文_梁寶俊

（作者系中國(guó)聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理）

（責(zé)任編輯 胡秀榮）

數(shù)字經(jīng)濟(jì)成為繼農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)之后的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要“發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)資源作用和創(chuàng)新引擎作用，加快形成以創(chuàng)新為主要引領(lǐng)和支撐的數(shù)字經(jīng)濟(jì)”?！笆奈濉币?guī)劃綱要指出，要“建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸和安全保護(hù)等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”，“推進(jìn)數(shù)據(jù)等要素市場(chǎng)化改革”。這為數(shù)據(jù)要素廣泛融入社會(huì)生產(chǎn)生活，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素融通指明了方向。必須盡快消除數(shù)據(jù)要素融通所面臨的各種障礙，建立具有中國(guó)特色的數(shù)據(jù)要素融通體系，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展。

一、數(shù)據(jù)要素高效融通的重大意義

黨的十九屆四中全會(huì)首次提出將“數(shù)據(jù)”作為生產(chǎn)要素之一參與分配。數(shù)據(jù)要素參與社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并帶來(lái)價(jià)值構(gòu)成了數(shù)據(jù)要素融通，包括數(shù)據(jù)要素供給、流通和應(yīng)用的全過(guò)程。數(shù)據(jù)要素高效融通是釋放數(shù)據(jù)價(jià)值、促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。

建立完善的數(shù)據(jù)共享開(kāi)放機(jī)制，保障高質(zhì)量的數(shù)據(jù)要素供給是數(shù)據(jù)要素融通的基礎(chǔ)。同時(shí)，在海量、多源、高質(zhì)量數(shù)據(jù)要素供給前提下，數(shù)據(jù)要素高效融通可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)融合挖掘，不斷創(chuàng)新應(yīng)用場(chǎng)景，提升數(shù)據(jù)要素價(jià)值，提高政府治理能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善。

黨的十九屆五中全會(huì)提出：“發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合?！睌?shù)據(jù)要素融通是推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合的一個(gè)重要前提。一方面，數(shù)據(jù)要素融通催生新技術(shù)、新業(yè)態(tài)，加快數(shù)字產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；另一方面，數(shù)據(jù)作為特殊生產(chǎn)要素，具有乘數(shù)作用，通過(guò)數(shù)據(jù)要素融通可以促進(jìn)要素的流動(dòng)，放大勞動(dòng)力、資本等要素在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)價(jià)值倍增。

數(shù)據(jù)要素高效融通推動(dòng)構(gòu)建完善的基礎(chǔ)設(shè)施及運(yùn)營(yíng)體系，這是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素大市場(chǎng)的必要條件。通過(guò)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置制度和規(guī)則，打破地域和市場(chǎng)邊界，促進(jìn)我國(guó)由數(shù)據(jù)大國(guó)向數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變，為高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)支撐。

構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)治理體系與治理規(guī)則是數(shù)據(jù)要素高效融通的保障，同時(shí)為可信安全等技術(shù)保障提供充分實(shí)踐的可能性。數(shù)據(jù)安全是國(guó)家安全的重要內(nèi)容，要切實(shí)保障國(guó)家數(shù)據(jù)安全，加強(qiáng)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)，強(qiáng)化國(guó)家關(guān)鍵數(shù)據(jù)資源保護(hù)能力，增強(qiáng)數(shù)據(jù)安全預(yù)警和溯源能力。通過(guò)創(chuàng)新可信安全技術(shù)，強(qiáng)化安全管理責(zé)任，不斷強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)和數(shù)據(jù)全周期安全管控，進(jìn)一步筑牢國(guó)家安全防線(xiàn)。

二、我國(guó)數(shù)據(jù)要素融通面臨的挑戰(zhàn)

加快促進(jìn)我國(guó)從數(shù)據(jù)大國(guó)向數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變，必須解決數(shù)據(jù)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，特別要著力破解數(shù)據(jù)要素融通所面臨的一些發(fā)展環(huán)境與體制障礙。目前我國(guó)數(shù)據(jù)要素高速融通面臨的挑戰(zhàn)主要包括以下方面。

目前數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一管理職責(zé)尚不明確，尚未建立促進(jìn)數(shù)據(jù)要素融通的統(tǒng)籌機(jī)制。從國(guó)家層面看，尚未成立專(zhuān)門(mén)的數(shù)據(jù)資源管理機(jī)構(gòu)，政務(wù)數(shù)據(jù)資源由各部門(mén)分別掌握；從省級(jí)層面看，雖然已陸續(xù)成立22個(gè)政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，但從職責(zé)定位、隸屬關(guān)系以及與其他業(yè)務(wù)部門(mén)協(xié)同效能來(lái)看，統(tǒng)籌力仍明顯不足。這些都明顯制約了跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨平臺(tái)等數(shù)據(jù)要素融通功能的發(fā)揮。

一是存在數(shù)據(jù)孤島與數(shù)據(jù)壟斷情況。政府部門(mén)數(shù)據(jù)管理?xiàng)l塊分割，仍存在數(shù)據(jù)孤島；數(shù)據(jù)向平臺(tái)集聚時(shí)，平臺(tái)企業(yè)為保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)常常會(huì)提高市場(chǎng)進(jìn)入成本，存在數(shù)據(jù)壟斷風(fēng)險(xiǎn)。

二是社會(huì)數(shù)據(jù)存在供給數(shù)量不足和質(zhì)量不高問(wèn)題。數(shù)據(jù)時(shí)效性、一致性等也難以保障。目前地方數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)中46%沒(méi)有更新數(shù)據(jù)，只有8.5%的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)連續(xù)兩年發(fā)布了新的數(shù)據(jù)集。據(jù)測(cè)算，每年全社會(huì)數(shù)據(jù)量增長(zhǎng)率約40%，但真正被利用的數(shù)據(jù)量增長(zhǎng)率只有5.4%。

三是企業(yè)存在數(shù)據(jù)泄露等安全擔(dān)憂(yōu)，開(kāi)放意愿不強(qiáng)。工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟一項(xiàng)調(diào)查顯示，在推進(jìn)工業(yè)大數(shù)據(jù)共享流通時(shí)，有86%的企業(yè)最擔(dān)心泄露商業(yè)機(jī)密，有33%的企業(yè)擔(dān)心會(huì)失去數(shù)據(jù)的控制權(quán)。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)滲透率是數(shù)據(jù)應(yīng)用水平的重要衡量指標(biāo)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年我國(guó)農(nóng)業(yè)、工業(yè)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)滲透率僅為8.9%、21%，遠(yuǎn)低于服務(wù)業(yè)的40.7%；服務(wù)業(yè)內(nèi)部數(shù)字化也不平衡，衣、食、住、行、玩等消費(fèi)服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)字滲透率已超過(guò)50%，其中網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物領(lǐng)域滲透率高達(dá)85.2%，相比之下，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)字滲透率仍較低，尚不足40%。

一是缺乏清晰的產(chǎn)權(quán)規(guī)則。數(shù)據(jù)權(quán)屬包括國(guó)家主權(quán)、產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)。數(shù)據(jù)安全法和個(gè)人信息保護(hù)法從立法層面對(duì)數(shù)據(jù)國(guó)家主權(quán)和人格權(quán)進(jìn)行了說(shuō)明，但與市場(chǎng)化流通緊密相關(guān)的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題尚未明確定義。各地在積極嘗試通過(guò)交易數(shù)據(jù)使用權(quán)來(lái)替代所有權(quán)，并探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)證券化等收益權(quán)交易，但由于缺乏立法支撐，進(jìn)展緩慢。二是數(shù)據(jù)商品化體系、市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制尚未成熟。從目前數(shù)據(jù)交易產(chǎn)品類(lèi)型及定價(jià)模式來(lái)看，解決方案等數(shù)據(jù)增值服務(wù)是主流產(chǎn)品，呈現(xiàn)高度定制化特征，難以規(guī)?；魍ê投▋r(jià)；數(shù)據(jù)集交易隱私安全風(fēng)險(xiǎn)較高；API（應(yīng)用程序編程接口）、咨詢(xún)報(bào)告等產(chǎn)品類(lèi)型，標(biāo)準(zhǔn)化程度相對(duì)高，且一定程度保護(hù)了用戶(hù)隱私信息并降低了二次利用可能性，但同時(shí)也降低了多源數(shù)據(jù)融合的可行性。三是流通服務(wù)不完善。由于缺乏市場(chǎng)化流通專(zhuān)業(yè)運(yùn)行服務(wù)機(jī)構(gòu)，致使流通效果低于預(yù)期，創(chuàng)新活躍度不夠。目前北京交易所探索建立中間服務(wù)商體系，上海提出建立數(shù)據(jù)服務(wù)商生態(tài)，但真正實(shí)施到位還存在不少障礙。四是市場(chǎng)監(jiān)管難度大。一方面由于確權(quán)、定價(jià)等交易條件不完善，導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管缺乏依據(jù)；另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)監(jiān)管模式難以適應(yīng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)所呈現(xiàn)的線(xiàn)上、線(xiàn)下、跨域、實(shí)時(shí)等結(jié)合的特征。

一方面，安全保護(hù)機(jī)制不完善?，F(xiàn)有數(shù)據(jù)安全保護(hù)策略未能按照數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)進(jìn)行有針對(duì)性的防護(hù)，且缺少統(tǒng)一的數(shù)據(jù)安全運(yùn)營(yíng)管理能力。另一方面，可信技術(shù)支撐不足，相關(guān)技術(shù)面臨性能瓶頸和運(yùn)營(yíng)成本高等問(wèn)題。

三、構(gòu)建“1+5”中國(guó)特色數(shù)據(jù)要素融通體系

構(gòu)建中國(guó)特色的數(shù)據(jù)要素融通體系，必須堅(jiān)持兩大原則：一是堅(jiān)持黨管數(shù)據(jù)，明確數(shù)據(jù)是黨治國(guó)理政的重要資源，把黨對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的戰(zhàn)略引領(lǐng)、對(duì)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略資源開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略把控、對(duì)數(shù)據(jù)安全納入總體國(guó)家安全觀的戰(zhàn)略保障要求，落實(shí)到數(shù)據(jù)資源頂層規(guī)劃、機(jī)構(gòu)設(shè)置、完善立法、培養(yǎng)人才、安全合規(guī)等各個(gè)方面；二是既要發(fā)揮數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的決定性作用，又要更好發(fā)揮政府作用。各級(jí)政府要積極出臺(tái)政策，推進(jìn)數(shù)據(jù)融通制度創(chuàng)新，在發(fā)展中完善規(guī)范，同時(shí)營(yíng)造公平有活力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，大力推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化進(jìn)程，發(fā)揮數(shù)據(jù)資源價(jià)值鏈的倍增效應(yīng)，培育壯大供需暢通的大數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。

因此，應(yīng)構(gòu)建“1+5”中國(guó)特色數(shù)據(jù)要素融通體系，“1”為制定數(shù)據(jù)要素融通頂層規(guī)劃；“5”為建立數(shù)據(jù)要素供給體系、市場(chǎng)流通運(yùn)行體系、數(shù)字化應(yīng)用體系、市場(chǎng)監(jiān)督管理體系、安全保障體系等五大體系。在具體措施上，要加快推進(jìn)數(shù)據(jù)要素流通、應(yīng)用，暢通價(jià)值雙循環(huán)，保障數(shù)據(jù)安全，同時(shí)平衡國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人利益，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、釋放平臺(tái)集聚數(shù)據(jù)價(jià)值，并確保公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)社會(huì)公共利益。

一方面，國(guó)家數(shù)據(jù)資源管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定中長(zhǎng)期數(shù)據(jù)要素融通頂層規(guī)劃，確定跨層級(jí)、跨區(qū)域、跨系統(tǒng)等統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源標(biāo)準(zhǔn)，提升數(shù)據(jù)要素標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平，構(gòu)建全國(guó)一體化數(shù)據(jù)資源管理體系，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)與利用。另一方面，在數(shù)據(jù)資源管理部門(mén)與擁有數(shù)據(jù)資源的業(yè)務(wù)部門(mén)之間建立有效的協(xié)同機(jī)制，發(fā)布數(shù)據(jù)融通目錄，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享、互通。

一是建設(shè)數(shù)據(jù)、連接、存儲(chǔ)、計(jì)算一體化數(shù)字信息基礎(chǔ)設(shè)施。加快建設(shè)國(guó)家“東數(shù)西算”重大工程，提高網(wǎng)信企業(yè)在算力、網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等一體化服務(wù)支撐能力，推動(dòng)算力、算法、數(shù)據(jù)等資源集約化和服務(wù)化創(chuàng)新。二是推動(dòng)政府、企業(yè)建立首席數(shù)據(jù)官（或總數(shù)據(jù)師）制度，設(shè)立數(shù)字化相關(guān)部門(mén)，落實(shí)數(shù)據(jù)要素有效供給及共享、融通，提升數(shù)據(jù)治理和應(yīng)用水平。三是國(guó)家及省數(shù)據(jù)資源管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌推進(jìn)公共數(shù)據(jù)共享開(kāi)放。加快建設(shè)國(guó)家公共數(shù)據(jù)共享開(kāi)放平臺(tái)，建立公共數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系與共享開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)體系。

一是在國(guó)家數(shù)據(jù)資源管理部門(mén)統(tǒng)籌下建立數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)，確立統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素規(guī)模化市場(chǎng)流通。對(duì)數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)之外的公共服務(wù)數(shù)據(jù)共享機(jī)構(gòu)，進(jìn)行審核管理。二是推動(dòng)數(shù)據(jù)確權(quán)、定價(jià)機(jī)制等基礎(chǔ)保障制度建設(shè)。探索建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，以區(qū)隔責(zé)任、保證利益、明確義務(wù)為目標(biāo)，推動(dòng)數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等有序分離。同時(shí)加強(qiáng)數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制研究，針對(duì)生產(chǎn)、采集、處理、使用等不同環(huán)節(jié)價(jià)值貢獻(xiàn)，決定權(quán)益分配的比例。根據(jù)數(shù)據(jù)資源的稀缺性、實(shí)時(shí)性、完整性等特點(diǎn)，以及數(shù)據(jù)產(chǎn)生或者加工成本、潛在應(yīng)用價(jià)值等，構(gòu)建數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估指標(biāo)，形成交易數(shù)據(jù)產(chǎn)品的定價(jià)規(guī)則。三是在數(shù)據(jù)交易所和公共數(shù)據(jù)開(kāi)放服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立中間服務(wù)方生態(tài)。建議由國(guó)企牽頭，承接專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)工作，提供包括技術(shù)服務(wù)、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)、合規(guī)評(píng)審、資產(chǎn)評(píng)估、交易爭(zhēng)議仲裁等服務(wù)，逐步完善市場(chǎng)生態(tài)體系。

一是實(shí)施大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用示范工程。政府設(shè)立扶持專(zhuān)項(xiàng)資金，金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)要素融通項(xiàng)目支持力度。二是發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈龍頭企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶動(dòng)作用，推進(jìn)企業(yè)內(nèi)外部數(shù)據(jù)要素應(yīng)用，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同創(chuàng)新。培育“專(zhuān)精特新”數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新型企業(yè)，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資，培育新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)。引導(dǎo)大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)開(kāi)放數(shù)據(jù)作出表率，為產(chǎn)業(yè)鏈上下游獲得數(shù)據(jù)提供支持。三是產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和行業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織要探索搭建有特色的產(chǎn)業(yè)集群公共服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)深度開(kāi)發(fā)應(yīng)用。

一是加快國(guó)家統(tǒng)一立法，形成數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)交易等基礎(chǔ)性法規(guī)體系。二是完善數(shù)據(jù)資源融通監(jiān)管體系。一方面，明確基本執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建公平有序、動(dòng)態(tài)運(yùn)行、靈活高效的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，推動(dòng)建立數(shù)據(jù)要素價(jià)格監(jiān)管和信息公示制度。另一方面，建立數(shù)據(jù)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和備案制度，依法營(yíng)造包容、有活力的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)環(huán)境。