中，除遵守我國(guó)的法律制度外，還需遵守我國(guó)作為參與國(guó)的國(guó)際專業(yè)組織制定的國(guó)際公約、我國(guó)與東盟國(guó)家所簽訂的協(xié)定等。目前，我國(guó)與東盟國(guó)家公共安全治理警務(wù)合作主要通過簽署國(guó)際公約、區(qū)域性多邊協(xié)議和雙邊協(xié)議等方式進(jìn)行。

國(guó)際公約是一種國(guó)際性協(xié)議，在參加、簽訂或承認(rèn)該公約的國(guó)家中普遍適用。但適用于中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作的國(guó)際公約有嚴(yán)格的條件規(guī)定，需符合兩方面條件，一是該公約必須是中國(guó)以及東盟各國(guó)加入或者締約，二是該公約的內(nèi)容必須與中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作相關(guān)。而且國(guó)際公約也并非所有條款都適用于參與公共安全治理警務(wù)合作的國(guó)家，一些國(guó)家可以根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況對(duì)保留條款進(jìn)行聲明。所以目前國(guó)際公約都只是對(duì)中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作方向上的規(guī)范和引導(dǎo)，實(shí)際操作性不強(qiáng)。雙邊或多邊協(xié)議是當(dāng)前中國(guó)—東盟最為普遍的警務(wù)合作模式，用來(lái)解決涉及到兩國(guó)或多國(guó)之間的公共安全問題。但是這些協(xié)議多數(shù)均以書面協(xié)議、口頭協(xié)議或會(huì)議的形式得以確定，且多為模糊的原則性約定，沒有形成具體的法律規(guī)章制度，具體實(shí)施性不強(qiáng)，法律效力不高。以至于在后續(xù)的實(shí)際執(zhí)行過程中，往往缺乏合作施行的具體執(zhí)行途徑，導(dǎo)致警務(wù)合作擱淺。［11］雖然中國(guó)與東盟國(guó)家簽署了《中國(guó)與東盟關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》《關(guān)于加強(qiáng)東盟與中日韓首都警察局合作的北京宣言》，以及中國(guó)、東盟各國(guó)與聯(lián)合國(guó)禁毒署簽訂的共同打擊非法生產(chǎn)、販運(yùn)和使用毒品的《中華人民共和國(guó)政府和東南亞國(guó)家聯(lián)盟成員國(guó)政府非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作諒解備忘錄》等。［12］但是這些協(xié)議建立在各國(guó)共同意愿的基礎(chǔ)之上，并非是一國(guó)的主權(quán)行為，不具備國(guó)內(nèi)法的強(qiáng)制執(zhí)行力，在實(shí)際執(zhí)行過程中不能適用于所有國(guó)家，具有較大局限性。總體來(lái)看，中國(guó)—東盟簽署的公共安全治理警務(wù)合作的條約十分有限，合作范圍相對(duì)較窄。而且制定和簽署的有關(guān)協(xié)議所涉及到的司法沖突問題尚未能得到有效解決，如對(duì)政治犯的引渡問題等，這對(duì)于政策的延續(xù)性和法律效力的持續(xù)性都產(chǎn)生了不利影響，也阻礙了后續(xù)政策的相繼出臺(tái)和法律補(bǔ)充?？傊捎趪?guó)際制度體系的缺失，中國(guó)與東盟國(guó)家公共安全治理警務(wù)合作在很多方面仍然沒有達(dá)成共識(shí)，停留在淺表呼吁階段，權(quán)威的國(guó)際法規(guī)和法律體系仍然十分匱乏，嚴(yán)重阻礙了中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作的進(jìn)程。

（二）不同國(guó)家法律之間的沖突

中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作是一個(gè)復(fù)雜的過程，主要以雙邊或多邊合作為主，合作過程具有明顯的雙重性，即在依照本國(guó)法律制度和規(guī)章的同時(shí)，必須同時(shí)遵守國(guó)際法律、法規(guī)和章程來(lái)規(guī)范相互間的合作，實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。但是，中國(guó)與東盟國(guó)家的國(guó)體與政體不同，各國(guó)相應(yīng)的立法體系也不盡相同，不同法系導(dǎo)致中國(guó)與東盟國(guó)家在司法程序上也存在著較大的差異，在法律內(nèi)容上甚至出現(xiàn)偏差和相互背離現(xiàn)象，國(guó)家之間互不相容的法律體系削弱了國(guó)家之間合作的連續(xù)性和系統(tǒng)性，由此導(dǎo)致警務(wù)合作過程中產(chǎn)生法律上的沖突和矛盾，致使合作意向與共識(shí)難以順利達(dá)成。這些都阻礙了公共安全治理警務(wù)合作一體化進(jìn)程，成為制約中國(guó)—東盟警務(wù)合作的瓶頸。

就我國(guó)而言，目前關(guān)于中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作的法律體系是在根本法《中華人民共和國(guó)憲法》關(guān)于在中國(guó)境內(nèi)外國(guó)人、在國(guó)外中國(guó)公民的合法權(quán)益保障和基本法律中專門適用于處理涉外公共安全事務(wù)的法律基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。比較典型的有兩種，一種是綜合性法律法規(guī)中部分涉及安全執(zhí)法合作的內(nèi)容，例如《中華人民共和國(guó)刑法》第6條、第7條、第8條、第9條、第10條、第11條等對(duì)我國(guó)公安機(jī)關(guān)及其他司法機(jī)關(guān)處理涉外案件的管轄權(quán)限作出了規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)刑事訴訟法》第17條、第18條對(duì)普遍管轄原則和處理涉外案件以及開展國(guó)際刑事司法協(xié)助作出了規(guī)定。［13］另一種是對(duì)于公共安全治理警務(wù)合作的專門性法律法規(guī)，例如《中華人民共和國(guó)引渡法》《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》等對(duì)我國(guó)在國(guó)際上開展引渡和打擊恐怖活動(dòng)等提供了一定的指導(dǎo)?？傮w來(lái)說，不管是根本法或基本法亦或是直接關(guān)于公共安全治理警務(wù)合作的法律法規(guī)，總體呈現(xiàn)碎片化趨勢(shì)，并未形成一個(gè)較為完整的法律體系。且其規(guī)定都過于寬泛和籠統(tǒng)，對(duì)合作具體細(xì)節(jié)均沒有做出操作性的詳細(xì)規(guī)定，與國(guó)際法銜接不足。比如就目前而言，恐怖主義成為威脅公共安全最主要的因素，打擊恐怖主義成為維護(hù)公共安全的重要手段之一。但是由于意識(shí)形態(tài)的差異以及不同國(guó)家對(duì)恐怖主義的認(rèn)識(shí)和理解的偏差，有些國(guó)家沒有將恐怖主義作為一項(xiàng)單獨(dú)的罪名，導(dǎo)致在打擊恐怖主義過程中困難重重。國(guó)家之間的法律矛盾和沖突往往導(dǎo)致很多具體的警務(wù)合作無(wú)法正常進(jìn)行。再如由于中國(guó)與東盟國(guó)家對(duì)賭博的認(rèn)知不同，在共同打擊跨境賭博的行動(dòng)上存在較大的困難。當(dāng)實(shí)體賭場(chǎng)或者網(wǎng)絡(luò)賭場(chǎng)出現(xiàn)在一個(gè)賭博合法化的國(guó)家時(shí)，想要獲取他們的支持和提供相應(yīng)的證據(jù)非常艱難。如緬甸政府在靠近云南省德宏州隴川縣的克欽武裝統(tǒng)治區(qū)邁扎央、靠近云南省臨滄市南傘鎮(zhèn)的撣邦第一特區(qū)果敢、靠近云南省西雙版納打洛鎮(zhèn)的撣邦第四特區(qū)勐拉、靠近云南省瑞麗市姐告口岸的木姐市都實(shí)行賭博合法化的國(guó)家或地方政策。［14］這些地方的賭博合法化給中國(guó)—東盟打擊網(wǎng)絡(luò)賭博、維護(hù)公共安全帶來(lái)了極大的阻礙。

（三）合作治理長(zhǎng)效機(jī)制的匱乏

中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作無(wú)論在法律依據(jù)還是在合作協(xié)議上多數(shù)都沒有形成長(zhǎng)效機(jī)制。許多協(xié)議和規(guī)定都是在公共安全事件發(fā)生以后針對(duì)這一事件臨時(shí)采取補(bǔ)救措施，合作結(jié)束以后任務(wù)終止，缺乏對(duì)事件的分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，致使前期的合作成果難以得到有效維護(hù)，無(wú)法給后續(xù)合作提供有價(jià)值的參考，沒有形成此類事件的長(zhǎng)效機(jī)制。重復(fù)勞動(dòng)增加了合作的成本，拉長(zhǎng)了解決問題的時(shí)間，降低了合作的效率，無(wú)形中也增加了此類事件再次發(fā)生所帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)。

在公共安全治理警務(wù)合作進(jìn)程中，由于外界環(huán)境變化或合作過程本身出現(xiàn)的問題，合作各方會(huì)產(chǎn)生一些誤解和沖突。這些問題無(wú)法避免，但各方可以就出現(xiàn)的一些新問題或新情況進(jìn)行重新商討和談判，還可以建立新的補(bǔ)充協(xié)議，來(lái)解決合作過程中出現(xiàn)的新問題，有針對(duì)性地提出解決方案。但是需要保證原來(lái)所簽訂的合同或條款仍然有效，通過這種方式能夠保證合作的持續(xù)性和有效性。［15］然而目前在中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作領(lǐng)域，仍然是以事件為主導(dǎo)，在危害事件發(fā)生給人們?cè)斐蓚σ院笈R時(shí)就這一事件所進(jìn)行的警務(wù)合作，多數(shù)是通過磋商或協(xié)商會(huì)議的形式進(jìn)行。警務(wù)合作長(zhǎng)效機(jī)制的缺乏導(dǎo)致許多前期準(zhǔn)備工作被不斷重復(fù)，在法律實(shí)施上暴露出水平低、效力弱、難治本的缺陷，難以形成操作層面的綜合性規(guī)范，往往使合作流于形式。［16］首先，警務(wù)合作各方領(lǐng)導(dǎo)人都能認(rèn)識(shí)到公共安全事件的危害性，能夠達(dá)成合作共識(shí)，通過協(xié)商談判把這種認(rèn)識(shí)由國(guó)內(nèi)層面上升到國(guó)際層面，形成合作。這一過程從信息的傳遞到會(huì)議的磋商，拉長(zhǎng)了案件辦理的時(shí)間，錯(cuò)失了獲取證據(jù)和有效處置的最佳時(shí)機(jī)。其次，以危害公共安全事件為主導(dǎo)的一事一議的警務(wù)合作方式造成了時(shí)間的拖延和解決問題的滯后性，增加了警務(wù)合作的成本。沒有從根源上對(duì)每一個(gè)危害事件進(jìn)行深刻剖析，找出問題產(chǎn)生的根本原因及影響因素并對(duì)其加以系統(tǒng)分析和總結(jié)，導(dǎo)致警務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制缺乏，影響了中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作的效率和進(jìn)程。

三、中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作制度困境的解決路徑

警務(wù)合作制度不論是在合作之初，還是在具體合作過程中以及合作結(jié)果的發(fā)生階段都發(fā)揮著重要作用。［17］制度是警務(wù)合作的核心因子，缺乏相應(yīng)的制度和法律依據(jù)會(huì)導(dǎo)致警務(wù)合作基礎(chǔ)的缺失。因此，建立層次分明、兼容性強(qiáng)的警務(wù)合作制度體系是實(shí)現(xiàn)中國(guó)—東盟公共安全治理的基石。

（一）把“互信、互利、平等、協(xié)作”新安全觀作為中國(guó)—東盟警務(wù)合作制度的主線

在國(guó)家之間的合作過程中，制度通常是圍繞行為者預(yù)期趨同的一系列含蓄的或者明確的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。［18］中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作的制度體系以各國(guó)在合作過程中所獲取的公共安全利益需求這一內(nèi)在動(dòng)力作為構(gòu)建基礎(chǔ)。安全共同體理論認(rèn)為共同意識(shí)和共同觀念會(huì)對(duì)政治安全一體化產(chǎn)生作用，建構(gòu)主義理論把由觀念作用的同質(zhì)性作為影響公共安全共同體集體身份的變量之一。［19］從積極角度來(lái)看，形成相互依存的共同觀念和共同意識(shí)是安全合作制度化的前提條件之一。國(guó)際機(jī)制的創(chuàng)設(shè)是權(quán)力配置狀況以及盛行的期望和實(shí)踐等因素綜合作用的結(jié)果。［20］在規(guī)則制定中，觀念和意識(shí)因素對(duì)制度合作機(jī)制的整體安排與運(yùn)行發(fā)揮著重要作用。安全觀是一個(gè)國(guó)家對(duì)其自身安全利益及其在國(guó)際上所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和所應(yīng)享受權(quán)利的認(rèn)識(shí)，是對(duì)其所處安全環(huán)境的判斷，同時(shí)也是對(duì)其應(yīng)對(duì)威脅與挑戰(zhàn)所要采取措施的政策宣言。［21］在特定時(shí)代背景下，安全觀是各國(guó)家處理本國(guó)安全問題和應(yīng)對(duì)國(guó)際安全問題的一種戰(zhàn)略思想，在公共安全治理合作實(shí)踐中具有直接指導(dǎo)意義?！耙獔?jiān)持互信、互利、平等、協(xié)作的新安全觀，倡導(dǎo)全面安全、共同安全、合作安全理念，推進(jìn)同周邊國(guó)家的安全合作，主動(dòng)參與區(qū)域和次區(qū)域安全合作，深化有關(guān)合作機(jī)制，增進(jìn)戰(zhàn)略互信。”［22］新安全觀強(qiáng)調(diào)了共同安全理念，要求在維護(hù)各國(guó)共同利益尤其是公共安全領(lǐng)域利益基礎(chǔ)上，彼此之間相互尊重和信任，通過談判、對(duì)話和多領(lǐng)域交往尋求共同安全。

一是要加強(qiáng)警務(wù)合作的制度互信。自1991年我國(guó)與東盟建立對(duì)話關(guān)系以來(lái)，影響區(qū)域發(fā)展的各種非傳統(tǒng)安全問題日益凸顯。雖然各國(guó)對(duì)于安全合作達(dá)成了多項(xiàng)共識(shí)，但要上升到制度層面來(lái)解決這些問題，往往會(huì)涉及來(lái)自政府、社會(huì)各利益團(tuán)體等各方面的利益博弈。而利益相關(guān)者之間建立信任是合作治理的起點(diǎn)，合作的過程不僅是一個(gè)協(xié)商的過程，也是一個(gè)利益相關(guān)者之間建立信任的過程。［23］無(wú)論是在制度框架的搭建、具體條文的細(xì)化，還是制度的施行，都要對(duì)參與國(guó)在促成合作和維護(hù)他國(guó)權(quán)益上予以充分信任，才能確保制度的可操作性，避免變成一紙空文。

二是要深化警務(wù)合作的制度互利。利益是人們進(jìn)行一切政策活動(dòng)最直接關(guān)心的問題。馬克思指出：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)?！保?4］各國(guó)通過警務(wù)合作所獲得的利益與經(jīng)濟(jì)合作有所不同。經(jīng)濟(jì)合作獲取的利益相對(duì)而言容易衡量，而各國(guó)在警務(wù)合作中所獲取的利益難以量化。因此，在制定國(guó)際規(guī)章制度時(shí)應(yīng)充分尊重參與國(guó)的合法權(quán)益，考慮相關(guān)條款對(duì)合作各方的利益均衡性。在《聯(lián)合國(guó)憲章》以及相關(guān)國(guó)際關(guān)系準(zhǔn)則基礎(chǔ)上，本著合作共贏的理念，制定中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作的制度規(guī)范。

三是強(qiáng)化警務(wù)合作的制度平等。平等是我國(guó)處理國(guó)際關(guān)系的基本準(zhǔn)則，無(wú)論國(guó)家政治意識(shí)形態(tài)是否一致，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否存在差距，我國(guó)都一視同仁。在制定中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作制度規(guī)則時(shí)也要秉承這個(gè)準(zhǔn)則，避免出現(xiàn)主體權(quán)益的區(qū)別對(duì)待。在制度的制定上，給與所有參與國(guó)充分的話語(yǔ)權(quán)，制度內(nèi)容要對(duì)參與國(guó)的權(quán)利和義務(wù)全覆蓋；在制度實(shí)施過程中，要讓合作各國(guó)均享有從警務(wù)合作中獲取利益的平等性。

四是加強(qiáng)警務(wù)合作的制度協(xié)作。協(xié)作是中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作制度能夠落到實(shí)處的保障。中國(guó)—東盟警務(wù)合作的產(chǎn)生和發(fā)展是為了解決參與國(guó)在共同治理跨域公共安全問題的共同訴求，在規(guī)則制度的制定及執(zhí)行上強(qiáng)調(diào)協(xié)作的重要性。明確參與國(guó)的合作主體、內(nèi)容和方式，在保證共同利益的基礎(chǔ)上對(duì)規(guī)則的制定有所讓步，達(dá)成警務(wù)制度層面的合作。

（二）完善和充實(shí)中國(guó)—東盟警務(wù)合作的國(guó)內(nèi)法律制度架構(gòu)

在當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)下，為了更好支撐我國(guó)與東盟國(guó)家的警務(wù)合作，應(yīng)在《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)刑法》《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》和專門性法律制度《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》《中華人民共和國(guó)禁毒法》《中華人民共和國(guó)引渡法》《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》等基礎(chǔ)上完善以下兩方面的法律制度。

一是增加在公共安全領(lǐng)域法律制度中有關(guān)國(guó)際合作方面的法律規(guī)定。相關(guān)法律可以借鑒《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》第七章中對(duì)公共安全國(guó)際合作的具體做法，即對(duì)國(guó)際合作的原則、內(nèi)容、程序等具體實(shí)施辦法給與明確規(guī)定，與國(guó)際法律制度相銜接，以適應(yīng)當(dāng)前公共安全問題全球化的形勢(shì)需要。

二是增加對(duì)于境外中國(guó)人權(quán)益保障的法律制度。伴隨著我國(guó)對(duì)外交往日益增多，中國(guó)人出國(guó)求學(xué)、旅游、務(wù)工以及航行作業(yè)等活動(dòng)過程中遭受侵害概率也隨之增大，“湄公河慘案”就是其中一個(gè)典型案例。目前我國(guó)維護(hù)境外中國(guó)人的法律制度十分匱乏，《中華人民共和國(guó)憲法》也僅提到了保護(hù)我國(guó)華僑的權(quán)益，應(yīng)該在此基礎(chǔ)上從國(guó)內(nèi)法律制度入手，通過制定法律制度或增加法條，保障境外中國(guó)人的合法權(quán)益，維護(hù)公共安全。

（三）拓展和深化中國(guó)—東盟警務(wù)合作的國(guó)際制度體系

隨著中國(guó)—東盟警務(wù)合作的深入，我國(guó)加入的國(guó)際公約以及與東盟國(guó)家簽訂的合作條約逐步增多。要更好維護(hù)中國(guó)—東盟公共安全，需要不斷細(xì)化和完善相關(guān)的國(guó)際規(guī)章制度，形成良好的法律制度體系。

一是完善國(guó)際警務(wù)合作制度的規(guī)范性。制度是能夠解釋政治行為體的政治行為和自身權(quán)利，并定義和維護(hù)其利益的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作程序和結(jié)構(gòu)的集合。［25］擴(kuò)展到國(guó)際維度，國(guó)際制度則是指在國(guó)際關(guān)系中各國(guó)政府一致達(dá)成的與特定相關(guān)問題聯(lián)系的帶有明確規(guī)則的制度。［26］國(guó)際制度是一種規(guī)范性安排，不同層面的國(guó)際制度具有不同效力。目前我國(guó)與東盟國(guó)家警務(wù)合作主要是以口頭或者書面協(xié)議形式來(lái)確定，正式規(guī)則章程較少。這不僅影響到合作的法律效力，也影響了政策延續(xù)性，不利于規(guī)則的穩(wěn)定性以及后續(xù)補(bǔ)充。［27］因此，在制定國(guó)際制度時(shí)要對(duì)實(shí)際問題進(jìn)行區(qū)分，需要長(zhǎng)期穩(wěn)定合作的公共安全問題應(yīng)當(dāng)簽訂較高級(jí)別的協(xié)議，以保證合作的長(zhǎng)期性和延續(xù)性；對(duì)于一些突發(fā)性或短期內(nèi)能夠解決的公共安全問題則可簽訂一些更具靈活性的口頭或書面協(xié)議，以便更快捷解決問題。

二是推進(jìn)國(guó)際警務(wù)合作制度的開放性。安全機(jī)制應(yīng)該是開放的，如果一個(gè)多邊性質(zhì)安全機(jī)制不吸納甚至排斥關(guān)鍵性成員的參與，就難以成為健全、成功的機(jī)制。［28］開放性對(duì)于公共安全領(lǐng)域國(guó)際制度的制定具有重要意義。安全問題具有典型的此消彼長(zhǎng)特性，在國(guó)際警務(wù)合作中如果一個(gè)關(guān)鍵性國(guó)家不參與共同解決某個(gè)跨國(guó)公共安全問題，很可能會(huì)導(dǎo)致其他國(guó)家的努力功虧一簣。例如毒品原植物種植問題在東南亞地區(qū)難以遏制，與東南亞各國(guó)在毒品問題理念和打擊力度上的偏差有關(guān)。因此，中國(guó)—東盟公共安全合作治理警務(wù)合作就要堅(jiān)持開放性原則，以制度推進(jìn)國(guó)際警務(wù)合作，共同治理公共安全難題。

三是加強(qiáng)國(guó)際警務(wù)合作制度的穩(wěn)定性。新自由制度主義代表人物基歐漢認(rèn)為，為了更好地理解合作與傾軋現(xiàn)象，我們需要探討國(guó)際制度的來(lái)源與性質(zhì)，以及制度如何改變。制度是指規(guī)定行為的職責(zé)、限制行動(dòng)以及影響行為者期望的持久的互為聯(lián)系的一組正式或非正式的規(guī)則。［29］警務(wù)合作制度一經(jīng)制定，就必須具有相對(duì)穩(wěn)定性。制度是在其所制約各行為主體之間可預(yù)期的穩(wěn)定行為規(guī)范，必須要在警務(wù)合作過程中確保各主體能夠按規(guī)則所框定的要求行事，不能隨意改變規(guī)則，更不能在每次共同行動(dòng)時(shí)重新商議和建立行動(dòng)規(guī)則，擾亂警務(wù)合作秩序。

（四）構(gòu)建中國(guó)—東盟警務(wù)合作長(zhǎng)效機(jī)制

在各種不安全因素的不斷增長(zhǎng)下，各種公共安全問題層出不窮。需要中國(guó)與東盟國(guó)家不斷提高公共安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，在公共安全治理警務(wù)合作中形成高效穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共安全合作的有效治理。

一是完善警務(wù)合作信息共享機(jī)制。信息主導(dǎo)警務(wù)的理念足見信息在中國(guó)—東盟公共安全治理警務(wù)合作中的重要作用和地位。首先，信息共享的前提是中國(guó)—東盟合作各方對(duì)彼此有足夠的信任，對(duì)警務(wù)合作的重要性達(dá)成共識(shí)，愿意進(jìn)行信息的傳遞與共享，這是中國(guó)—東盟警務(wù)合作的第一步。其次，要平衡中國(guó)—東盟警務(wù)合作各方的利益。合作各方會(huì)預(yù)先考量和平衡合作的利益所得。這時(shí)就需要各方努力尋找利益的共同增長(zhǎng)點(diǎn)，達(dá)到利益的平衡，實(shí)現(xiàn)合作共贏。最后，要建立一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)高效的中國(guó)—東盟警務(wù)合作信息共享平臺(tái)，把各種威脅到公共安全的數(shù)據(jù)分門別類整合到警務(wù)信息平臺(tái)中，形成一個(gè)龐大的警務(wù)數(shù)據(jù)體系，以便及時(shí)獲取最新的警務(wù)信息數(shù)據(jù)并進(jìn)行分析研判，獲得最準(zhǔn)確的情報(bào)信息，為維護(hù)中國(guó)—東盟公共安全提供強(qiáng)大的信息支撐。

二是完善反恐、禁毒、電信詐騙等重點(diǎn)領(lǐng)域的公共安全治理警務(wù)合作機(jī)制。首先，通過在中國(guó)—東盟建立公共安全治理警務(wù)合作常設(shè)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和解決涉及各方公共安全的事件。對(duì)以往不同類型的威脅公共安全的事件分別進(jìn)行匯總、分析和研判，在此基礎(chǔ)上制定出針對(duì)不同種類的公共安全事件處置制度，形成一套各方認(rèn)可的警務(wù)合作制度體系，以便今后發(fā)生類似事件能夠做到有章可循。其次，實(shí)行定期警務(wù)會(huì)談制度，各方就目前所關(guān)注的威脅公共安全的重點(diǎn)問題進(jìn)行積極會(huì)晤，以便及時(shí)了解相關(guān)的信息，對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的危害公共安全事件進(jìn)行科學(xué)的預(yù)判，采取相應(yīng)措施進(jìn)行積極防御，由事后的被動(dòng)應(yīng)付轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑暗姆e極防范，盡可能防止此類事件的發(fā)生，構(gòu)建常態(tài)化、體系化的公共安全治理警務(wù)合作機(jī)制。