蔡爐明 胡象明

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生;應(yīng)急管理政策;政策工具;政策系統(tǒng);非均衡性

一、引言

近年來，為了提高公共衛(wèi)生應(yīng)急管理水平，我國政府部門相繼出臺(tái)有關(guān)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策法規(guī)。其中，主要有中央政府層面《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等，地方政府層面《安徽省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等。2019年末，新冠肺炎疫情暴發(fā)，對我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力提出新要求。隨著一系列政策法規(guī)的出臺(tái)和實(shí)施，我國應(yīng)急管理水平不斷提高，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系逐漸完善。例如，政府部門建立分類管理、分工負(fù)責(zé)的應(yīng)急管理體系，形成突發(fā)事件處理流程，提升應(yīng)急管理水平[1]。而政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的技術(shù)、方法和手段[2]，政策系統(tǒng)涵蓋了政策各個(gè)關(guān)鍵元素，政策工具和政策系統(tǒng)的運(yùn)用對于政策實(shí)施效果具有重要影響作用。本文選取2003-2020年以來中央層面和地方層面236份多種政策工具的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策文本，基于文本分析法，試圖闡釋其政策工具和政策系統(tǒng)的體系結(jié)構(gòu)，剖析其政策工具和政策系統(tǒng)選取的主要特征及其所存在的問題，以期為優(yōu)化設(shè)計(jì)我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策的選取體系結(jié)構(gòu)提供借鑒與參考。

二、文獻(xiàn)回顧與問題提出

現(xiàn)階段，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策得到越來越多學(xué)者的關(guān)注，成為學(xué)界的重要熱點(diǎn)研究議題，研究文獻(xiàn)呈現(xiàn)不斷上升趨勢?？偨Y(jié)已有研究成果，研究主題主要集中在以下方面：一是關(guān)于公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系研究，如需要充分發(fā)揮政府、市場和社會(huì)主體的協(xié)同效應(yīng)，構(gòu)建公共衛(wèi)生應(yīng)急管理協(xié)同治理體系[3];強(qiáng)化中醫(yī)藥防治重大疫情應(yīng)急管理體系建設(shè)，構(gòu)建中醫(yī)藥防治重大疫情的應(yīng)急管理體系框架等[4]。二是關(guān)于公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策預(yù)案研究，如加強(qiáng)社區(qū)[5]、醫(yī)院[6]等公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策預(yù)案建設(shè)，提高應(yīng)急處置能力。三是關(guān)于公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策變遷研究，剖析我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置政策變遷，需要及時(shí)更新突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急處置政策[7]。四是關(guān)于公共衛(wèi)生應(yīng)急能力研究，如構(gòu)建公共衛(wèi)生應(yīng)急建設(shè)指標(biāo)體系[8]，加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急培訓(xùn)[9]，提升公共衛(wèi)生應(yīng)急管理主體能力。綜上，現(xiàn)有研究剖析了公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策主要議題，但也存在欠缺之處：一是研究對象較為局限。大多數(shù)研究從某一區(qū)域或領(lǐng)域?qū)残l(wèi)生應(yīng)急管理政策進(jìn)行剖析，但聚焦中央政府和地方政府層面公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策的整體性研究較為欠缺。而整體性研究能夠較為系統(tǒng)全面剖析公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策發(fā)展現(xiàn)狀，便于發(fā)現(xiàn)政策運(yùn)行過程所存在的現(xiàn)實(shí)問題。二是研究視角較為單一?；谡呶谋痉治鲆暯堑难芯枯^為匱乏，剖析我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系結(jié)構(gòu)的基本特征研究寥寥無幾。而剖析政策體系基本特征能夠深入揭示政策體系結(jié)構(gòu)，政策體系結(jié)構(gòu)涉及政策各個(gè)元素以及元素之間的聯(lián)系，便于闡述政策文本內(nèi)容所蘊(yùn)含的深層規(guī)律。

文本分析法主要是指基于文獻(xiàn)內(nèi)容，利用定量與定性相結(jié)合進(jìn)行全面系統(tǒng)分析的一種語言分析方法[10]。政策文本分析法是通過量化分析特定政策內(nèi)容和概念等在政策文本中所呈現(xiàn)的頻次、含義和結(jié)構(gòu)構(gòu)成等，揭示政策文本內(nèi)容所蘊(yùn)含的信息、特征與啟示等[11]。目前，政策文本分析的主要方法是基于政策工具視角對政策文本內(nèi)容進(jìn)行量化研究。譬如，新冠肺炎疫情背景下企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策[12]、“一帶一路”倡議[13]、科技金融發(fā)展政策[14]、大數(shù)據(jù)發(fā)展政策[15]等。然而，從政策文本分析視角對我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策進(jìn)行系統(tǒng)量化研究鮮有。本文在總結(jié)和借鑒學(xué)界現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，利用政策文本分析方法，基于政策工具和政策系統(tǒng)分析框架，系統(tǒng)剖析我國中央層面和地方層面的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理發(fā)展政策文本，揭示我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策選擇體系結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策分析框架

科學(xué)有效的政策選擇體系結(jié)構(gòu)本質(zhì)是政策工具和政策系統(tǒng)的結(jié)合，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策通過政策工具影響政策主體、政策對象和政策資源等。本文利用政策工具和政策系統(tǒng)兩個(gè)維度建構(gòu)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策分析框架。在政策分析框架中，X維度為基本政策工具，代表不同類型的政策手段;Y維度為主要政策系統(tǒng)，代表不同政策系統(tǒng)選擇，兩者皆強(qiáng)調(diào)科學(xué)性和工具性。本文利用政策工具—政策系統(tǒng)二維分析框架，全面系統(tǒng)地剖析我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策選取體系結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)狀況。

1.X維度：政策工具

政策工具是指政府部門為了解決政策問題而制定的政策方案、達(dá)到政策目標(biāo)效果等所采用的政策手段[16]。政策工具類型分類存在相異劃分標(biāo)準(zhǔn)，最具代表性的是英國公共政策學(xué)者Rothwell和Zegveld將政策工具劃分為供給型、需求型和環(huán)境型，不同類型政策工具又需要進(jìn)行系統(tǒng)細(xì)化[17]。此類劃分標(biāo)準(zhǔn)被國內(nèi)學(xué)者廣泛運(yùn)用，如金融扶貧政策[18]、政府開放數(shù)據(jù)政策[19]等，能全面剖析政策方案實(shí)施的效果和作用。本文依據(jù)我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策文本的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，借鑒Rothwell和Zegveld的政策工具劃分標(biāo)準(zhǔn)，把公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策工具類型劃分為供給型、需求型和環(huán)境型。每個(gè)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策工具類型再進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)分，對其主要含義進(jìn)行明確界定（見表1）。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策工具，主要是指有關(guān)政府部門為了解決公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策問題，制定針對性政策方案，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)效果等所采取可行的具體政策手段和方式。其中，供給型政策工具，主要是指政府部門通過人才、資金、設(shè)施、機(jī)制等要素供給，提升政策主體供給狀況，促進(jìn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策實(shí)施。具體包括機(jī)制完善、配套設(shè)施、人才培養(yǎng)、資金投入等。環(huán)境型政策工具，主要是指政府部門為應(yīng)急管理發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，提供相應(yīng)的條件保障，推動(dòng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策發(fā)展。具體包括宣傳引導(dǎo)、法規(guī)監(jiān)管、政務(wù)要求、目標(biāo)規(guī)劃等。需求型政策工具，主要是指政府通過政策選擇滿足有關(guān)主體的應(yīng)急管理需求，設(shè)計(jì)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理方面的政策方案。具體包括制度保障、平臺(tái)建設(shè)、組織領(lǐng)導(dǎo)、管制手段等[20]。810809B7-C3AC-43E1-85FA-04ED8058FCD0

2.Y維度：政策系統(tǒng)

迄今為止，基于政策系統(tǒng)維度進(jìn)行政策文本分析趨勢不斷加強(qiáng)。如集體土地建設(shè)租賃住房政策[21]、醫(yī)院薪酬制度改革政策[22]等。政策工具反映不同政策類型的作用方式，但揭示政策主體、政策對象和政策效果等相對較弱。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策量化研究需要深入剖析其政策主體、政策對象、政策問題和政策資源，而政策系統(tǒng)囊括政策主體、政策對象、政策問題和政策資源等元素[23]。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策系統(tǒng)，主要是指公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策各元素（政策主體、政策對象、政策問題和政策資源等）和政策環(huán)境相互作用的有機(jī)集合體。其中，政策主體，主要是指對公共政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督等過程起影響作用的組織、團(tuán)體和個(gè)人等;政策對象，主要是指公共政策所發(fā)生作用和影響的對象;政策問題，主要是指公共政策的制定所聚焦的社會(huì)問題;政策資源，主要是指公共政策制定與實(shí)施過程中所消耗的各類資源要素。本文從政策主體、政策對象、政策問題和政策資源方面，基于X維度的政策工具和Y 維度的政策系統(tǒng)，建構(gòu)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系結(jié)構(gòu)分析框架（見圖1）。

（二）政策樣本選擇、編碼及信度檢驗(yàn)

本文通過查詢中央政府部門（如國務(wù)院、國家衛(wèi)健委、應(yīng)急管理部等）網(wǎng)站、地方政府部門（如浙江省、北京市的衛(wèi)健委等）網(wǎng)站和“北大法寶”法律法規(guī)檢索系統(tǒng)等，全面收集關(guān)于我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理發(fā)展的政策文本資料。為了科學(xué)系統(tǒng)收集我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理發(fā)展的政策文本，本文基于以下原則篩選政策文本方案：一是在政策方案時(shí)間選擇上，由于2003年以前出臺(tái)有關(guān)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策文本較少和聚焦政策時(shí)效性，選取2003年1月至2020年12月我國有關(guān)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理發(fā)展的政策文本;二是在政策方案制定主體選擇上，選取政策制定主體為中央和省級、地市級政府層面各職能部門（不包括港澳臺(tái)地區(qū)）;三是在政策方案內(nèi)容選擇上，選取與公共衛(wèi)生應(yīng)急管理發(fā)展高度聯(lián)系的政策方案;四是在政策方案類型選擇上，選取政策類型為通知、預(yù)案、條例、辦法、方案、意見、規(guī)定等凸顯政策目的文件。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步篩選，進(jìn)而獲取236份有效公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策樣本（見表2）。

Nvivo是較為先進(jìn)和專業(yè)的定性數(shù)據(jù)分析軟件，能夠?qū)ξ谋?、網(wǎng)頁、圖片等格式數(shù)據(jù)進(jìn)行充分分析，被學(xué)者廣泛運(yùn)用于政策文本量化研究。依據(jù)所獲取有效公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策樣本進(jìn)行編號(hào)，分析單元為政策文本的具體內(nèi)容。通過質(zhì)性數(shù)據(jù)分析軟件Nvivo11，利用文本分析法，基于所建構(gòu)的二維分析框架，編碼依照“政策編號(hào)—章節(jié)編號(hào)—具體政策類型編號(hào)”方式，對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策工具及政策系統(tǒng)進(jìn)行識(shí)別，得到公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策樣本編碼（見表3）。具體而言，一是在政策工具類型編碼方面，按照“政策編號(hào)—章節(jié)編號(hào)—政策工具具體編號(hào)”進(jìn)行細(xì)分編碼。首先對政策文本進(jìn)行政策序號(hào)編碼，接著對政策文本中具體分析單元進(jìn)行章節(jié)編號(hào)，最后對政策具體分析單元條款進(jìn)行政策工具具體編號(hào)。二是在政策系統(tǒng)類型編碼方面，按照“政策編號(hào)—章節(jié)編號(hào)—政策系統(tǒng)具體編號(hào)”進(jìn)行細(xì)分編碼?！罢呔幪?hào)—章節(jié)編號(hào)”與政策工具類型編碼相同，“政策系統(tǒng)具體編號(hào)”為政策具體分析單元條款所屬政策系統(tǒng)具體類型進(jìn)行編號(hào)。三是在政策工具—政策系統(tǒng)二維編碼方面，基于政策工具類型和政策系統(tǒng)類型編碼基礎(chǔ)上，依據(jù)兩者的匹配情況進(jìn)行重新編碼。如1-1-1表示《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第1個(gè)政策中第1章節(jié)中的第1條款“有效預(yù)防、及時(shí)控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害，保障公眾身體健康與生命安全，維護(hù)正常的社會(huì)秩序”。其政策工具維度編碼為環(huán)境型的“目標(biāo)規(guī)劃”政策工具，政策系統(tǒng)維度編碼為“政策問題”。236-6-1表示《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第236個(gè)政策中第6章節(jié)中的第1條款“引發(fā)病原傳播和傳染病事件發(fā)生的，依照有關(guān)水污染傳染病防治法律、法規(guī)的規(guī)定”。其政策工具維度編碼為環(huán)境型的“法規(guī)監(jiān)管”政策工具，政策系統(tǒng)維度編碼為“政策資源”。

為了保證編碼結(jié)果的信度，筆者對編碼過程進(jìn)行多重步驟監(jiān)控和編碼一致性檢驗(yàn)。其一，確定政策分析單元的編碼類型互斥原則：在編碼系統(tǒng)中可以包含其中全部有關(guān)編碼條目，并且確保所屬于的工具類型唯一[24]。其二，邀請4位熟悉我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策且有較高編碼基礎(chǔ)的學(xué)者組成編碼小組，而且向這4位編碼學(xué)者進(jìn)行政策具體類型內(nèi)涵解釋和編碼規(guī)則演示。其三，隨機(jī)選擇20個(gè)政策內(nèi)容給4位編碼學(xué)者進(jìn)行預(yù)編碼，首輪編碼的一致率為46.05%，歷經(jīng)兩輪討論和三次編碼訓(xùn)練后，編碼的一致率為98.21%，接著進(jìn)行所有政策文本編碼。其四，安排具體的編碼步驟。首先，把4位編碼學(xué)者分為C組和D 組，每位編碼學(xué)者進(jìn)行獨(dú)立編碼。接著，C組和D組分別在組內(nèi)就編碼結(jié)果進(jìn)行討論并形成小組一致編碼結(jié)果。最后，把C組和D組一致編碼結(jié)果進(jìn)行對比和討論，并形成最后的編碼結(jié)果。其五，檢驗(yàn)編碼結(jié)果的一致性。依據(jù)編碼信度公式2*E/ （F1+F2）測算信度，其中E為C組和D組編碼學(xué)者一致的編碼數(shù)量，F(xiàn)1和F2分別為兩組編碼學(xué)者編碼的全部政策條款數(shù)量，得到最后的編碼結(jié)果信度值為0.987，高于0.90。因而編碼結(jié)果具有較高的信度，編碼結(jié)果可以被接受[25]。

四、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策的非均衡性分析

“均衡”概念起源于物理學(xué)，含義為一個(gè)系統(tǒng)的某種狀態(tài)。之后在經(jīng)濟(jì)學(xué)中得到進(jìn)一步發(fā)展，1874年著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦爾拉斯建立一般均衡理論[26]。該理論認(rèn)為在完全競爭下，價(jià)格變化使得市場實(shí)現(xiàn)一種長期平衡狀態(tài)?？傮w而言，均衡狀態(tài)受到一些因素影響，難以有效實(shí)現(xiàn)?！胺蔷狻备拍钍墙?jīng)濟(jì)學(xué)家在研究均衡理論中提出的，認(rèn)為“非均衡”是一種現(xiàn)實(shí)實(shí)際所存在的常態(tài)[27]。近年來，“非均衡”概念也被重點(diǎn)運(yùn)用于我國公共政策供需關(guān)系基本特征描述，是對經(jīng)濟(jì)學(xué)“非均衡”概念的合理移植。政策非均衡是政策供求關(guān)系的常態(tài)，主要涉及政府執(zhí)行公共政策時(shí)所面對的政策困境[28]。政策過程中非均衡的主要特征表現(xiàn)在邊際調(diào)適、劇變和穩(wěn)定性[29]。當(dāng)前中國公民社會(huì)影響政策過程的范圍和效能[30]、不同主體在政策制定過程中所面臨的政策博弈[31]、農(nóng)村公共政策供給的技術(shù)特征[32]皆呈現(xiàn)出非均衡基本特征。因而，在借鑒已有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合研究實(shí)際，本文認(rèn)為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策的非均衡性，主要是指基于不同視角，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策的體系結(jié)構(gòu)中，各個(gè)組成要素所占比例存在差異且差異較大，從而導(dǎo)致政策手段、效果、目標(biāo)等之間的不平衡，最終影響政策效果發(fā)揮和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。其突出特征包括：一是非均衡性屬于非平衡狀態(tài)和非理想狀態(tài)，影響狀態(tài)發(fā)展;二是非均衡性屬于絕對概念，普遍存在。而公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策的均衡性，主要是指政策體系各個(gè)組成要素所占比例存在合乎邏輯的差異且差異較小，形成整體協(xié)調(diào)與平衡狀態(tài)，促使政策目標(biāo)能夠如期實(shí)現(xiàn)。其突出特征包括：其一，均衡性屬于非平均狀態(tài)和相對概念，非絕對均衡;其二，均衡性是理想狀態(tài)，其實(shí)現(xiàn)是一個(gè)漸進(jìn)過程。因此，由“非均衡性”邁向“均衡性”，將成為我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策發(fā)展的基本趨向。810809B7-C3AC-43E1-85FA-04ED8058FCD0

（一）總體狀況的非均衡性

總體來看，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系結(jié)構(gòu)發(fā)展呈現(xiàn)非均衡性特征，有關(guān)方面構(gòu)成要素所占比例存在差異且差異較大，具體體現(xiàn)在政策文本出臺(tái)地區(qū)、出臺(tái)年份、文本類型的非均衡性。具體而言，從政策文本出臺(tái)地區(qū)來看，呈現(xiàn)政策文本出臺(tái)地區(qū)的非均衡性：以中央政府部門為主，地方政府部門為輔。其中，以國務(wù)院、衛(wèi)健委部門出臺(tái)居多（見圖2）。即中央政府部門出臺(tái)有關(guān)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策文件，地方省級政府部門出臺(tái)貫徹落實(shí)中央政府部門有關(guān)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策文件。同時(shí)，地方省級政府部門根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，頒布地方性公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策文件。從政策文本出臺(tái)年份來看，呈現(xiàn)政策文本出臺(tái)年份的非均衡性：政策出臺(tái)時(shí)間主要集中在重大突發(fā)公共事件發(fā)生之后，其他年份公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策文件出臺(tái)數(shù)量相對較少。如2003年和2020年的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策文件出臺(tái)數(shù)量大幅增加，呈現(xiàn)頂峰狀態(tài)（見圖3）。原因在于2002年的非典疫情和2019年的新冠肺炎疫情的暴發(fā)促使公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策文件大量出臺(tái)。從政策文本類型來看，呈現(xiàn)政策文本類型使用的非均衡性：通知、預(yù)案、條例政策文本類型占比64%，而其他類型的政策文本占比遠(yuǎn)低于10% （見表4）。這揭示我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理部門出臺(tái)較多自上而下的戰(zhàn)略性和引導(dǎo)性政策文件，重視公共衛(wèi)生的應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制和應(yīng)急保障系統(tǒng)等建設(shè)，而操作型政策數(shù)量相對較少。大部分地方政府主要執(zhí)行與落實(shí)中央層面有關(guān)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策方案，制定本地區(qū)和具體領(lǐng)域的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策方案相對欠缺。政府部門的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策文本數(shù)量偏多，企業(yè)層面和行業(yè)層面則過少。

（二）政策工具維度的非均衡性

按照所劃分政策工具類型，基于表3公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策編碼結(jié)果，得到我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策工具使用頻數(shù)情況（見表5），發(fā)現(xiàn)我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策工具維度體系結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)內(nèi)部、外部非均衡性特征。外部非均衡性體現(xiàn)在：政府部門主導(dǎo)下的政策工具使用強(qiáng)供給、輕環(huán)境、弱需求，使用頻率差異性較為明顯;內(nèi)部非均衡性體現(xiàn)在：不同類型的政策工具內(nèi)部使用存在非均衡狀況，亟待進(jìn)一步調(diào)整不同類型政策工具內(nèi)部使用結(jié)構(gòu)。

從外部來看，政策工具維度體系結(jié)構(gòu)的非均衡性較為顯著。三種政策工具類型的使用頻率呈現(xiàn)較大的差異，體現(xiàn)政府部門主導(dǎo)下的強(qiáng)供給、輕環(huán)境、弱需求特點(diǎn)。供給型政策工具使用最多，總計(jì)2635條，占比45.21%，處于主導(dǎo)地位，是公共衛(wèi)生應(yīng)急管理主要政策工具;環(huán)境型政策工具使用偏少，總計(jì)1858條，占比31.88%;需求型政策工具使用最少，總計(jì)1336條，僅占比22.92%。這揭示我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策綜合運(yùn)用供給型、環(huán)境型、需求型政策工具，為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理活動(dòng)開展提供不同類型的舉措和方式。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策主要依靠供給型政策工具和環(huán)境型政策工具實(shí)現(xiàn)，需求型政策工具使用較為欠缺。

從內(nèi)部來看，政策工具維度體系結(jié)構(gòu)的非均衡性也較為顯著。在供給型政策工具構(gòu)成中，其內(nèi)部構(gòu)成呈現(xiàn)非均衡性特征。其中，機(jī)制完善使用所占比重最多（41.29%），表明政府較為注重采用機(jī)制運(yùn)行等提供公共衛(wèi)生應(yīng)急管理活動(dòng)發(fā)展的環(huán)境氛圍，直接推進(jìn)我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系不斷完善。其次是配套設(shè)施（35.86%）和資金投入（17.61%），揭示政府偏向于利用配套設(shè)施建設(shè)、資金投入等策略來推動(dòng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理活動(dòng)開展，配套設(shè)施建設(shè)能夠提供重要物質(zhì)保障，資金投入提供強(qiáng)有力資金支持。而人才培養(yǎng)使用所占比重最少（5.24%），既表明當(dāng)前政策工具使用針對人才培養(yǎng)等方面重視程度不高，契合應(yīng)急管理中人才培養(yǎng)不足的問題[33]，也揭示亟待增加人才培養(yǎng)力度，而人才培養(yǎng)有助于培養(yǎng)專業(yè)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理隊(duì)伍。

在環(huán)境型政策工具構(gòu)成中，其內(nèi)部構(gòu)成呈現(xiàn)非均衡性特征。其中，法規(guī)監(jiān)管（48.17%）和政務(wù)要求（29.66%）使用所占比重最多，表明政府傾向于使用法規(guī)監(jiān)管和政務(wù)要求等為開展公共衛(wèi)生應(yīng)急管理活動(dòng)提供動(dòng)力。宣傳引導(dǎo)工具使用不足（15.61%），宣傳引導(dǎo)能夠提高政府部門、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等有關(guān)主體的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。而目標(biāo)規(guī)劃使用所占比重最少（6.57%），揭示當(dāng)前政策制定過程中目標(biāo)規(guī)劃未引起政府高度重視。

在需求型政策工具構(gòu)成中，其內(nèi)部構(gòu)成呈現(xiàn)非均衡性特征。其中，制度保障使用所占比重最多（71.33%），表明制度保障等策略備受政府高度重視。平臺(tái)建設(shè)（13.70%）和組織領(lǐng)導(dǎo)（9.36%）是需求型政策工具中的重要措施，表明我國政府注重建設(shè)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策實(shí)施所需要的不同類型應(yīng)急平臺(tái)，基于大數(shù)據(jù)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理平臺(tái)建設(shè)力度需要繼續(xù)加強(qiáng)。管制手段使用所占比重最少（5.61%），揭示需求型政策工具使用管制手段較少，政策工具約束力不足，亟須提高公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中管制手段使用力度。

（三）政策系統(tǒng)維度的非均衡性

按照所劃分政策系統(tǒng)類型，基于表3應(yīng)急管理發(fā)展政策編碼結(jié)果，得到我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策系統(tǒng)中各要素的關(guān)注頻數(shù)情況（見圖4），發(fā)現(xiàn)我國應(yīng)急管理政策系統(tǒng)維度的體系結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)非均衡性特征：政策資源關(guān)注最多，政策對象關(guān)注偏少，政策主體關(guān)注不足，政策問題關(guān)注最少。

具體而言，政策資源關(guān)注最多，總計(jì)201條，占比37.08%，表明政府傾向于運(yùn)用政策資源來直接推動(dòng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理活動(dòng)開展。其次，政策對象關(guān)注偏少，總計(jì)153 條，占比28.23%，揭示公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策的作用對象和影響范圍需界定明晰。再次，政策主體關(guān)注不足，總計(jì)106條，占比19.56%。反映公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策系統(tǒng)中對政策主體的關(guān)注程度不夠。政策主體是政策系統(tǒng)的核心構(gòu)成部分，主要涉及參與和影響政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督等過程的組織、團(tuán)體和個(gè)人等。應(yīng)急管理政策的成功實(shí)施需要多方政策主體協(xié)同合作，僅僅依靠某一政策主體難以有效實(shí)施[34]。最后，政策問題關(guān)注最少，總計(jì)82條，占比15.13%。反映對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策實(shí)施過程中政策問題的重視程度不夠。政策問題是構(gòu)建公共政策過程的邏輯起點(diǎn)，政策執(zhí)行的有效與否直接反映在政策問題中。810809B7-C3AC-43E1-85FA-04ED8058FCD0

（四）政策工具—政策系統(tǒng)二維度的非均衡性

基于所構(gòu)建的政策工具和政策系統(tǒng)二維分析框架，得到我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策的二維分布情況（見表6），發(fā)現(xiàn)基于政策工具和政策系統(tǒng)二維度的體系結(jié)構(gòu)匹配呈現(xiàn)非均衡性特征，匹配均衡程度有待進(jìn)一步深化。非均衡性體現(xiàn)在：不同部分政策系統(tǒng)使用政策工具類型存在較大差異，如政策工具使用對政策資源的作用最強(qiáng);政策工具與政策系統(tǒng)匹配均衡程度不高?；谡吖ぞ摺呦到y(tǒng)二維度，發(fā)現(xiàn)在政策主體和政策對象上，供給型最多、環(huán)境型為輔，需求型最少，揭示政策主體和政策對象更加依賴供給型工具，供給型工具的使用更重視為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理提供所需各種要素。在政策資源上，環(huán)境型為主、供給型為輔，需求型最少，體現(xiàn)政策資源更加依賴環(huán)境型工具，環(huán)境型工具的使用更注重為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理發(fā)展創(chuàng)造所需環(huán)境氛圍。在政策問題上，供給型最多、需求型為輔，環(huán)境型最少，表明公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策問題更加依賴供給型工具，對環(huán)境型工具的重視程度不夠。概言之，政策工具與政策系統(tǒng)體系結(jié)構(gòu)匹配存在非均衡性狀況。

五、優(yōu)化建議

當(dāng)前，新冠肺炎疫情仍在肆虐全球，感染人數(shù)突破新高，嚴(yán)重威脅世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在外防輸入、內(nèi)防反彈壓力下，完善我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系顯得尤為迫切。綜上所述，針對我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系結(jié)構(gòu)的非均衡性問題，本文提出優(yōu)化設(shè)計(jì)我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策選取體系結(jié)構(gòu)的對策建議，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策由“非均衡性”邁向“均衡性”，以期不斷優(yōu)化我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系結(jié)構(gòu)。

（一）優(yōu)化公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)總體均衡

如前所述，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系結(jié)構(gòu)總體呈現(xiàn)非均衡性，優(yōu)化其政策體系結(jié)構(gòu)迫在眉睫。要促使政策各個(gè)組成要素所占比例存在合理差異且差異較小，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)總體均衡。其一，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策的制定主體主要有國務(wù)院、國家衛(wèi)健委、應(yīng)急管理部等，建立健全相關(guān)部門綜合溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步完善公共衛(wèi)生應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。政策制定聚焦全局視域，提升政策工具的綜合利用效率，實(shí)現(xiàn)政策文本出臺(tái)地區(qū)和年份的均衡性。其二，建立健全推動(dòng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理發(fā)展的法律法規(guī)，通過法律法規(guī)規(guī)范政府、企業(yè)等有關(guān)主體行為，提升政策工具的法律效力。其三，充分發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等有關(guān)主體的作用，建立健全各相關(guān)參與主體、行業(yè)領(lǐng)域之間的聯(lián)合管理制度;發(fā)揮政策體系的激勵(lì)作用，調(diào)動(dòng)不同主體參與的主動(dòng)性和積極性;試點(diǎn)多元化政策工具，提高政策工具運(yùn)用的可操作性和靈活性。其四，完善公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制機(jī)制和應(yīng)急保障系統(tǒng)等政策方案，旨在優(yōu)化我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系的總體均衡。

（二）優(yōu)化政策工具和政策系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外均衡

我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策工具和政策系統(tǒng)的體系結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)非均衡性特征，需要強(qiáng)化政策工具和政策系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)選取應(yīng)用均衡性，發(fā)揮不同類型的政策工具和政策系統(tǒng)獨(dú)特作用。優(yōu)化政策工具和政策系統(tǒng)的體系結(jié)構(gòu)配比，實(shí)現(xiàn)其結(jié)構(gòu)內(nèi)外均衡。一方面，在政策工具方面，實(shí)現(xiàn)政策工具使用體系結(jié)構(gòu)的內(nèi)外部均衡性。首先，合理減少供給型政策工具的使用程度，調(diào)整政策工具的內(nèi)部構(gòu)成。適度增加人才培養(yǎng)和財(cái)政資金投入等工具運(yùn)用，強(qiáng)化公共衛(wèi)生應(yīng)急管理干部人才培養(yǎng)力度，提升公共衛(wèi)生應(yīng)急救援綜合建設(shè)能力。建立健全財(cái)政資金投入配套制度，為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理發(fā)展提供人才和財(cái)力支持。其次，適度增加環(huán)境型政策工具的運(yùn)用強(qiáng)度，推進(jìn)政務(wù)要求和目標(biāo)規(guī)劃對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理活動(dòng)的促進(jìn)作用，優(yōu)化環(huán)境型政策工具運(yùn)用的法律法規(guī)體系，為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境氛圍。最后，積極增加需求型政策工具的運(yùn)用頻率，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和管制手段使用比重;搭建公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策實(shí)施的重要平臺(tái)，健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策發(fā)展的制度保障，為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策發(fā)展創(chuàng)造必要的要素條件。

另一方面，在政策系統(tǒng)方面，實(shí)現(xiàn)政策系統(tǒng)使用體系結(jié)構(gòu)的均衡性。一是重視政策資源使用，合理利用公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中所需的人力資源、財(cái)力資源、物力資源、信息資源和權(quán)威資源等，不斷強(qiáng)化政策資源保障條件。二是合理增強(qiáng)對政策主體的關(guān)注，強(qiáng)化公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策主體能力建設(shè)，提升政策主體之間的協(xié)作意識(shí)與能力。三是不斷增強(qiáng)對政策對象的重視，界定明晰政策的作用對象和影響范圍，強(qiáng)化政策制定所面臨社會(huì)問題和目標(biāo)群體的針對性。四是增強(qiáng)對政策問題的關(guān)注，明確公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策問題認(rèn)定，進(jìn)一步提升公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策實(shí)施效果。

（三）優(yōu)化政策工具和政策系統(tǒng)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)匹配均衡

基于政策工具和政策系統(tǒng)二維度，發(fā)現(xiàn)我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策的體系結(jié)構(gòu)匹配呈現(xiàn)非均衡性特征。需要優(yōu)化政策工具和政策系統(tǒng)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)匹配均衡。此外，政策工具應(yīng)與政策主體、政策對象、政策資源和政策問題相互適應(yīng)，政策工具才能產(chǎn)生應(yīng)有效果。綜上，政策工具的選取需要與政策系統(tǒng)相匹配均衡，提高政策工具與政策系統(tǒng)的協(xié)同效應(yīng)。具體而言，一方面，政策工具的選取需依照國家促進(jìn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理發(fā)展的總體目標(biāo)，在政策工具的實(shí)踐中要注重政策制定連貫性。強(qiáng)化政策執(zhí)行效果監(jiān)督，使得政策目標(biāo)能夠如期實(shí)現(xiàn)。提升政策工具運(yùn)用的實(shí)質(zhì)效能，進(jìn)而推進(jìn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。另一方面，政策工具選取需充分考慮政策系統(tǒng)中不同政策主體、政策對象、政策資源和政策問題，提升政策工具運(yùn)用的精準(zhǔn)度和協(xié)同性，契合實(shí)際地選取與政策系統(tǒng)相適應(yīng)的政策工具類型。合理設(shè)置不同政策主體、政策對象、政策資源和政策問題，促進(jìn)政策目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。依據(jù)政策目標(biāo)，強(qiáng)化政策工具運(yùn)用的系統(tǒng)協(xié)調(diào)性。

六、結(jié)語

如前所述，本文基于政策工具和政策系統(tǒng)兩個(gè)維度，建構(gòu)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系結(jié)構(gòu)分析框架，全面系統(tǒng)剖析我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理發(fā)展政策體系結(jié)構(gòu)的基本特征，發(fā)現(xiàn)我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系結(jié)構(gòu)運(yùn)用存在非均衡性問題：一是總體狀況呈現(xiàn)非均衡性，需要優(yōu)化我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系。二是政策工具維度呈現(xiàn)非均衡性，需要優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)構(gòu)成。三是政策系統(tǒng)維度呈現(xiàn)非均衡性，亟須優(yōu)化政策系統(tǒng)結(jié)構(gòu)構(gòu)成。四是政策工具和政策系統(tǒng)二維度體系結(jié)構(gòu)匹配呈現(xiàn)非均衡性，亟待優(yōu)化政策工具和政策系統(tǒng)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)兩者匹配均衡。目前，新冠肺炎疫情仍在肆虐全球，全球感染人數(shù)激增，需要進(jìn)一步完善我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策體系結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策由“非均衡性”邁向“均衡性”。當(dāng)然，本研究也存在一些不足，可能受到檢索時(shí)間限制和檢索政策文本誤差的影響，期望后續(xù)研究進(jìn)一步拓展政策文本，提高公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策文本研究水平。810809B7-C3AC-43E1-85FA-04ED8058FCD0