龍江智 朱 鶴 張方馨

（1.東北財經(jīng)大學(xué)旅游與酒店管理學(xué)院 遼寧大連 116025；2.中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 100101）

引言

生態(tài)文明是對工業(yè)文明經(jīng)濟增長范式的革命性反思（胡存智，2014），其核心是人與自然的和諧共存、資源環(huán)境與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展（何賢杰，2013）。黨的十八大作出了“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略部署，并將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局。黨的十九大后，我國提出“建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計”，踐行“山水林田湖草是生命共同體”理念，推進綠色發(fā)展，建設(shè)美麗中國。國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，也是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來，我國面臨嚴峻的國土空間壓力，荒漠化國土面積占27%左右，沙化國土面積占18%左右，水土流失面積占31%左右，20%左右的耕地受到污染（吳次芳，2019）。國土開發(fā)布局與資源環(huán)境承載能力不匹配，環(huán)境生態(tài)問題凸顯（胡存智，2014）。因此，美麗中國的戰(zhàn)略目標(biāo)和生態(tài)文明建設(shè)的根本大計都對國土空間治理提出了更高要求。為此，近年來黨中央針對國土空間治理作出了一系列重大改革。自然資源部的組建和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）的頒布實施，有效維護了“兩個統(tǒng)一行使”（統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)）。我國空間治理體系現(xiàn)代化邁出了里程碑式的一步（董祚繼，2018），標(biāo)志著我國新時期國土空間戰(zhàn)略正式確立，這既是我國推進生態(tài)文明建設(shè)的客觀要求，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑（許景權(quán)、沈遲、胡天新等，2017），無疑將推動我國空間發(fā)展和治理從增量擴張時代轉(zhuǎn)向存量優(yōu)化時代。

我國已進入“大眾旅游”時代，旅游已成為“剛性需求”，成為“美好生活”的核心構(gòu)成。旅游業(yè)也成為國民經(jīng)濟戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和“五大幸福產(chǎn)業(yè)”之首。目前，旅游業(yè)的發(fā)展主要依賴于旅游資源的開發(fā)利用（吳必虎，2004），旅游資源是旅游生產(chǎn)力增長的潛力所在，同時也是旅游業(yè)賴以發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)（郭來喜、吳必虎、劉鋒等，2000）。然而，國土空間戰(zhàn)略治理框架下對旅游資源開發(fā)提出了更加嚴格的管控約束。因而，大多品級優(yōu)良、壟斷性高、稀缺性強的自然旅游資源將被劃進“生態(tài)保護紅線”范圍內(nèi)，極大地限制了這些自然旅游資源的開發(fā)利用。因此，如何解決好人民對美好生活的“旅游剛需”與空間治理的“資源保護”之間的平衡問題，在守好生態(tài)底線的同時推動旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，成為一個迫切需要深入研究的理論命題和實踐課題。

基于此，本文站在生態(tài)文明建設(shè)的高度，結(jié)合新時期國土空間戰(zhàn)略的特點和要求，審視空間治理新時代旅游資源開發(fā)利用面臨的主要挑戰(zhàn)，探索旅游資源開發(fā)的創(chuàng)新路徑，以期為新時期國土空間戰(zhàn)略治理下我國旅游資源有效開發(fā)提供理論依據(jù)和實踐指導(dǎo)。

一、新時期國土空間戰(zhàn)略的特點和要求

國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體和物質(zhì)基礎(chǔ)，是一個國家和民族生存發(fā)展最寶貴的自然資源。近年來，我國國土空間面臨著開發(fā)失衡失序、資源環(huán)境約束趨緊、國土開發(fā)利用效率較低等突出問題（董祚繼，2018）。新時期，大力推進生態(tài)文明建設(shè)，迫切需要構(gòu)建完善的國土空間治理體系，全面提升國家空間治理能力和效率，加快轉(zhuǎn)變國土資源開發(fā)利用方式。

1.新時期國土空間戰(zhàn)略的價值導(dǎo)向

新時期國土空間戰(zhàn)略旨在構(gòu)建以“合治”為目標(biāo)的空間治理制度框架，徹底解決我國空間治理長期處于“分治”的亂局（桑勁、董金柱，2018）。多年來，我國“九龍治水”的空間治理制度體系，割裂了生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間的完整性，造成了國土空間開發(fā)利用效率低下和整體效能不高等問題（馬永歡、李曉波、陳從喜等，2017）。由于傳統(tǒng)空間規(guī)劃體系是基于“部門事權(quán)”而編制的，空間規(guī)劃主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃期限不統(tǒng)一，導(dǎo)致長期存在著內(nèi)容重疊或沖突、相互協(xié)調(diào)性差、規(guī)劃約束不力、地方規(guī)劃朝令夕改等諸多問題，一個完整的國土空間經(jīng)常被劃分為不同的、相互交叉的“復(fù)合型空間”（莊少勤，2018），嚴重影響了國土空間的開發(fā)、利用與保護，阻礙了新時代生態(tài)文明建設(shè)，因此迫切需要構(gòu)建新的空間規(guī)劃和治理體系（馬永歡、李曉波、陳從喜等，2017）。

為此，十八大以來黨中央在國土空間治理現(xiàn)代化改革方面作出了一系列重大決策部署。在黨的十八大報告中，推進生態(tài)文明建設(shè)的四大任務(wù)之首即“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”。隨后，十八屆三中全會進一步指出，要“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制”。中共中央、國務(wù)院（2015）在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確提出，“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題”。2017年《省級空間規(guī)劃試點方案》出臺，同年黨的十九大報告提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”等制度改革。2018年黨中央、國務(wù)院機構(gòu)改革方案出臺，明確將主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等空間規(guī)劃職能統(tǒng)一劃歸新成立的自然資源部，由其承擔(dān)“建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”的職責(zé)。我國國土空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計和“四梁八柱”在2019年《若干意見》頒布實施后基本形成（焦思穎，2019a）。由此從根源上解決了“九龍治水”的亂局和矛盾，將自然資源管理和國土空間規(guī)劃管理職責(zé)歸到一處，推動了“多規(guī)合一”（崔許鋒、王珍珍，2018），完善了空間治理體系，開啟了中國空間治理的新時代（郝慶，2018）（見圖1）。

圖1 我國空間規(guī)劃體系演變Fig.1 The evolution of spatial planning system in China

從上述改革演進過程中不難發(fā)現(xiàn)，新時期我國國土空間戰(zhàn)略的形成和空間治理制度的改革，始終圍繞著生態(tài)文明建設(shè)這一邏輯主線展開。推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，建設(shè)美麗中國，是國家空間治理改革的基本價值導(dǎo)向（張兵，2019）。

2.新時期國土空間戰(zhàn)略的政策工具

空間規(guī)劃是政府統(tǒng)籌全域空間資源配置、優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)的核心手段，是落實國土空間戰(zhàn)略和推動空間治理的重要基礎(chǔ)，是提升國土空間治理效能的主要政策工具（許景權(quán)，2018）。2018年，國家規(guī)劃體系以及空間規(guī)劃在規(guī)劃體系中的定位在中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》中被明確，其要求建立以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市、縣等各級規(guī)劃共同組成的國家規(guī)劃體系（見圖2）。2019年5月中共中央、國務(wù)院頒布《若干意見》整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，搭建起了國土空間規(guī)劃體系的“四梁八柱”（黃征學(xué)，2019），標(biāo)志著我國空間規(guī)劃體系重構(gòu)踏上新的歷史臺階（張京祥、夏天慈，2019）。

圖2 新時期國家規(guī)劃體系Fig.2 The national planning system in the new era

由此，國土空間規(guī)劃成為統(tǒng)領(lǐng)全域國土空間保護和開發(fā)的基礎(chǔ)性規(guī)劃，在國土空間開發(fā)保護中發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，一方面為國家發(fā)展規(guī)劃落地實施提供空間保障，另一方面統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項領(lǐng)域的空間需求，對各相關(guān)專項規(guī)劃起指導(dǎo)約束作用。國土空間規(guī)劃管制所有國土空間分區(qū)分類實施用途，統(tǒng)領(lǐng)各類國土空間利用，把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚。此外，國土空間規(guī)劃作為國家治理體系的重要組成部分，不再單純是“空間營建的技術(shù)工具”，而是調(diào)控資源、指導(dǎo)發(fā)展、維護公平、保障安全與公眾利益的“公共政策工具”（袁媛，2017），旨在通過調(diào)控和引導(dǎo)空間資源的優(yōu)化配置、集約利用，構(gòu)建穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的國土空間秩序，塑造以人為本的高品質(zhì)國土空間，引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展和美麗中國建設(shè)（孫雪東，2019）。

3.新時期國土空間戰(zhàn)略的特點和要求

新時期國土空間戰(zhàn)略，以國土空間規(guī)劃作為空間發(fā)展和空間治理的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、制度性政策工具。從自然資源管理和國土空間管控的角度來看，國土空間戰(zhàn)略呈現(xiàn)出如下特點和要求：

首先，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，強調(diào)底線思維和高質(zhì)量發(fā)展。按照生態(tài)文明建設(shè)和中華民族永續(xù)發(fā)展的要求，踐行山水林田湖草生命共同體理念，堅持保護優(yōu)先、節(jié)約集約，嚴控增量、盤活存量，探索高質(zhì)量發(fā)展的新路子（焦思穎，2019b）。落實最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節(jié)約用地制度、最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，實施自然資源總量和強度雙控，提升自然資源配置效率和利用質(zhì)量，引導(dǎo)國土空間開發(fā)利用方式轉(zhuǎn)型，“倒逼”發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動綠色生活方式的形成，實現(xiàn)“人與自然和諧共生”（余亮亮、蔡銀鶯，2017）。

其次，堅持“六個統(tǒng)一”，強調(diào)統(tǒng)領(lǐng)性的管控約束和用途管制。作為國家可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，國土空間規(guī)劃既是統(tǒng)籌所有國土空間的基礎(chǔ)性規(guī)劃，又是各類型空間保護開發(fā)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體方案，具有突出的戰(zhàn)略引領(lǐng)性和管控約束性特點，起點將是“統(tǒng)一的底圖、統(tǒng)一的底數(shù)、統(tǒng)一的底線”，終點將是“統(tǒng)一的空間方案、統(tǒng)一的用途管制、統(tǒng)一的管理事權(quán)”（許景權(quán)、沈遲、胡天新等，2017）。通過建立“五級三類四體系”的制度設(shè)計（袁媛、何冬華，2019），強化對各類專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束。相關(guān)專項規(guī)劃的內(nèi)容要求疊加到統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺上，并且技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)要與國土空間規(guī)劃相銜接，形成“全域一張圖”（焦思穎，2019b）。同時，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性“雙評價”基礎(chǔ)上，科學(xué)劃定“生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”3 條控制線（孫雪東，2019），強化底線約束，對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制。

最后，堅持“一張藍圖干到底”，強調(diào)國土空間規(guī)劃的權(quán)威性和穩(wěn)定性?！度舾梢庖姟访鞔_國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)，是體現(xiàn)國家意志的約束性規(guī)劃。規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更；下級國土空間規(guī)劃要服從上級國土空間規(guī)劃，相關(guān)專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃要服從總體規(guī)劃；堅持先規(guī)劃、后實施，不得違反國土空間規(guī)劃進行各類開發(fā)建設(shè)活動；堅持“多規(guī)合一”，不在國土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃。對規(guī)劃的調(diào)整和修改設(shè)有嚴格限制，解決了過去規(guī)劃隨意調(diào)整、朝令夕改等問題（羅彥、蔣國翔、邱凱付，2019），確保了國土空間規(guī)劃的權(quán)威性和穩(wěn)定性，有利于實現(xiàn)“一張藍圖干到底”的總體要求。

二、旅游資源開發(fā)面臨的新挑戰(zhàn)

新時期國土空間戰(zhàn)略，針對傳統(tǒng)工業(yè)文明主導(dǎo)的“增長主義”（孫雪東，2019）所導(dǎo)致的問題進行糾偏（張京祥、夏天慈，2019），圍繞推動國土空間集約高效利用、促進高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，對生態(tài)環(huán)境的保護更加重視，對自然資源開發(fā)管控愈加嚴格。未來旅游資源開發(fā)必將面臨全新的形勢與挑戰(zhàn)。

1.旅游資源開發(fā)的用地困境

新時期國土空間戰(zhàn)略的核心是通過“三區(qū)三線”劃定等制度措施，對國土空間進行全覆蓋、全要素的統(tǒng)一用途管制（焦思穎，2019b），把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，嚴格執(zhí)行符合可持續(xù)性要求的開發(fā)強度、承載能力和監(jiān)測預(yù)警能力（朱鶴、唐承財、王磊等，2020）。明確生態(tài)保護紅線主要指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線（熊國平，2019），原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理。

我國風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、自然保護區(qū)、地質(zhì)公園等重要自然景觀資源，集中分布在三大地形階梯的過渡區(qū)、山地區(qū)，這些地區(qū)均是生態(tài)脆弱地帶和現(xiàn)有自然生態(tài)資源的富集區(qū)（邱云志、陳嘉新，2004）。因此，絕大多數(shù)品級優(yōu)良、壟斷性高、稀缺性強的自然旅游資源處于“紅線”范圍內(nèi)。而任何旅游開發(fā)項目都是以土地要素為核心支撐，土地在整個旅游產(chǎn)業(yè)鏈中不可或缺（和圓媛、黃義忠、胡松等，2014）。在傳統(tǒng)空間治理體系“分治”的框架下，空間規(guī)劃和空間治理時常處于沖突和矛盾的狀態(tài)，“調(diào)規(guī)”（主要是土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃）成為滿足各類產(chǎn)業(yè)用地需求的常態(tài)，旅游資源開發(fā)的用地需求亦是如此。然而，在新型空間治理體系“合治”的框架下，通過國土空間規(guī)劃調(diào)規(guī)來滿足旅游資源開發(fā)用地需求，已經(jīng)絕無可能（見圖3）。因此，旅游資源開發(fā)必將面臨比以往任何時期都更加嚴格的用地管控，甚至有時候旅游資源開發(fā)將面臨“無地可用”的難題。

圖3 旅游資源開發(fā)用地需求的兩種情境Fig.3 Two situations of land demand for tourism resources development

2.旅游資源開發(fā)規(guī)劃的銜接問題

國土空間規(guī)劃聚焦空間開發(fā)強度管控和主要控制線落地，對所有國土空間分區(qū)分類實施用途管制（焦思穎，2019a），把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚。因此，新時期旅游資源開發(fā)不僅離不開科學(xué)的規(guī)劃，而且必須確保相關(guān)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃有效銜接。以《旅游規(guī)劃通則》（GB/T 18971—2003）為主體的技術(shù)規(guī)范，雖然在推進我國旅游規(guī)劃規(guī)范化建設(shè)、促進旅游規(guī)劃行業(yè)發(fā)展上起到了重要作用，但不可否認的是，我國在編制旅游規(guī)劃時至今仍缺乏一套科學(xué)的技術(shù)規(guī)程和工作體系，特別是旅游用地在分類體系和用地標(biāo)準(zhǔn)上的不完善，造成了旅游規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等傳統(tǒng)空間規(guī)劃銜接嚴重不足等問題。

為對各類相關(guān)專項規(guī)劃起指導(dǎo)約束作用，避免規(guī)劃“打架”的老問題，新時期國土空間規(guī)劃強調(diào)在“雙評價”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“全國國土空間規(guī)劃一張圖”?！度舾梢庖姟访鞔_指出，在編制及審查過程中，各類專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，加強與有關(guān)國土空間規(guī)劃的銜接，不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容，批復(fù)后的各類相關(guān)專項規(guī)劃要納入同級國土空間規(guī)劃，并疊加到統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺上（焦思穎，2019b）。為此，旅游資源開發(fā)規(guī)劃，不僅面臨在用地標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)程、工作體系、管理體系等方面如何與國土空間規(guī)劃有效銜接的問題（見圖4），還面臨如何解決好旅游資源純市場行為融入國家法定的規(guī)劃體系和管理平臺的難題。其中，最關(guān)鍵的是用地需求，即如何解決好旅游資源開發(fā)規(guī)劃用地需求銜接、融入國土空間規(guī)劃的問題。從根本上來說，在控制和調(diào)配土地發(fā)展權(quán)方面的矛盾是各類專項規(guī)劃沖突的根源所在，規(guī)劃之間正是圍繞土地發(fā)展權(quán)的空間配置展開博弈（和圓媛、黃義忠、胡松等，2014）。

圖4 旅游資源開發(fā)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接要求Fig.4 The requirement for the connection of tourism resources development planning and national territory spatial planning

三、旅游資源開發(fā)的創(chuàng)新路徑

新時期國土空間戰(zhàn)略對旅游資源開發(fā)提出了更高要求，旅游業(yè)的發(fā)展必須踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，堅定不移走生態(tài)文明的綠色發(fā)展之路，將生態(tài)資源保護放在更加突出位置（谷樹忠、胡詠君、周洪，2013）。但是，我們也不能以絕對保護的姿態(tài)去處理旅游資源開發(fā)的問題，而是要辯證看待“綠水青山”與“金山銀山”之間的關(guān)系，以期實現(xiàn)二者的和諧統(tǒng)一。畢竟，旅游已經(jīng)逐漸成為人民大眾的生活方式和剛性需求，“一刀切”的極端主義不僅阻礙了旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，更是剝奪了旅游者平等享受公共資源的權(quán)利（朱鶴、唐承財、王磊等，2020）。為此，需要創(chuàng)新旅游資源的開發(fā)模式和路徑，處理好旅游資源保護與利用的關(guān)系，在堅守生態(tài)底線的基礎(chǔ)上推動旅游業(yè)高質(zhì)量、集約化發(fā)展。

1.旅游資源認知與評價創(chuàng)新

旅游資源是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要依托。傳統(tǒng)的旅游資源認知與評價體系，主要以《旅游資源分類、調(diào)查與評價》（GB/T 18972—2017）國家標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。其中，旅游資源被界定為“在自然界和人類社會中，凡能對旅游者產(chǎn)生吸引力，可以為旅游業(yè)開發(fā)利用，并可產(chǎn)生經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的各種事物和因素”。由此可見，國家標(biāo)準(zhǔn)對旅游資源的界定是基于消費視角，對游客具有的“吸引力”成為旅游資源定義的關(guān)鍵要素，這有別于其他行業(yè)對資源認知的生產(chǎn)視角。旅游資源單體被視為資源調(diào)查和評價的對象。旅游資源評價要素包括資源要素價值、資源影響力和附加值，核心聚焦在“觀賞游憩價值、資源壟斷性”。顯然，傳統(tǒng)旅游資源認知和評價體系主要以觀光訴求為主，將資源的觀賞性、稀缺性置于首位，忽視了資源的體驗價值；資源評價側(cè)重于對資源自有屬性、體量規(guī)模和市場影響等資源本體稟賦條件的靜態(tài)測度，忽視了旅游資源所處的環(huán)境條件、客源區(qū)位，以及資源轉(zhuǎn)化為旅游產(chǎn)品的價值和難易程度（呂建樹、劉洋、張祖陸等，2011）。這不易于應(yīng)用在對度假資源、產(chǎn)業(yè)資源、社會資源等非傳統(tǒng)資源的價值評價上（王曉輝，2016），限制了非觀光資源的挖掘和利用，還有可能對旅游資源開發(fā)產(chǎn)生誤導(dǎo)（呂建樹、劉洋、張祖陸等，2011）。

隨著現(xiàn)代旅游從大眾觀光游向深度體驗游、休閑度假游等方式轉(zhuǎn)變，人們旅游的目的不再只是觀光游覽，更是聚焦于放松身心、感受文化、運動休閑、康養(yǎng)度假、體驗生活等個性化需求。旅游的內(nèi)容和形式越來越豐富，旅游資源的內(nèi)涵和外延也在不斷拓展，特別是全域旅游理念與“旅游+”模式，幾乎顛覆了人們對旅游資源的傳統(tǒng)認知。新時代旅游資源重構(gòu)、泛化和組合的變化，亟待我們從如下方面創(chuàng)新旅游資源的認知和評價體系：

一是旅游資源認知基點要從聚焦吸引力轉(zhuǎn)向關(guān)注體驗價值。游客需求是資源價值存在的基礎(chǔ)，隨著旅游體驗化的日趨盛行，旅游資源的價值不僅體現(xiàn)在“吸引性”層面，更體現(xiàn)在“體驗價值”層面，因而一切能夠為游客創(chuàng)造體驗的載體，都可視為當(dāng)下的旅游資源。

二是旅游資源認知方式要從靜態(tài)轉(zhuǎn)為動態(tài)。不少旅游資源的核心價值并不直接體現(xiàn)在資源的自然屬性上，而是體現(xiàn)在旅游產(chǎn)品開發(fā)過程中所發(fā)揮的作用上。某些旅游資源客觀屬性可能缺乏對游客的吸引力，但是非常適合轉(zhuǎn)化為某類旅游產(chǎn)品，因而開發(fā)價值巨大。比如，某些適合修建滑雪場、高爾夫球場的緩坡，或者適合滑翔運動的山頂?shù)匦蔚取?/p>

三是旅游資源評價對象要從資源單體轉(zhuǎn)向綜合地塊。從更整體、更廣闊的視野認識旅游資源構(gòu)成及其價值，將單體資源放大到綜合地塊資源，比如從單一的湖泊資源擴大到湖泊及其所處環(huán)境來看待，把鄉(xiāng)村建筑放大到整個鄉(xiāng)村聚落來審視。旅游資源開發(fā)價值不僅由資源單體品位決定，而且與其所處的氣候條件、生態(tài)環(huán)境、地形地貌、區(qū)位交通以及可利用的土地規(guī)模等都密不可分。還有學(xué)者指出用全域旅游和體驗旅游的方式促使旅游資源單體價值向資源組合價值轉(zhuǎn)變，強調(diào)資源的整體組合價值，而不僅是單體價值（王曉輝，2016）。

四是旅游資源認知視角要從消費轉(zhuǎn)向“生產(chǎn)+消費”。不僅關(guān)注消費視角下的“吸引力”“體驗價值”，而且還要關(guān)注生產(chǎn)視角下的“成本節(jié)約”“原料投入”等。比如，土地在傳統(tǒng)旅游資源認知框架下并非旅游資源，但在旅游產(chǎn)品開發(fā)實踐中往往被視為核心要素。同時，不同旅游資源轉(zhuǎn)換成產(chǎn)品的難易程度差別巨大，因而旅游資源價值評價應(yīng)該統(tǒng)籌考慮資源開發(fā)成本。

綜上所述，新時代下對旅游資源的認知和評價，要從資源吸引力轉(zhuǎn)向體驗創(chuàng)造，從靜態(tài)認知轉(zhuǎn)向動態(tài)評價，從資源單體轉(zhuǎn)向綜合地塊，從消費視角轉(zhuǎn)向“消費+生產(chǎn)”雙重視角來審視。這樣更有利于在新時期國土空間戰(zhàn)略嚴控的背景下，不斷挖掘和發(fā)現(xiàn)新的旅游資源，為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展開拓新空間。

2.旅游資源開發(fā)規(guī)劃的邏輯變革

旅游資源開發(fā)規(guī)劃如何與國土空間規(guī)劃更好地銜接及融合，是解決新時期國土空間戰(zhàn)略視域下旅游資源開發(fā)利用問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這涉及規(guī)劃理念、數(shù)據(jù)、規(guī)范、技術(shù)等諸多方面的銜接融合。其中，最為關(guān)鍵的是規(guī)劃邏輯的變革和用地需求的有效銜接。

我國旅游資源開發(fā)歷經(jīng)資源導(dǎo)向、市場導(dǎo)向、形象導(dǎo)向、產(chǎn)品導(dǎo)向等多個階段（鄒再進，2008）。然而，從規(guī)劃邏輯來看，本質(zhì)上分為兩種：資源邏輯和概念邏輯。早期的旅游資源開發(fā)規(guī)劃基本遵循資源邏輯，即有什么旅游資源就規(guī)劃什么旅游產(chǎn)品，規(guī)劃的主要任務(wù)就是安排旅游活動開展所必需的旅游配套設(shè)施?，F(xiàn)階段旅游資源開發(fā)規(guī)劃主要遵循概念邏輯，圍繞著市場訴求，進行概念創(chuàng)意和產(chǎn)品項目策劃。具體來說，規(guī)劃方案編制基本上是沿著“市場分析（明確目標(biāo)訴求）—概念創(chuàng)意（確立品牌形象）—空間規(guī)劃（旅游功能分區(qū)）—產(chǎn)品規(guī)劃（策劃項目體系）”的技術(shù)邏輯，是一種自上而下的規(guī)劃思維，忽視了基礎(chǔ)的本底空間分析和項目的具體落地位置。旅游功能區(qū)全域覆蓋和旅游項目的點狀布局，成為其空間話語的典型特征。然而，新時期國土空間戰(zhàn)略，對全域國土空間分區(qū)分類實施用途管制，并要求各專項規(guī)劃統(tǒng)一到國土空間信息平臺和一張圖上（中共中央、國務(wù)院，2019）。因此，概念邏輯導(dǎo)向下的旅游規(guī)劃難以與國土空間規(guī)劃有效銜接。為此，旅游資源開發(fā)規(guī)劃亟須變革邏輯，秉持自下而上的規(guī)劃思維，以空間作為規(guī)劃的出發(fā)點和落腳點，進行空間創(chuàng)新，遵循空間邏輯，沿著“空間識別—空間診斷—空間規(guī)劃—空間重構(gòu)”的技術(shù)路線編制規(guī)劃方案（見圖5）。

圖5 旅游資源開發(fā)規(guī)劃邏輯變革：從概念邏輯轉(zhuǎn)向空間邏輯Fig.5 The logic transformation of tourism resources development planning：from conceptual logic to spatial logic

遵循空間邏輯的旅游資源開發(fā)規(guī)劃有如下特征：

首先，堅持“先底后圖，以底構(gòu)圖”，將旅游空間識別作為規(guī)劃的邏輯起點。在同級國土空間總體規(guī)劃“三區(qū)三線”劃定底圖基礎(chǔ)上，進行空間本底分析，識別旅游空間，即確定旅游資源開發(fā)的禁區(qū)、可利用空間和可建設(shè)空間。前者對應(yīng)生態(tài)保護紅線內(nèi)的核心保護區(qū)，中者對應(yīng)生態(tài)保護紅線的一般控制區(qū)、永久基本農(nóng)田保護紅線和城鎮(zhèn)邊界線內(nèi)的重點保護區(qū)域，后者對應(yīng)其他區(qū)域。

其次，通過空間診斷識別出旅游熱點區(qū)。創(chuàng)新旅游資源認知，在可利用和可建設(shè)空間范圍內(nèi)，以旅游資源區(qū)（可綜合開發(fā)地塊）為對象，從資源價值、開發(fā)條件和交通區(qū)位等多個維度進行綜合評價，按照整體價值高低劃分出旅游功能區(qū)（以旅游功能為主導(dǎo)的區(qū)域）、旅游融合區(qū)（旅游與其他功能融合的區(qū)域）和非旅游區(qū)（不具備旅游開發(fā)價值的區(qū)域）3 類空間，進而確定需要重點規(guī)劃的旅游熱點區(qū)（旅游功能區(qū)、旅游融合區(qū)）。

再次，通過空間規(guī)劃進行旅游項目布局和策劃。以旅游熱點區(qū)為研究范圍，立足于產(chǎn)品匹配度和市場需求性兩個方面，對各個旅游功能區(qū)和旅游融合區(qū)進行規(guī)劃設(shè)計，分別確定旅游資源開發(fā)方向，策劃旅游項目體系，明確每個旅游項目的范圍邊界和用地需求，構(gòu)建區(qū)域旅游發(fā)展的主體支撐。

最后，統(tǒng)籌考慮綜合交通體系和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，進行旅游空間重構(gòu)，重點是明確旅游發(fā)展的極核和中心依托城市、旅游發(fā)展軸線或廊道、重點功能區(qū)、集散和綜合服務(wù)基地等，安排旅游發(fā)展的主要空間要素及其結(jié)構(gòu)，確定旅游發(fā)展總體布局。

3.旅游產(chǎn)業(yè)用地的創(chuàng)造性銜接

長期以來，旅游產(chǎn)業(yè)用地存在的若干問題（概念不清、標(biāo)準(zhǔn)缺失、管控困難、用地成本偏高、違規(guī)用地等）已成為影響我國旅游業(yè)發(fā)展的重要因素（徐勤政、劉魯、彭珂，2010）。我國現(xiàn)行兩大土地利用分類體系并未明確專門的旅游用地類別和控制標(biāo)準(zhǔn)。在2017年頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類》中，沒有明確的旅游用地表述，相關(guān)風(fēng)景名勝設(shè)施、餐飲、旅館、娛樂用地均歸屬于建設(shè)用地。2012年起實施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137—2011），也并未單獨設(shè)置旅游用地類別（蘇子龍、袁國華、鄭娟爾，2017）。這極大限制了旅游產(chǎn)業(yè)用地相關(guān)政策的落實，造成政策缺失、滯后、矛盾的局面（夏福君、劉玉超、丁凡，2018）。

因此，在旅游業(yè)用地激增和土地供給約束趨嚴的背景下，用地需求的創(chuàng)造性銜接可能是旅游資源開發(fā)市場行為融入國家法定的國土空間規(guī)劃體系和管理平臺的關(guān)鍵一環(huán)。國土空間規(guī)劃，必將整合以往多部門的用地類型標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建新的用地分類體系。新國標(biāo)還在研究制定過程中，這為旅游用地法定化提供了一次難得的機會（夏福君、劉玉超、丁凡，2018）。為此，迫切需要加快旅游用地及其分類研究，推動將“旅游用地”作為單獨的用地類型納入新的國土空間用地分類體系，或創(chuàng)造銜接路徑使得旅游用地需求能夠融入國土空間詳細規(guī)劃。

以往，旅游用地通常被理解為風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)的所有土地，并將旅游用地全部歸類為建設(shè)用地。但在“全域旅游”模式、“旅游+”概念相繼提出，旅游業(yè)態(tài)多樣化發(fā)展的趨勢下，旅游用地更加具有多元性和靈活性，旅游用地的特殊性和復(fù)雜性日益凸顯。一是用地功能的復(fù)合性。旅游業(yè)對于土地的利用具有良好的非排他性，可在不改變土地原有用途的條件下疊加旅游功能（彭慧、畢宇珠，2015）。比如，花海景觀、水果采摘等休閑農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)了旅游和農(nóng)業(yè)的復(fù)合利用。二是用地類型的多樣性和靈活性。旅游資源開發(fā)作為一種市場經(jīng)濟行為，其用地的具體方式與投資主體的能力、判斷等密切相關(guān)。比如，同樣的旅游資源區(qū)，在不同主體的開發(fā)規(guī)劃框架和投資策略下，旅游用地的性質(zhì)、規(guī)模、形態(tài)和位置等都可能存在巨大的差別（彭慧、畢宇珠，2015）。三是用地方式的空間分散性和邊界模糊性。由于旅游用地有功能復(fù)合性和類型多樣性的特點，其在國土空間上往往呈現(xiàn)出零散的點狀用地形態(tài)，與各類用地相互雜糅，而非具有明確邊界的連續(xù)實體（彭慧、畢宇珠，2015）。四是用地性質(zhì)的復(fù)雜性和模糊性。旅游用地的建設(shè)與非建設(shè)用地性質(zhì)比較模糊，比如房車露營地、休閑步道、景觀農(nóng)業(yè)園等，界定其用地性質(zhì)就是一個難題。如果都納入建設(shè)用地范圍，將會導(dǎo)致用地成本過高，進而極大限制這類旅游業(yè)態(tài)的發(fā)展。五是從我國自然旅游資源分布規(guī)律來看，旅游用地很多處于生態(tài)保護區(qū)之內(nèi)，這更加大了旅游產(chǎn)業(yè)用地的難度。

為此，有必要進一步厘清旅游用地的概念?；阢暯訃量臻g規(guī)劃的需要，本文參考相關(guān)成果，將“旅游用地”定義為“直接用于旅游設(shè)施建設(shè)和間接服務(wù)于旅游活動開展的國土空間”。直接用于旅游設(shè)施建設(shè)的國土空間主要包括為旅游商業(yè)設(shè)施和旅游公共設(shè)施建設(shè)提供支撐的土地；間接服務(wù)于旅游活動開展的國土空間指為旅游活動開展服務(wù)但用地屬性不發(fā)生改變的土地，主要包括旅游生態(tài)景觀用地，以及生態(tài)化用地形式的旅游軟性服務(wù)設(shè)施（比如架空的生態(tài)步道、生態(tài)木屋、可移動的生態(tài)廁所等）用地。該定義明確了旅游用地涵蓋建設(shè)用地和非建設(shè)用地，更有利于實行土地的分類管理。

在此基礎(chǔ)上，本文探索性地提出旅游用地需求的銜接路徑（見圖6）。首先，最佳的銜接路徑是將“旅游用地”作為一類用地性質(zhì)，納入國土空間規(guī)劃用地分類體系，一次性從根源上解決旅游用地問題。這有賴于學(xué)界、業(yè)界和政界多方的共同努力。一方面，學(xué)界需要對旅游用地的概念及分類等相關(guān)問題進行更加深入的研究（韓德軍、朱道林、遲超月，2014），提出有益的建議，比如王金葉等學(xué)者構(gòu)建了包括旅游設(shè)施用地、旅游地產(chǎn)用地和旅游景觀用地3 個二級地類、9 個三級地類和20 個四級地類的旅游用地分類體系，富有啟發(fā)意義和實踐價值（王金葉、韋紹蘭、吳郭泉等，2015）。另一方面，政界需要和業(yè)界共同推動旅游用地的制度改革和實踐探索。桂林、舟山、張家界等城市推行的旅游用地綜合改革試點，浙江湖州的“點狀供地模式”探索實踐（羅文斌、唐沛，2018），以及北京新版城市規(guī)劃單列旅游用地的創(chuàng)新探索（徐勤政、劉魯、彭珂，2010）都是很好的先例。其次，爭取在新國標(biāo)中將“旅游用地”作為一種新型的用地類型來對待，充分考慮旅游用地的復(fù)雜性和靈活性，在保證底線管控的基礎(chǔ)上，允許旅游用地根據(jù)實際情況保持一定的彈性，以及確立旅游生態(tài)景觀和旅游軟性服務(wù)設(shè)施用地的非建設(shè)性質(zhì)。最后，積極爭取旅游產(chǎn)業(yè)項目“點狀供地”的用地政策，即用建筑實際占地面積來核算用地指標(biāo)（楊振之，2017），以便解決旅游產(chǎn)業(yè)項目經(jīng)常存在的占地面積大、容積率低、不符合規(guī)劃等問題。

圖6 旅游產(chǎn)業(yè)用地創(chuàng)造性銜接路徑Fig.6 The innovative connecting path of land for tourism industry

4.旅游資源利用方式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)換

國土空間資源保護與開發(fā)利用的協(xié)調(diào)統(tǒng)一主要依賴于資源開發(fā)利用的方式和效率（李經(jīng)緯、田莉、周麟等，2019）。然而，我國自然旅游資源的開發(fā)利用依然以“劃景區(qū)、建酒店、觀光團”為主要模式，給資源環(huán)境保護造成很大的壓力。為此，國土空間戰(zhàn)略背景下我國旅游資源開發(fā)亟須擺脫粗放式增長思維，可從以下5 個方面創(chuàng)新轉(zhuǎn)換資源利用方式。

第一，推廣生態(tài)旅游開發(fā)模式。生態(tài)旅游是以生態(tài)學(xué)原理和可持續(xù)發(fā)展原則為指導(dǎo)，尊重自然與文化的異質(zhì)性，強調(diào)保護和發(fā)展并重，具有綠色環(huán)保、低消耗特點的新興旅游方式（陳琳、祁根深，2017）。自20世紀(jì)80年代起，生態(tài)旅游在西方國家受到重視并快速發(fā)展（Y?lmaz，2011）。作為環(huán)境友好型、生態(tài)共享型及非資源消耗型的旅游方式，生態(tài)旅游高度契合生態(tài)文明理念，是實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”理念的重要路徑。因此，推動生態(tài)旅游開發(fā)是新時期創(chuàng)新轉(zhuǎn)換資源利用方式的關(guān)鍵舉措。為此，相關(guān)部門應(yīng)做到以下幾點：一是堅持保護性開發(fā)，強調(diào)保護生態(tài)環(huán)境與旅游業(yè)發(fā)展相結(jié)合，注重保護資源，特別是生態(tài)的多樣性，維持資源利用的可持續(xù)性，尋求旅游業(yè)的發(fā)展與自然、文化和人類生存環(huán)境的和諧統(tǒng)一；二是注重社區(qū)參與，鼓勵當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c旅游業(yè)發(fā)展，并藉此脫貧致富，促使居民意識到保護生態(tài)環(huán)境的重要價值，并積極參與保護行動，在游客中發(fā)揮模范帶頭作用；三是大力發(fā)展科普教育，將生態(tài)科普知識貫穿到整個生態(tài)旅游活動中，利用多種方式向游客傳遞生態(tài)環(huán)境保護的重要意義，不斷提升游客文明旅游的意識，引導(dǎo)游客主動的資源保護行為，減少人為對生態(tài)環(huán)境的破壞（秦彩鳳，2015）。

第二，推進“旅游+科技”的創(chuàng)新利用方式。作為節(jié)能減耗、低碳環(huán)保、保護生態(tài)、促進人與自然和諧共生的重要方式，現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用同時也是減少和解決環(huán)境問題的關(guān)鍵路徑（秦彩鳳，2015）。首先，應(yīng)用新科技開發(fā)生態(tài)旅游產(chǎn)品（比如生態(tài)科技博物館）或創(chuàng)新游覽方式（比如低空飛行），可以提供類似真實環(huán)境的旅游體驗，減少對保護區(qū)內(nèi)生態(tài)旅游資源的依賴和破壞。其次，現(xiàn)代科技手段的運用，可以提升旅游資源的自我修復(fù)能力和承載力。比如，生物醫(yī)藥科技手段的應(yīng)用可以增強景觀植被、自然水體以及珍稀動植物生存修復(fù)能力。再次，借助遙感影像技術(shù)、視頻監(jiān)控技術(shù)等現(xiàn)代科技，可以實現(xiàn)對旅游資源、游客行為等的實時監(jiān)控，最大限度化解或消除旅游資源中的潛在威脅（朱鶴、唐承財、王磊等，2020）。最后，綠色技術(shù)和生物科技的應(yīng)用推廣，可以極大減少旅游資源開發(fā)活動對生態(tài)環(huán)境的壓力和威脅。比如酒店使用更加高效節(jié)能的供熱、制冷和照明系統(tǒng)等。又如，借助微生物技術(shù)有效降解旅游活動帶來的垃圾和污水。“旅游+科技”的創(chuàng)新利用將是有效化解旅游資源開發(fā)與保護矛盾的重要手段。

第三，改變旅游資源開發(fā)的碎片化用地模式。我國長期存在著碎片化的旅游用地開發(fā)模式，由此造成了旅游生態(tài)空間破碎、旅游發(fā)展低效重復(fù)等諸多問題（劉家明，2017），不僅難以實現(xiàn)資源的集約化利用，而且容易造成生態(tài)環(huán)境的破壞。因此，在“三區(qū)三線”嚴控下，旅游集聚開發(fā)作為一種動態(tài)高效的區(qū)域經(jīng)濟組織形態(tài)，將是旅游資源開發(fā)利用的有益嘗試。具體來說，可以采用在一般生態(tài)區(qū)建設(shè)旅游綜合服務(wù)基地或特色小鎮(zhèn)的方式（劉家明，2017），整合碎片化的旅游服務(wù)建設(shè)用地，優(yōu)化生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間，保障生態(tài)旅游區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

第四，構(gòu)建旅游生態(tài)補償機制。建立旅游資源的有償使用制度，使旅游資源成本內(nèi)化，不僅可以促進旅游資源利用和保護，而且有利于轉(zhuǎn)變旅游業(yè)發(fā)展方式。旅游生態(tài)補償制度有利于緩解旅游開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾，一方面可以推動生態(tài)資源的有效利用（陳明光、田偉珂、查蘭建等，2013），另一方面可以促進生態(tài)資源和環(huán)境的保護，實現(xiàn)旅游系統(tǒng)對生態(tài)系統(tǒng)的反哺，達到可持續(xù)發(fā)展的目的。

第五，推動非優(yōu)自然資源和人文資源的創(chuàng)新利用。新時期國土空間戰(zhàn)略治理下，優(yōu)質(zhì)生態(tài)旅游資源基本都被劃定在生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)，處于重點保護和限制性開發(fā)嚴控狀態(tài)。相較而言，人文旅游資源和非優(yōu)自然資源的開發(fā)空間和拓展范圍彈性比較大，因此對這些資源的創(chuàng)新利用必將成為新時期推動旅游業(yè)發(fā)展的重要方面。在體驗經(jīng)濟時代，人們旅游的目的從根本上說是尋求差異化體驗，這種差異化體驗既可以來自高品質(zhì)資源的自有特性，也可以通過非優(yōu)資源和人文資源的創(chuàng)意性開發(fā)來實現(xiàn)，即賦予旅游資源以某種意義（如創(chuàng)意），正所謂“給山水注入靈魂”“為遺產(chǎn)尋找新生命”（李慶雷、暴向平、肖洪磊，2015）。因此，新時代的旅游資源開發(fā)，應(yīng)該注重對游客心理需求的研究，將體現(xiàn)地方特征的地脈和文脈元素作為原材料，加強物質(zhì)資本、人力資本和知識技術(shù)等生產(chǎn)要素投入，通過“旅游+文化+科技”的創(chuàng)造性融合，促進地方旅游發(fā)展模式由資源驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，降低對旅游資源的依賴程度。

四、結(jié)論

新時期國土空間戰(zhàn)略，按照生態(tài)文明建設(shè)和中華民族永續(xù)發(fā)展大計的要求，踐行山水林田湖草生命共同體理念，以國土空間規(guī)劃體系為主要政策工具，通過“三區(qū)三線”劃定和實施資源總量和強度雙控等措施，對所有國土空間實行全域用途管制，調(diào)控和引導(dǎo)空間資源優(yōu)化配置、集約利用，全面提升國家空間治理能力和效率，引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展和美麗中國的建設(shè)（孫雪東，2019）。旅游資源開發(fā)將面臨更高要求、愈加嚴格的管控約束。

在大眾旅游時代，旅游已經(jīng)成為一種剛性需求和美好生活的重要抓手。同時，旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展依然離不開旅游資源的開發(fā)利用。因此，在國土空間戰(zhàn)略視域下，不能以絕對保護的姿態(tài)對待旅游資源開發(fā)面臨的新挑戰(zhàn)，而是要尋求旅游資源保護與開發(fā)利用的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在堅守生態(tài)底線的基礎(chǔ)上推動旅游業(yè)高質(zhì)量、集約化發(fā)展。為此，本文結(jié)合新時期國土空間戰(zhàn)略的特點和要求，提出了新時期旅游資源開發(fā)的創(chuàng)新路徑：（1）創(chuàng)新旅游資源的認知和評價方法，從消費視角轉(zhuǎn)向“生產(chǎn)+消費”雙重視角，從關(guān)注吸引力轉(zhuǎn)向聚焦體驗價值，從資源單體轉(zhuǎn)向綜合地塊，從靜態(tài)認知轉(zhuǎn)為動態(tài)評價。（2）變革旅游資源開發(fā)規(guī)劃的邏輯，以空間作為出發(fā)點和落腳點，進行空間創(chuàng)新，遵循“空間識別—空間診斷—空間規(guī)劃—空間重構(gòu)”的技術(shù)路線編制規(guī)劃。（3）創(chuàng)造性銜接旅游產(chǎn)業(yè)用地需求，謀求旅游資源開發(fā)市場行為有效融入國家法定的國土空間規(guī)劃體系和管理平臺。（4）創(chuàng)新轉(zhuǎn)換旅游資源利用方式，擺脫粗放式“野蠻增長”，推動旅游業(yè)向優(yōu)質(zhì)旅游發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。

新時期旅游資源的內(nèi)涵和外延在不斷豐富和拓展，旅游資源開發(fā)方式、技術(shù)手段和政策等都處于不斷調(diào)適的過程中，這決定了旅游資源可持續(xù)開發(fā)路徑創(chuàng)新探索是一個復(fù)雜、動態(tài)的變化過程。筆者認知有限，關(guān)于這一課題，未來仍有待于深化研究并加強實踐探索。