摘要：治理理論被引入國內20余年來，經歷了一個從引介傳播，到反思爭議，再到本土話語重構的演變發(fā)展過程。黨的十八大以來，受頂層設計的政策議題引領、地方探索的治理經驗吸引，治理話語從以西方“治理”理論為價值預設的原教旨主義，或轉向馬克思主義國家治理話語體系，或重構為以中國經驗為根基的本土話語?，F有基于中國經驗的本土化治理研究，從黨政體系內部的整合協調方式、內外的互動聯合方式以及治理的核心價值訴求等方面展開。未來可從治理的中國語境、治理的中國方式及其走向等方面展開系統研究，使治理理論融入中國語境、契合中國經驗、面向中國問題，形成更具說服力的本土化治理話語體系。

關鍵詞：治理;國家治理;中國經驗

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1008-7168（2022）03-0012-12

治理是近年來國內政治與公共管理學研究中最熱門的一個概念。但該概念在國內20余年的發(fā)展過程中已發(fā)生明顯變化，話語已悄然轉向。因此，有必要梳理國內治理理論研究演變發(fā)展的邏輯脈絡，把握其中的熱點議題、矛盾爭議與研究趨勢，理解“治理”話語的所指與走向。

自1989年世界銀行首次使用“治理危機”以來，“治理”（governance）一詞被廣泛使用并不斷被賦予新內涵。1995年聯合國全球治理委員會提出：“治理是個人和制度、公共和私營部門管理其共同事務的各種方法的綜合，它是一個持續(xù)的過程，在其中，沖突或多元利益能夠相互調適并能采取合作行動，既包括正式的制度安排也包括非正式安排?！盵1]（p.23）羅茨較為全面地歸納了作為最小國家的管理活動、公司管理、新公共管理、“善治”、社會—控制系統、自組織網絡六種不同的治理概念形態(tài)[2]（pp.652-667）。斯托克梳理了有關治理研究的五種觀點，包括出自政府但又不限于政府的一套社會公共機構和行為者，為社會和經濟問題尋求解答的過程中存在界限和責任的模糊，設計集體行為的各個社會公共機構之間存在權力依賴，行為者網絡的自主自治，辦好事情的能力并不在于政府的權力[3]。治理概念的這種模糊變化，部分源于其關注問題、適用領域的不同?？怂共屯郀柕强偨Y了治理的九種用法，包括世界銀行等國際組織的“善治”、私人部門的“善治”、公共部門的“善治”、全球治理的“沒有政府的治理”、社會與社區(qū)自組織的“沒有政府的治理”、市場制度與經濟治理、公私組織混合的“網絡治理”、作為網絡治理的私域治理、不同層級政府的多層次治理[4]（pp.143-171）。

而在治理理論被引介至國內以后，其概念內涵又不斷發(fā)生變化。從知網CSSCI期刊收錄文獻中搜索有關治理的研究，至少可以找到三類不同的用法：它們有時以西方治理理論為原教旨;有時被作為傳統的“治國理政”，甚至是公共行政或公共管理的代名詞;有時還是融合我國公共行政經驗與西方治理理論的中國本土化公共治理概念。這些不同的“治理”概念，所指為何？如何發(fā)展演變而來？其中有何爭議？轉向何處？本研究旨在通過文獻綜述，理解治理的概念所指及其話語轉向。

一、治理理論的引介比較

治理理論一經引入，便引起了國內學者的高度關注。學者們對西方公共治理理論及其最新進展、研究分支進行了持續(xù)追蹤，并生產了大量引介、分析、比較的文獻。

（一）治理理論的引介

治理理論自20世紀末被引入后，不同學科的學者們對這一概念作出了不同角度的解釋。從國家與社會、政府與市場關系的宏觀視角出發(fā)，治理是一種多元主體間的公共權力運作技術。徐勇認為，治理即統治者或管理者通過公共權力的配置和運作，管理公共事務以支配、影響和調控社會，公共權力是其最為核心的概念[5]。俞可平認為，治理是一種偏重于技術性的政治行為，是指官方和民間的各類組織運用權力調動資源去引導、控制和規(guī)范公民活動，以最大限度地實現公共利益[6]。從微觀視角出發(fā)，治理是一種公共管理的方式、機制或過程，其支撐性論點和概念包括網絡管理理論、授權理論、社會解釋理論等[7]。陳振明認為，治理是一個上下互動的管理過程，主要通過多元、合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實現對公共事務的管理[8]。李文釗認為，治理理論最大的特色是放棄了政府對公共事務治理的“壟斷”，強調公共領域的開放性[9]。竺乾威區(qū)分了社會—政治治理、公共政策治理、行政治理、合同治理、網絡治理五個方面的治理，概括了多元治理主體、非中心治理過程、行政與市場及社群機制的互補等共同特征[10]。

國內學者又引介了整體治理、協同治理、政策網絡、網絡治理、多中心治理、參與式治理、第三方治理、善治以及公共價值治理等治理理論的各個分支。整體治理、協同治理側重于政府內部的理性整合。整體性治理是跨部門協同理論譜系中的代表性成果，著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，包括互動的信息搜尋和提供、以顧客和以功能為基礎的組織重建、數據庫、重塑從結果到結果的服務等內容[11]，重新強調協調與整合，探索提供一體化、快捷公共服務的流程設計，主張將國內問題與國際問題合并思考和追求統一的解決方案[12]，反映了信息時代的最新現實[13]。協調和整合是整體性治理的核心概念[14]。網絡治理、多中心治理等側重于政府與其他主體的聯合互動。網絡治理包括相互依賴、可治理性、整合、治理理性四個維度，在準公共品的供給上比傳統官僚制更有效，這體現在整合資源、提高決策質量、增強顧客滿意度、提高組織靈活性和回應性等方面[15]。多中心治理、第三方治理、參與式治理、互動式治理等與網絡治理緊密相關且有相通之處，但適用的領域和側重點有所不同。多中心治理以自主治理為基礎，主要適用于公共池塘問題，允許多個權力中心或服務中心并存[16]。第三方治理側重于技術，更多地適用于服務外包，主要通過政府主體與非政府主體之間，政府內部各部門、各層級之間的合作來解決公共服務的碎片化問題[17]，其實踐模式表現為第三方供給、第三方運營、第三方監(jiān)管、第三方評估等[18]。參與式治理與互動式治理側重于機制。參與式治理從地方和基層實踐入手，更強調民主價值，是與政策相關的個人、組織和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程[19]。互動式治理重點關注國家、市場、社會中不同治理機制之間的關系而非主體間關系，它吸納了網絡治理論的幾乎全部內容，但以新制度主義論述取代了功能主義論述，高度重視行政、市場和社群機制的互補嵌入性[20]。善治、公共價值治理等更關注治理的核心價值訴求。善治是公共利益最大化的管理過程，其本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政府與公民之間的積極而有成效的合作[21]。公共價值治理的基本主張包括關注集體偏好、重視政治、網絡治理、重思民主和效率之間的關系等[22]。460ED1CE-73B4-4421-99C0-3F730659FA94

（二）治理理論的比較

學者們試圖從龐雜的治理理論研究中梳理出邏輯線索或類型框架，并對不同的治理理論分支或研究類型進行比較與綜合。任劍濤認為，現代的治理是民主、法治的現代國家機制，是現代國家的治理體系，是國家、社會與市場的多元共治，須與治國理政的中國傳統治理相區(qū)分[23]。韓兆柱梳理了公司治理、政府管理、公民社會、公共行政、整體性、數字化、價值、主體關系、善治等十種治理研究途徑，認為以新公共服務理論、網絡（化）治理理論、整體性治理理論、數字治理理論、公共價值管理理論為代表的五大公共治理前沿理論影響最大，在治理的理念、結構、方式、工具、使命或目標方面做出理論貢獻[24]。曾凡軍介紹了包括科層治理、競爭性治理、網絡治理和整體性治理四個階段的西方政府治理模式變遷[25]。余軍華等提出治理理論包括行動者、關系、過程和制度四個要素。行動者有政府、私人企業(yè)和第三部門等主體;關系包括層級、網絡與市場三者的關系，政府與社會的關系，集體行動與私人目標的關系;過程有協調、談判、決策與執(zhí)行;制度包含正式與非正式的制度等[26]。尚虎平將國內治理研究聚類為“善治”“多中心治理”“國家治理”“全球治理”四個族群[27]。柳亦博則將之分為“治道”與“治術”兩個視閾，認為前者追求良善秩序，后者強調技治主義和組織控制[28]。李文釗根據行動者、機制、公共事務、績效和結構五個要素，在梳理五種治理分析范式的基礎上，建立了一個整合多種治理理論的多樣性治理分析框架，認為應為不同公共問題和公共物品尋找適合的治理規(guī)模、治理結構和治理機制[9]。臧雷振從結構化角度對治理進行三階分類：學術話語中的治理分析集中于規(guī)范原則的三階治理;政治話語中的治理多集中于價值維度的二階治理，關注治理中的制度安排，包括規(guī)則、權利、法律、理念方面的內容;以解決治理活動基本問題為導向的一階治理，盡管在實踐中被公民廣泛感知，卻沒有得到足夠的研究支持和翔實的政策支持[29]。

二、治理理論的反思與爭論

經歷了引介傳播的短暫興奮期之后，學界開始反思治理理論的本質、價值與內在矛盾，并就其在中國的適用性問題展開了激烈的爭論。

曹勝認為，治理理論是現代政治理論向后現代主義轉向的代表，其解構了現代性中的秩序、規(guī)律、權威等概念，主張不確定性、差異性、多元論以及合作共治[30]。包國憲等則認為治理理論打通了政府、市場、社會，是連接政府內部政治與行政行為的橋梁[31]。治理在內涵、目標、主體、程序、機制、價值等各個方面內置或替換了民主[32]，是一種強勢民主，其表面的認同背后隱藏著分歧：既強烈批判科層制又將其當作治理體系的核心和唯一穩(wěn)定部分，治理的直接參與使強勢民主存在產生烏合之眾統治的可能，與代議制的弱勢民主融合困難，公民對具體公共事務的參與難以穿透科層制的桎梏，等等[33]。治理理論面臨六種挑戰(zhàn)，包括主體的多元化對責任心的挑戰(zhàn)，“國家空心化”對于政府調控能力以及行為方式的挑戰(zhàn)，對非政府組織自身能力的挑戰(zhàn)，對政府理念的挑戰(zhàn)，意識形態(tài)背景問題的挑戰(zhàn)，治理機制取代市場、政府機制的理論依據帶來的挑戰(zhàn)[34]。治理機制回避了短視、不確定性、私益至上等問題，但其缺乏政府機制中能驅動社會的權力，缺乏市場機制中能驅動公眾的利益誘導，以及缺乏第三部門中能驅動社會的道德力量，因而充滿著矛盾和沖突[35]。此外，它還存在結構性失靈和功能性失靈困境。結構性失靈包括絕對權威存在、網絡結構不穩(wěn)定和治理規(guī)則不健全等;功能性失靈涉及合作困難、公民參與無突破性進展和問責困境等[36]。

（一）主張論

主張論者認為，公共治理范式的發(fā)展具有一定的規(guī)律性、必要性和可復制性。盧守權等認為，人類社會大體上經歷了從控制、管制、管理向治理轉變的過程，每個國家面臨的國際環(huán)境和人類社會發(fā)展的主要趨勢是相同的[37]。何增科視治理理論為分析我國政治發(fā)展成就的有用框架[38]。張力認為，雖然中國的發(fā)展階段與西方不同，但作為一種分析工具，治理理論可資中國借鑒[39]。沈榮華、周義程認為，善治理論能為我國政府改革提供參照[40]。歐黎明等認為，社會協同治理是我國推進社會建設、整合社會資源、完善社會管理的必由之路[41]。敬乂嘉通過案例實證分析表明，當前我國的政府購買服務正在通過各種渠道和機制產生合作治理的后果和格局，這說明在中國的制度條件下，合作治理同樣有其一般性的生長土壤和普遍性的生成機制[42]。

（二）質疑論

質疑論者認為，西方治理范式在應對中國現實公共管理問題時黔驢技窮[43]。一是不同發(fā)展階段面臨的主要矛盾不同。西方的治理理論極力淡化和縮小政府作用，這對以建構現代社會政治秩序為首要任務的發(fā)展中國家來說是有害的[44]，因為在現代國家建構遠未完成時，談論治理拯救政府失敗和市場失敗是一個虛擬問題[45]。理解中國的國家治理不能脫離中國語境[46]，發(fā)展中國家不能作超越時空的政治遐想[47]（p.7）。二是社會基礎條件不同。盡管傳統中國確實存在著一個“沒有政府的治理”的社會領域，但它并不具有近代西方“市民社會”與現代“公民社會”的政治性，而只是社會性與經濟性的國家與社會之間的關系，是分工共治而不是替代競爭[48]。社會的存在和發(fā)展在活動空間、權利保障、資源保障和能力保障方面仍受到限制[49]。三是政治制度、結構與文化不同。傳統儒家文化建基于小農經濟和宗法制之上，缺乏西方的自由主義精神和法治意識，難以發(fā)展地方自治和自主社會組織[12]。中西方體制在跨域治理主體的自主權、地方政府職能、中央政府在跨域治理中所承擔角色、公眾和非政府組織協商能力等方面存在差異，這削弱了跨域治理在中國的應用價值[50]。但申建林指出了質疑論三個論點的邏輯困境，認為質疑論者否認了政治結構的彈性與可變性，因此不能以公民參與不足為借口排斥公共治理實踐，亦不能以政治結構與政治形態(tài)為借口放棄公共治理問題[51]。

王紹光甚至全面清算并否定了這一范式，認為過去二三十年主流治理研究基本只是在宣揚新自由主義的規(guī)范性主張，只是一個“空洞的能指”。因此，中國學者沒必要參與這場概念含糊不清的歐美學界游戲，而應正本清源，回到中文“治理”的原本含義，形成自己的話語體系[52]。460ED1CE-73B4-4421-99C0-3F730659FA94

（三）批判吸收論

當前，多數學者還是持批判吸收論主張，提倡將治理理論與中國情境、中國話語結合起來，實現治理理論本土化。理論上，治理理論具有適用于中國的可能性，但在實踐上必須體現其策略性、能動性和階段性，充分考慮中國處于轉型期的特征[53]。學者應扎根于中國公共事務治理的現實場景，構建具有本土生命力的學術概念和理論體系[54];重塑理想，推進治理理論本土化，探索符合中國國情的公共管理模式[55];找準理論交融的焦點，挖掘地方治理經驗，建構具有本土特質和國際影響的治理理論[56]。實現這些目標的途徑有三。一是要正視國家和政府的中心作用，探索“有政府的治理”。公共治理的核心是公共產品的供給，因此需要重新審視政府在治理中的定位[57]。在我國行政實踐中，國家和政府仍發(fā)揮著最重要的作用[58]。決定地方治理機制成效的最重要因素仍是政府[59]。二是要挖掘本土治理策略，尋找切合實際的實踐形式。公共治理關注的是管理技術與手段[51]，不存在“萬能藥”的治理模式，應從本土治理策略的生動實踐入手，探索符合各地情況的自主治理形式[60]。三是超越西方治理理論范式，以更好地理解漸進式治理轉型中的政府行為[61]，創(chuàng)造與我國國情相契合的治理結構，建立以平臺型結構為基礎、互動型結構為主要體現、依賴型結構為常態(tài)、合作型結構為有效方式、網絡型結構為典型特征的治理格局[62]。

三、治理的話語轉向：

治理理論的本土化建構2013年，黨的十八屆三中全會確立了推進國家治理體系和治理能力現代化的目標，明確規(guī)定了治理在中國的主體和發(fā)展方向，引領了國內治理研究的轉向[63]。黨的十八大以來，社會治理的重心向基層轉移，基層治理的實踐探索與創(chuàng)新高度活躍，這為國內治理研究向本土化轉向開辟了廣闊的空間。黨和國家的政策導向、基層治理的廣泛實踐、學界的反思爭論，共同推動國內學界治理話語發(fā)生轉向。治理話語在國內學界朝向三條路徑發(fā)展：一是繼續(xù)沿著西方治理理論所指出的方向，該路徑下的研究以西方治理理論為基本框架，預設價值，對政府治理、區(qū)域治理與基層社會事務治理進行規(guī)范性分析并提出方向性的建議;二是由頂層議題引領，該路徑下的研究受官方表述塑造，通過闡釋與論證內在機制，發(fā)展為國家治理話語，將“治理”用作于一般治國理政意義上的國家治理;三是被火熱的地方治理實踐經驗吸引，該路徑下的研究通過實證與歸納路徑，走向基于中國治理經驗的本土治理話語，試圖從中國公共管理經驗中汲取理論養(yǎng)分，對治理理論進行本土化改造。

（一）價值規(guī)范的治理理論研究

價值規(guī)范的治理理論研究，其主題集中于政府治理、府際協同、基層治理等方面。治理理論在中國政府治理領域的應用，突出表現為一個共同特征，即強調政府主導的重要性[64]。在政府治理方面，學者們以治理理論為指導，為中國政府治理范式革新構建了諸如“政府主導-官民協同”的多中心治理范式[65]、“中心—耦合”型關系的黨政主導型網絡化治理模式[66]、國家融吸社會的整體性治理模式[67]、行政決策的參與式治理模式[68]、中國場景下政府治理范式進化的精準治理模式[69]等。府際協同治理方面的研究，主要以協同治理、整體治理理論為框架，提出了跨界治理體系[70]、整體性治理[71]、跨域治理模式[72]、跨域危機治理網絡分析模型[73]等。治理理論在基層治理尤其是社區(qū)治理的應用研究中最為廣泛。黨的十八大以來，中國特有的黨委、政府、社會力量多元合作治理結構被加快塑造[61]，十九大報告又明確了我國社區(qū)治理中黨政主導、社會參與的基本方向[74]。學者們提出了各種基層社會合作治理的路徑，如多元共治、政黨整合治理[75]、嵌入與自治的平衡[76]等，認為政府主導—社會合作型模式是當前和今后一段時期可供我國選擇、比較恰當的一種社會治理模式[77]。

（二）制度論證的國家治理研究

在過去十幾年里，中國政治學研究主題的最大公約數就是“國家治理”[78]。相對來說，這一時期的國家治理研究熱潮偏向于馬克思主義國家治理理論體系，與學界的治理理論話語并未產生真正對話[56]，其指向的是治理手段和治理技術的現代化而非權力結構，議題主要集中在國家治理體系和治理能力及其現代化、依法治國等方面[79]。

此分支的研究認為，治理研究須置于“推進國家治理體系和治理能力現代化”的總體框架下并服務于這個總體目標[80]，立足于中國治理的現實場景，堅持馬克思主義的立場、觀點、方法，對治理理論進行必要的批判和改造[81]。中國國家治理體系以社會主義為根本和特質，其制度、體制、機制運行為一體，具有整體性、協同性、層次性、關聯性等系統性特征[82]。治理體系現代化是運用一定的權威對公共范圍內的公眾及其活動予以引導、控制和規(guī)范的一種平衡個人利益及增進公共利益的現代化過程，國家主導是其內在邏輯[83]。中國國家治理模式經歷了從國家單向度計劃管理，到以經濟建設為中心，再到新時代中國特色社會主義和黨的絕對領導下多元治理主體互動協商，走向國家治理現代化的過程[84]。黨委領導決定了中國社會治理的實踐性質[85]，使其呈現出執(zhí)政黨深刻塑造并融入政府體系的集中統一的黨政結構，并產生了行動性治理與科層治理、“行動主義”與“制度主義”、實質正義與程序正義辯證統一的獨特運行機制[86]。有學者將當代中國的國家治理體系分為三個基本的子系統，包括由執(zhí)政黨的領導、人民當家作主、依法治國三要素構成的頂層核心子系統，由政府、市場和社會協同互動構成的中層關鍵傳動子系統，以及由各類具體規(guī)則制度組成的底層保障子系統[87]。

（三）基于本土實踐的治理話語重構

黨的十八大以來，社會治理重心向基層下移，圍繞基層治理中涌現的新矛盾、新問題，地方政府展開了對治理創(chuàng)新的探索與競爭，豐富的基層治理經驗為公共治理研究本土化提供了廣袤田野。在學界公共治理研究本土化呼吁的助推下，越來越多扎根于中國實踐的公共治理研究成果不斷生成，治理理論從遙遠、抽象的設想轉向中國實踐、中國問題。460ED1CE-73B4-4421-99C0-3F730659FA94

1.內部理性整合：時間、空間與整合機制

治理理論的中國本土化過程經歷了一個“群眾路線—社會參與—行政吸納—非均衡型治理模式”的演進過程[88]。不同于國外公共治理研究對限制政府的特殊偏好，本土化公共治理研究對政府內部運行的時空結構與整合機制給予了重點關注。

一是時間維度的常與變，即常規(guī)治理與運動式治理。周雪光等學者曾提出中國官僚體制的常規(guī)與運動互為因果的雙重過程[89]（p.152）。一些學者又以治理話語對這種理解政府行為的時間的常與變路徑進行了發(fā)展。任星欣提出，中國政府治理發(fā)展出了“運動式治理加制度建設的組合拳”，以應對全新的制度體系與實現變革期治理績效的“雙重挑戰(zhàn)”[90]。在基層治理中，這種常規(guī)與運動的變化更加頻繁。在基于信息不對稱的“上下博弈”中，基層政府采取“選擇設置議程、重構組織結構、再造行政程式、選擇治理策略”等中心工作機制完成選擇式治理的目標[91]，以具有“運動其外、常規(guī)其內”這一基本特征的攻堅治理模式來完成急難險重的政治任務[92];在政策執(zhí)行過程中，消極執(zhí)行與運動式執(zhí)行的交替出現使得公共政策表現出波動式執(zhí)行的特征[93]，即為應對階段性“中心工作”而在運動模式和常規(guī)模式間不斷切換，催生出一種基于治理實踐的斷續(xù)型治理模式[94]。時間的變與常還反映在組織運行機制上?？茖芋w制以條線為主依法進行專業(yè)事務治理，完成常規(guī)性的行政事務，而黨政體制則承擔單個部門無法解決、需要在短時間內解決的重大整體性事務[95]。主政者在應對新環(huán)境中的非常規(guī)任務時，往往通過臨時性議事協調機構調配資源、管理注意力，以發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)勢[96]。

二是空間維度的點、線與面，即試點、項目制與網格化?！包c”包括試點與樹典型。試點是一種獨具中國特色的政策實驗，而樹典型則是一種標桿示范的政策推廣機制。在實驗主義治理中，中央或高層級政府主要扮演著實驗的設計師、規(guī)劃者和引導者的角色，負責提出基礎性的政策目標;低層級地方政府是治理實驗的核心主體、具體組織者和操盤手;政府體系外的利益相關者是政府重要的實驗伙伴[97]?！熬€”是指自上而下的項目治理。項目治理以國家財政的專項轉移支付等項目手段來突破原有科層體制的束縛，遏制市場體制所產生的分化效應，加大民生工程和公共服務的有效投入[98]，使基層政府內部動員由“層級動員”轉向“多線動員”，使行政資源以項目為中心分配，其“自我擴張”效應使之具有持續(xù)性及不斷增長的影響力[99]。項目制有較強的“技術理性”特征[100]，但基層政權由“懸浮型政權”走向“協調型政權”的運作困境使項目制又走向了技術治理的反面[101]?！懊妗敝饕憩F為基層社會的網格治理。它是政府以數字技術和信息技術為支撐，為減輕多重壓力所作出的基層治理方案選擇[102]，代表了政府試圖維護社會秩序、實現社會控制的急切心態(tài)，但其具有社區(qū)空間區(qū)隔化、社區(qū)治理科層化、管理“麥當勞化”等全能式社區(qū)弊病[103]，或會導致農村事務治理形式化和基層治理內卷化[104]。為此，須從網格化管理向網格化治理轉變[105]，使治理理念從管控轉向服務，治理目標從維穩(wěn)轉向滿足公眾需求，權力運行從單向轉向多維平行，治理功能從維穩(wěn)平臺轉向自治平臺，運行機制從碎片化轉向整體性治理[106]。

三是行政整合機制，包括“吹哨報到”、河長制等?！按瞪趫蟮健睓C制向基層逆序整合，通過自下而上地發(fā)現與界定問題來啟動治理流程，彌補科層體制的僵化與低效[107]，是一種流程再造機制。河長制等責任包干機制實現自上而下的整合，包括縣域治理的行政包干制、河流治理的河長制等[108]。

2.外部行動聯合：協商治理、數字連通與群眾路線

在治理本土化研究中，治理式民主與群眾路線表現出親和性。在外部行動聯合機制方面，本土化的公共治理實踐研究對協商民主、數字政府及群眾路線等進行了再闡釋。相關研究認為，以協商機制實現多元主體間互動，以數字治理技術打開群眾路線的連接通道，體現了群眾路線及其與治理式民主相融合的內在精神，某種意義上，這是一種建立在協商民主、數字連通技術基礎上的新群眾路線。這種群眾路線以群眾點單、政府服務的數字技術為通道，以協商治理為互動機制與過程，實現政府的回應性和為民服務宗旨，是一種具有中國特色的、以群眾路線為話語的、治理過程中的實質性民主，而非西方基于主體結構對立的形式民主。

一是以群眾路線話語對接治理式民主內涵。作為一種國家治理形式，“群眾—政黨—國家”的組織和動員形式產生了中國特有的政治形態(tài)[109]。作為關鍵的政治資源，群眾路線貫穿于治國理政的全部活動中[110]。作為一種國家治理的決策范式，群眾路線是一種逆向政治參與模式、中國特色的科學決策模式[111]，包括以人為本的決策價值目標、民主集中制的決策組織規(guī)范、整體協同的決策功能方法等[112]。二是以協商治理機制實現多元主體間互動。中國正在形成的治理模式，可以用“上層的威權主義+下層的協商民主”來概括[113]。協商治理是政治主體基于政治組織和公民的政治權利，通過協商和對話的程序和方式達成共識或者協調分歧，以實現國家和公共治理利益目標的特定政治機制[114]，其追求公共治理中的民主真實性、更好的公共理性以及公共政策的合法性[115]。基層治理可以通過對協商議題的確定、協商程序的設計、協商人員的吸納及協商過程的控制，實現多元權力和利益主體的共同參與[116]。三是以數字治理打開群眾路線的技術連接通道?！盎ヂ摼W+政務服務”推動了“最多跑一次”等政府模式創(chuàng)新的不斷涌現[117]，通過一窗受理、集成服務、一網通辦、一次辦結等服務方式創(chuàng)新[118]，通過集成式熱線整合行業(yè)熱線、呼叫平臺，實行集中接單、派單、跟蹤、評估和考核[119]。數字治理平臺為政社共治提供了多元治理主體、互動規(guī)則、目標共享、資源整合等動力基礎[120]，成為突圍科層制政府治理局限、突破條塊分割治理結構、彌補科層治理漏洞的有效改革路徑[121]。其反映了扁平溝通的互動理念、政務數據的協同共享、精準服務的優(yōu)化供給以及科學決策的有效輸出[122]，最終必將推動社會治理模式向更加開放和包容、由單向度流程向合作行動轉變[123]。460ED1CE-73B4-4421-99C0-3F730659FA94

3.核心價值訴求：以人民為中心與使命型政黨

公共價值治理范式所暗含的建構性、結構性與公共性特征同共建共治共享的社會治理格局內涵相契合，但缺乏符合中國情境的公共價值內核。為此，學者們構建了以人民為中心的公共價值治理分析框架[124]，提出了以人民為中心的為民治理路徑[125]，論證了使命型政黨的核心價值。作為一種迥異于西方“選舉型政黨”的“使命型政黨”[126]，中國共產黨具有對偉大使命的明確認知與自覺擔當、對人民群眾的價值承諾與倫理關切、對黨性修養(yǎng)的高度強調與典型示范等特點[127]，其能夠通過長遠的規(guī)劃、向老百姓許諾、檢驗自己是否完成使命等方式獲取合法性[128]。

近年來，隨著黨建引領基層社會治理創(chuàng)新成為基層黨建創(chuàng)新的主流[129]，學界又以元治理、整體性治理、超行政治理、網絡治理、簡約治理等概念話語建構了黨建引領基層治理實踐的治理邏輯。歐陽靜認為，在當代鄉(xiāng)村治理中，黨建引領基層治理體現出簡約治理的邏輯，基層黨組織通過“群眾路線”“駐隊”“包村制”“工作組”和“統分結合”等非科層化治理方式，低成本、高效率地實現其“承上啟下”功能，塑造了中國式鄉(xiāng)村治理現代化的獨特內涵[130]。何艷玲等將黨建引領基層治理的統合治理模式視為網絡治理的中國實現形態(tài)，這種模式強調構建多元組織關系以及組織之間的協作，借助“黨委統籌的項目制”“基層黨組織體系擴展”和“黨員骨干下沉”等機制重塑基層社會，具有網絡治理的基本要素，但其核心在于使黨組織融入治理過程，以黨組織能力的強化來統合基層社會，通過內生化的體制能力激活社會自身的自我調節(jié)和運轉能力，蘊含著簡約治理的邏輯[131]。彭勃與杜力認為，執(zhí)政黨通過發(fā)揮政黨的組織和政治優(yōu)勢，依托政黨的政治整合功能和社會整合功能，促進治理與服務的有效融合，在基層治理場域形成了一種強調政黨引領的“超行政治理”模式，這種治理模式以其政治整合和社會建構的工作邏輯推動了治理主體的跨組織協同、治理價值的共識維護以及治理權威的社會化建構[132]。

四、總結與展望

治理理論進入中國20余年來，引起了學界持續(xù)的關注。學者們從最初激動地引介傳播轉向理性地反思辨析，并就其中國適用性進行了廣泛而持續(xù)的爭論。黨的十八大后，在頂層設計的政策議題引領、地方探索的治理經驗吸引以及學界的反思與爭論這三股力量的推動下，治理話語在國內學界已發(fā)生了明顯的轉向。此次治理話語的轉向至少呈現出三條路徑，分別是以西方“治理”理論為指導的價值規(guī)范研究、以國家治理現代化為議題的制度論證研究、基于本土實踐的治理話語重構。

這些研究在公共治理理論的本土融合和話語重構方面做出了大量卓有成效的建樹，但也存在一些問題。價值規(guī)范路徑的治理研究以西方治理理論為框架，并疊加中國的政府主導、區(qū)域協同與基層共治等本土元素對框架進行微量改造，基于中國治理與西方的差異，如鮮明的政府主導特色、民間的社會資本缺失、區(qū)域競爭與上級政府在場等，提出了很多有建設性的治理模型建議，但因偏重理論分析與模式歸納，導致經驗基礎仍顯不足。制度論證的國家治理研究，以宏大的視角對中國的國家治理歷史、特征、結構、模式等進行深度理論解讀，但也存在一些自我歸因、循環(huán)論證的現象。重構的本土治理話語研究則挖掘出更具體的中國治理故事，展現出更豐富的中國治理經驗，提煉出更具解釋力的中國治理理論，盡管呈現出勃勃生機，卻缺少系統性的反思與整理。未來可從治理的中國語境、治理的中國方式及其走向等方面展開系統研究，使治理理論融入中國語境、契合中國經驗、面向中國問題，形成更具說服力的本土化治理話語體系。

第一，理解中國的治理語境。既往研究一談到中國的治理，就強調其特殊性，這其中存在一個邏輯陷阱，即因中國有其特殊性，所以中國的所有公共治理現象都是必然的、應該的。中國與西方歷史、發(fā)展階段、國情確實不一樣，但事實上到底哪些不一樣影響了公共治理方式的面向差異？是不是某種特定的不一樣就一定會影響公共治理方式的某種特定指向的變化？哪些是應該改變且可以改變的條件？哪些是應該改變但暫時難以改變的條件？未來的中國公共治理本土化研究需要厘清所謂的“本土”是什么，哪些本土特征是需要我們重點關注的，哪些是需要重點改造的，哪些又是難以改變或根本不需要改變的治理背景。

第二，發(fā)現中國的治理方式。在中國的公共治理實踐中，行政體系內部的公共治理任務到底是如何產生、分配運轉以及被基層執(zhí)行下去的？不同部門與不同層級之間是如何實現協調與整合的？這涉及從頂層設計到分層對接的公共治理的決策機制、執(zhí)行機制以及連通決策與執(zhí)行的督查機制。在行政體系外部，外界的信息、群眾的訴求如何進入到行政體系內部？外部的市場力量、社會力量如何與政府互動，參與到決策、執(zhí)行與監(jiān)督的環(huán)節(jié)之中？而當政策出現了問題，又是如何反饋互動的？以什么技術和機制來緩解參與互動與治理效率之間的沖突？在元治理層面，中國公共治理的核心價值訴求是什么？這些價值又如何被貫徹下去并體現出來的？

第三，提出中國治理的走向。在分析總結實然的中國公共治理方式的基礎上，理解中國的公共治理是怎樣的模式、以怎樣的方式在維持運轉還遠遠不夠，還需要追問這其中還存在哪些問題，有哪些方面可以被改造得更好一些?；蛘?，還應更深入地反思，理想的公共治理方式是什么，可以通過哪些路徑來實現，當協同治理高頻率地出現在學術研究的框架之中時，是否需要進一步理解協同機制的基本原理及其在公共治理中的適用性。

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The Discourse Turn of Governance—A Literature Review

Chen Nianping

（Jiangxi Academy of Governance， Nanchang Jiangxi 330108）

Abstract：Since the introduction of governance theory into China for more than 20 years， it has experienced a process of evolution and development from introduction and dissemination， to reflection and controversy， and then to the reconstruction of local discourse. Governance discourse has also changed from fundamentalism with western governance theory as value presupposition to Marxist national governance discourse system， or reconstructed into local discourse based on Chinas experience. Based on Chinas experience， the study of localized governance has been carried out from the aspects of internal integration and coordination of the party and government system， internal and external interaction and union， and the appeal of core values of governance. In the future， systematic research can be carried out from the aspects of the Chinese context of governance， the Chinese way of governance and its trend， so as to integrate the governance theory into the Chinese context， fit the Chinese experience and face the Chinese problems， and form a more convincing localized governance discourse system.

Key words：governance， national governance， Chinese experience

基金項目：教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“為基層減負的關鍵問題及其化解機制研究”（20YJA810003）。

作者簡介：陳念平（1982-），女，中共江西省委黨校（江西行政學院）公共管理學教研部講師，博士。460ED1CE-73B4-4421-99C0-3F730659FA94