（任 彥 劉軍國 周 輖 李 強花 放）

從規(guī)劃統(tǒng)籌到法律約束，從科技支持到保護性耕作，一些國家采取有效的耕地保護措施，確保耕地數(shù)量，提升耕地質(zhì)量。在增加糧食產(chǎn)能的同時，這些措施也推動了農(nóng)業(yè)的綠色可持續(xù)發(fā)展。

荷蘭：統(tǒng)籌規(guī)劃 整體協(xié)調(diào)發(fā)展

荷蘭陸地面積僅3.4 萬平方公里，其中，60%為農(nóng)業(yè)用地。荷蘭是世界人均耕地面積最小的國家之一，但其農(nóng)產(chǎn)品出口占世界農(nóng)產(chǎn)品出口總量的9%，為世界第二大農(nóng)產(chǎn)品出口國。荷蘭成為農(nóng)業(yè)大國，與荷蘭努力保護耕地、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率緊密相關(guān)。

“荷蘭人極為珍惜土地，特別是耕地?！焙商m瓦赫寧根大學(xué)土地法、環(huán)境法和自然規(guī)劃法教授威姆·布魯薩德表示，荷蘭國土的1/5 是人工填海造出來的。由于27%的耕地和60%的人口處于海平面以下，為了保護土地和家園，幾代荷蘭人不懈努力，修建了長達2400 公里的防潮大堤。荷蘭政府很早以前就對農(nóng)產(chǎn)品銷售減免消費稅，不收取耕地使用稅，通過稅收調(diào)控政策鼓勵農(nóng)戶耕種。作為一個高稅收國家，稅費優(yōu)惠措施對于促進農(nóng)業(yè)發(fā)展具有顯著激勵效應(yīng)。與此同時，政府開征高額的資產(chǎn)稅或土地開發(fā)交易稅，以制約對耕地的過度開發(fā)。荷蘭還逐步更新耕地保護的相關(guān)法律制度，確立了從城市和農(nóng)村兩個方面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地規(guī)劃，以防止城市化對農(nóng)業(yè)用地的大規(guī)模侵蝕，進而創(chuàng)造整體協(xié)調(diào)發(fā)展的國土空間。

在城市政策方面，主要通過土地儲備制度，加強城市土地整理，防止城市蔓延。荷蘭在城市和國家層面都設(shè)有土地儲備機構(gòu)，國家土地儲備機構(gòu)主要是針對約200 萬英畝的圍海造田項目而設(shè)立的。在這個區(qū)域，大部分土地由肥沃的沖積土壤組成，是用于集中機械化耕作的理想土地，整備后的土地主要通過長期租賃的方式提供給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。所有經(jīng)過城市土地儲備機構(gòu)的土地買賣和租賃，都必須得到國家層面的批準(zhǔn)，與國家規(guī)劃保持一致。

在農(nóng)村政策方面，主要包括農(nóng)地整理和農(nóng)地重劃。在《鄉(xiāng)村地區(qū)報告》和《荷蘭空間規(guī)劃報告》中，政府詳細制定了國家鄉(xiāng)村政策，充分體現(xiàn)農(nóng)地保護的概念，中心目標(biāo)就是控制西部大都市地區(qū)的城市蔓延，在人口最密集的地區(qū)保持開闊農(nóng)地。

荷蘭土地管理體系分為三個層次，從上到下分別為中央政府、12 個省和714 個市，不同級別行政機構(gòu)各司其職：中央政府負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督管理；省級政府協(xié)調(diào)各市土地規(guī)劃，提出相關(guān)建議意見；市級政府在耕地保護方面起主導(dǎo)作用，制定具體政策并負(fù)責(zé)實施。

在保護耕地質(zhì)量方面，荷蘭還出臺了《土壤保護法》和《肥料法》，為不同農(nóng)業(yè)用地的最大施肥量制定了嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。荷蘭還通過立法控制化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用化學(xué)品的使用，防止水體和土壤污染。

為從根本上解決人多地少的矛盾，荷蘭還大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，以突破耕地數(shù)量限制。據(jù)統(tǒng)計，目前荷蘭玻璃溫室建筑面積約為1 萬公頃，占世界溫室建筑總面積的1/4。這些人造的農(nóng)業(yè)設(shè)施全部實行自動化控制，憑借科學(xué)管理和高度機械化生產(chǎn)，增加了耕地的實際使用面積。

日本：避免閑置 鼓勵規(guī)模耕種

日本秋田縣湯澤市位于橫手盆地南部。這里土壤肥沃，冬季降雪充沛，是優(yōu)質(zhì)品牌大米秋田小町的重要產(chǎn)區(qū)。然而，在少子老齡化的背景下，即使這樣的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)區(qū)，也面臨著耕地撂荒閑置的問題。

日本根據(jù)《耕地法》建立了耕地轉(zhuǎn)用許可制度，嚴(yán)格限制耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地。針對耕地撂荒閑置問題，日本2016 年再次修改《耕地法》，從2019 年開始對撂荒土地提高征稅比例，其土地稅為正常耕地的1.8 倍。

據(jù)統(tǒng)計，日本農(nóng)業(yè)從業(yè)者七成在60 歲以上。日本農(nóng)林水產(chǎn)省的多次調(diào)查顯示，耕地撂荒主要原因是農(nóng)業(yè)從業(yè)人口老齡化、勞動力不足、農(nóng)產(chǎn)品價格低迷等，很多耕地的繼承人也不愿意從事農(nóng)業(yè)。

為了緩解撂荒閑置的問題，日本各地設(shè)立了耕地中間管理機構(gòu)。耕地中間機構(gòu)通過支付租金的方式，把那些有意出租的土地集中起來，然后轉(zhuǎn)給希望從事農(nóng)業(yè)的個人和企業(yè)，進行大規(guī)模耕種。這樣的做法有利于吸引更多希望從事農(nóng)業(yè)的人成規(guī)模地租種耕地，減少耕地的閑置和浪費。

每年，日本各級農(nóng)業(yè)委員會都會對本地區(qū)的耕地利用狀況進行調(diào)查。對于被撂荒的耕地，如可耕種，將引導(dǎo)所有者把耕地租給耕地中間管理委員會，而對于無法再利用的耕地，農(nóng)業(yè)委員會則迅速采取措施將其轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地。

在日本，也有農(nóng)民自發(fā)成立企業(yè)，將小塊農(nóng)田集中起來規(guī)模經(jīng)營。長野縣飯島町位于狹長山谷地帶，這里沒有大片廣闊的平原，大都是小塊梯田。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民紫芝勉經(jīng)過反復(fù)考察與協(xié)商，與其他當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作成立股份公司——田切農(nóng)產(chǎn)，通過企業(yè)化管理，農(nóng)民既可以把土地租給田切農(nóng)產(chǎn)，也可以在保留土地的同時加入田切農(nóng)產(chǎn)的體系。這種靈活的方式，既防止了耕地被撂荒，又保留了農(nóng)民的自主性和積極性，還提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

埃及：引水治沙 讓荒漠變良田

沙漠打井采集地下水、灌溉沙漠開墾良田、在沙漠地帶建設(shè)新城市……為保障1 億人口的糧食安全，埃及政府出臺多項政策保護農(nóng)業(yè)用地、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，通過向沙漠“要”資源，緩解保護耕地與城市化發(fā)展間的矛盾。

埃及96%的國土是荒漠，有限的耕地大多集中在僅占國土面積4%的尼羅河沿岸和尼羅河三角洲地區(qū)，這里同時也是全國人口最稠密的區(qū)域。近年來，隨著人口急劇增加、城市化快速推進，埃及的糧食供應(yīng)負(fù)擔(dān)不斷加重。同時，灌溉用水緊缺、耕地不足等自然資源短板，加上大量土地被民用商用建筑占用，耕地短缺問題日益突出。

埃及大部分地區(qū)干燥少雨，水資源和灌溉農(nóng)業(yè)對于耕地可持續(xù)利用至關(guān)重要。在埃及，由水資源與灌溉部對各類用水進行統(tǒng)一管理分配，對水資源管理立法已有約60 年歷史。為保障生活用水，埃及一直大力推廣節(jié)水灌溉，興修基礎(chǔ)設(shè)施，對旱作農(nóng)業(yè)、耐旱品種持續(xù)研究，努力提高耕地及水資源的利用率。

埃及歷屆政府高度重視擴大耕地面積。先后推出多個引水治沙的重大工程：“新土地”計劃通過灌溉技術(shù)，將尼羅河三角洲周邊的沙漠開墾為耕地；和平渠工程引尼羅河水至西奈半島開辟新耕地；圖什卡工程建造800 多公里的引水渠和灌溉網(wǎng)，將納賽爾湖水引至西部沙漠和綠洲。2016年，埃及啟動大面積農(nóng)業(yè)和土地改良計劃——百萬費丹撒哈拉沙漠土地改良項目，通過在沙漠打井采集地下水灌溉、建設(shè)溫室大棚等方式，讓荒漠變?yōu)榱继铩?/p>

埃及城市化進程中的人口擴張、房屋建設(shè)也為埃及現(xiàn)有耕地帶來了壓力。埃及議會農(nóng)業(yè)委員會成員馬格迪·馬拉克表示，2011～2019 年間，埃及共有190 萬座違章建筑出現(xiàn)在耕地上。為保護耕地免遭城市化侵蝕，埃及進一步織密相關(guān)法律網(wǎng)絡(luò)。

根據(jù)埃及法律規(guī)定，在耕地上非法建設(shè)的責(zé)任人，將面臨最高5 年的監(jiān)禁，并處最高達500 萬埃鎊（1 埃鎊約合0.41 元人民幣）的罰金，破壞耕地肥力的行為也將受到相應(yīng)處罰。目前，埃及政府正在全國范圍內(nèi)對建在耕地上的違章建筑開展專項拆除行動。埃及為此項行動撥款130 億埃鎊，對全國375 個村莊和社區(qū)進行拆遷和安置，截至2020 年8 月已釋放超過100 萬公頃耕地。

埃及還實施新城鎮(zhèn)項目，將新城市和開羅的衛(wèi)星城建設(shè)在遠離農(nóng)業(yè)用地的沙漠地帶，并提供相應(yīng)的住房和就業(yè)機會。目前正在建設(shè)的埃及新行政首都，以及已經(jīng)建成運行的產(chǎn)業(yè)新城，均是從黃沙中拔地而起的城市，既減輕了尼羅河三角洲用地壓力，又滿足了人口增長趨勢下的居住用地需求。

德國：依法施肥 保持耕地活力

在德國聯(lián)邦食品和農(nóng)業(yè)部與各州農(nóng)業(yè)部門的官網(wǎng)上，都可以下載一張有機肥養(yǎng)分含量表：

牛糞，有機質(zhì)含量23%，每噸含氮量5.6 千克；羊糞，有機質(zhì)含量30%，每噸含氮量10 千克……

不但列出常規(guī)的牛羊豬馬等牲畜家禽，還細分至干糞、液糞、混合糞等糞便，以及青貯飼料滲出液、土豆?jié)B出液、脫水污泥、綠色垃圾堆肥等新型有機肥的養(yǎng)分?jǐn)?shù)據(jù)。

如此細致的分類表，旨在為農(nóng)戶提供精準(zhǔn)的施肥指導(dǎo)。根據(jù)德國《肥料施用條例》，施用有機肥料的含氮量上限為170 千克/公頃。

農(nóng)民在施肥時必須做好記錄，以便有關(guān)部門檢查和檢測對照，相關(guān)記錄需保存至少9 年，以便追溯；為避免土壤和地下水污染，條例還規(guī)定每年11 月15 日至次年1 月15 日的冬季休耕期間，禁止任何施肥行為；此外，施肥區(qū)域還要與河川等地表水資源保持一定的距離（根據(jù)不同坡度限1～3 米不等），以避免肥料因沖刷流入水體。農(nóng)戶違反規(guī)定，最高將被處以15萬歐元（1歐元約合7.8元人民幣）的巨額罰款。

利用法律約束肥料使用以保護耕地，在德國已有很長的歷史。早在1962 年，聯(lián)邦德國就頒布了第一部《肥料法》。經(jīng)過幾十年的法規(guī)約束和治理，化學(xué)肥料占肥料總消耗量的比例已經(jīng)多年穩(wěn)定在50%左右。與此同時，有機肥料的存儲、施用導(dǎo)致的污染，正成為全新的挑戰(zhàn)。

1996 年，德國頒布《肥料施用條例》，此后歷經(jīng)多次修訂，對肥料的管理愈加嚴(yán)格。按照條例規(guī)定，農(nóng)場應(yīng)在施用有機肥前進行土壤有機氮、磷、鉀的含量分析，肥料用量應(yīng)遵照栽培作物生長期的需求量和土壤狀況嚴(yán)格計算，防止肥料損失及對土壤和水體的污染。

在法規(guī)約束的基礎(chǔ)上，地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)和遙感技術(shù)等技術(shù)被廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和耕地保護。大型農(nóng)業(yè)機械如拖拉機、聯(lián)合收割機等駕駛室安裝有衛(wèi)星接收器，經(jīng)計算機進行處理，可將土地精確定位，并按土壤營養(yǎng)狀況精準(zhǔn)播種施肥，既優(yōu)化了產(chǎn)出比，又有利于環(huán)境保護和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

為盡可能減少大型農(nóng)機作業(yè)對耕地的損害，德國政府鼓勵農(nóng)戶采用專門針對農(nóng)田基本情況對整車質(zhì)量、輪胎以及車架等各方面都進行了相應(yīng)優(yōu)化的專業(yè)農(nóng)機。

“在田間耕作，農(nóng)機所需的胎壓大約只有0.8 巴；在硬化路面行駛，則需要1.6 巴的胎壓來確保安全?！钡聡贤固胤▊悜?yīng)用技術(shù)大學(xué)的農(nóng)業(yè)技術(shù)專家路德維?！じ柨吮硎?，調(diào)整農(nóng)機胎壓在駕駛室內(nèi)就可以完成，既實現(xiàn)了對耕地的保護，也減少了農(nóng)機油耗，輪胎壽命也得以延長，從而降低了耕作成本，同時農(nóng)業(yè)產(chǎn)出也變得更好。

根據(jù)德國聯(lián)邦食品和農(nóng)業(yè)部的最新計劃，自2020 年11 月1 日起，德國所有購買農(nóng)機輪胎胎壓調(diào)節(jié)設(shè)備的農(nóng)戶，均可獲得設(shè)備總價30%的補貼，上不封頂。安裝了調(diào)節(jié)設(shè)備的農(nóng)機，可根據(jù)土地硬度和濕度及時調(diào)節(jié)胎壓，擴大農(nóng)機與耕地的接觸面積，降低接觸面壓強。

在繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)機械化的同時，德國政府也在不斷加速數(shù)字化在耕地保護中的運用。現(xiàn)在，數(shù)字精準(zhǔn)導(dǎo)航技術(shù)已經(jīng)在農(nóng)機的作業(yè)過程中得以應(yīng)用，避免農(nóng)機重復(fù)行駛在同一路線上，最大程度減少對土壤的碾壓。

此外，德國聯(lián)邦食品和農(nóng)業(yè)部還指出，為了保證耕地質(zhì)量、保持耕地肥力，必須不斷研發(fā)新的耕作方法，減緩因土壤壓實、水土流失以及腐殖質(zhì)減少而造成的耕地質(zhì)量下降和流失。除了在歐盟農(nóng)業(yè)政策要求下在所有農(nóng)場開展輪作外，德國政府還推薦實行保護性耕作，通過覆蓋耕作和免耕播種等方法降低耕種強度，在增強土壤肥力的同時有效減少水土流失。目前，德國已有約50%的耕地采用了保護性耕作方式。

法律和科技雙管齊下，使得德國成為歐盟最大的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國之一。