姚佳勝 林曉文

摘要：中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)民族基礎(chǔ)教育政策的發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段：一是以加快發(fā)展初等教育為前提的初始起步階段，二是以實(shí)施九年義務(wù)教育為重點(diǎn)的恢復(fù)調(diào)整階段，三是以實(shí)現(xiàn)教育協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)的加速追趕階段，四是以尋求民族特色發(fā)展為根本的融合發(fā)展階段。在政策演進(jìn)過(guò)程中，逐漸呈現(xiàn)出以管理體制變遷為核心的政策動(dòng)力機(jī)制，從“社會(huì)本位”向“個(gè)人本位”轉(zhuǎn)變的政策價(jià)值取向，以運(yùn)用多種政策工具為手段的實(shí)施過(guò)程保障，以政治學(xué)話語(yǔ)與經(jīng)濟(jì)學(xué)話語(yǔ)為主導(dǎo)的政策話語(yǔ)規(guī)則。未來(lái)我國(guó)民族基礎(chǔ)教育政策應(yīng)呈現(xiàn)出“兩團(tuán)體”統(tǒng)一協(xié)作為原則的政策動(dòng)力機(jī)制，多元視角的政策價(jià)值取向，多種政策工具有機(jī)結(jié)合的實(shí)施過(guò)程保障，多方參與的政策話語(yǔ)體系。

關(guān)鍵詞：民族基礎(chǔ)教育政策;民族教育;發(fā)展歷程;演進(jìn)邏輯;未來(lái)走向

中圖分類(lèi)號(hào)：G520

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-7615（2022）03-0091-09

DOI：10-15958/j-cnki-jywhlt-2022-03-014

民族基礎(chǔ)教育是我國(guó)教育事業(yè)的重要組成部分，中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)高度重視民族基礎(chǔ)教育，黨和政府出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，推動(dòng)了我國(guó)民族基礎(chǔ)教育的發(fā)展，使其教育規(guī)模逐漸擴(kuò)大，教學(xué)質(zhì)量不斷提升，教育體系趨于完善。但與此同時(shí)，民族基礎(chǔ)教育發(fā)展過(guò)程中也逐漸凸顯諸多問(wèn)題，如財(cái)政投入不足，師資力量匱乏，教學(xué)設(shè)備陳舊等[1]。因此，加強(qiáng)對(duì)民族基礎(chǔ)教育政策的研究至關(guān)重要。本研究對(duì)中華人民共和國(guó)成立以來(lái)我國(guó)民族基礎(chǔ)教育政策的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，探尋教育政策的演進(jìn)邏輯，并對(duì)其未來(lái)走向進(jìn)行展望，以期為民族基礎(chǔ)教育的未來(lái)發(fā)展提供思考與借鑒。

一、民族基礎(chǔ)教育政策的發(fā)展歷程

縱觀中華人民共和國(guó)成立以來(lái)國(guó)家出臺(tái)的民族基礎(chǔ)教育政策，根據(jù)民族基礎(chǔ)教育自身發(fā)展的階段性特征以及重要政策的發(fā)布時(shí)間，可將我國(guó)民族基礎(chǔ)教育的發(fā)展歷程劃分為以下四個(gè)階段。

（一）以加快發(fā)展初等教育為前提的初始起步階段（1949—1977年）

中華人民共和國(guó)成立伊始，我國(guó)教育事業(yè)百?gòu)U待興。進(jìn)行社會(huì)和政治改革，改變教育落后現(xiàn)狀，成為少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的迫切需要[2]。1949年出臺(tái)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》提出，“人民政府應(yīng)幫助各少數(shù)民族的人民大眾發(fā)展其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育的建設(shè)事業(yè)”，至此，我國(guó)民族基礎(chǔ)教育建設(shè)正式被提上議事日程。在此階段，國(guó)家相繼出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》（1952年）、《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院關(guān)于少數(shù)民族教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的指示》（1956年）等政策，在國(guó)家政策的推動(dòng)下，民族基礎(chǔ)教育穩(wěn)步發(fā)展。

1.加大民族教育經(jīng)費(fèi)投入，擴(kuò)充初等教育辦學(xué)規(guī)模

1951年，第一次全國(guó)民族教育會(huì)議成功召開(kāi)，會(huì)議提出，“少數(shù)民族地區(qū)除按一般開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)撥給教育經(jīng)費(fèi)外，另?yè)軐?zhuān)款幫助解決學(xué)校設(shè)備、教師待遇、學(xué)生生活等方面的特殊困難”?！吨腥A人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》與《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院關(guān)于少數(shù)民族教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的指示》同樣提到了經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助問(wèn)題。教育經(jīng)費(fèi)投入極大地促進(jìn)了學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為更多適齡入學(xué)群體提供了接受教育的可能性。與中華人民共和國(guó)成立初期相比，政策推行后的一段時(shí)間內(nèi)，無(wú)論是學(xué)校規(guī)模、在校生人數(shù)還是專(zhuān)任教師數(shù)量，都有顯著提升，到1952年底，民族自治地方小學(xué)數(shù)量共59 597所，在校生人數(shù)467-31萬(wàn)，專(zhuān)任教師數(shù)量5-98萬(wàn);至1978年底，三者數(shù)量分別提升至142 865所、1 705.24萬(wàn)、31-02萬(wàn)[3]。

2.使用民族語(yǔ)言文字教學(xué)，促進(jìn)民族文化自由發(fā)展

1950年，政務(wù)院批準(zhǔn)的《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》提出，“少數(shù)民族學(xué)生除學(xué)好本民族語(yǔ)文外，亦應(yīng)學(xué)習(xí)漢語(yǔ)漢文”。次年舉辦的第一次全國(guó)民族教育會(huì)議提出，“凡有現(xiàn)行通用文字的民族，小學(xué)和中學(xué)的各科課程必須用本民族語(yǔ)文教學(xué)”。在國(guó)家民族語(yǔ)言政策的指引下，少數(shù)民族語(yǔ)言文字教學(xué)得到較快發(fā)展，一方面為少數(shù)民族學(xué)生學(xué)習(xí)提供了語(yǔ)言環(huán)境，另一方面為未來(lái)雙語(yǔ)教學(xué)的實(shí)施與發(fā)展奠定了一定基礎(chǔ)。

（二）以實(shí)施九年義務(wù)教育為重點(diǎn)的恢復(fù)調(diào)整階段（1978—1991年）

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)的成功召開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放的新階段，少數(shù)民族基礎(chǔ)教育也理應(yīng)邁入一個(gè)全新的發(fā)展時(shí)期，但由于“文革”期間民族基礎(chǔ)教育遭到嚴(yán)重破壞，因此，該階段所推行的政策主要圍繞恢復(fù)與調(diào)整展開(kāi)。此階段較具代表性的政策文件有：《教育部、國(guó)家民委關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作的意見(jiàn)》（1980年），《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》（1984年），《國(guó)家教委關(guān)于繼續(xù)組織高中教師支援西藏的通知》（1986年），《國(guó)家教育委員會(huì)、財(cái)政部關(guān)于下達(dá)民族教育專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的通知》（1990年）等。

1.經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助與師資支援并行，推動(dòng)教育資源均衡配置

1980年出臺(tái)的《教育部、國(guó)家民委關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作的意見(jiàn)》提出，“保證民族自治地方在教育事業(yè)上的自主權(quán)，教育規(guī)劃、教師任用和招聘、經(jīng)費(fèi)的管理和使用等應(yīng)由自治地方根據(jù)實(shí)際情況決定”。管理權(quán)限的下放在一定程度上促使當(dāng)?shù)厝罕姾推髽I(yè)積極投入到基礎(chǔ)教育的建設(shè)中去，但由于改革開(kāi)放初期區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，客觀上導(dǎo)致了教育資源的差異化分布。對(duì)此，國(guó)家積極調(diào)整民族教育方針，出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策，以彌補(bǔ)區(qū)域之間教育資源配置不均的問(wèn)題[4]：一方面，國(guó)家通過(guò)加大對(duì)民族地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)投入，設(shè)立教育補(bǔ)助專(zhuān)款等方式來(lái)確保民族基礎(chǔ)教育的穩(wěn)定發(fā)展。例如，《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》強(qiáng)調(diào)“加大對(duì)民族自治地方的教育投入”，《國(guó)家教育委員會(huì)、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)關(guān)于申請(qǐng)民族教育專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的指示》《國(guó)家教育委員會(huì)、財(cái)政部關(guān)于下達(dá)民族教育專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的通知》提出，“國(guó)家每年增列一筆專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助費(fèi)”“補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的使用要實(shí)行項(xiàng)目管理、專(zhuān)款專(zhuān)用”。另一方面，針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)師資匱乏、師資質(zhì)量不高的問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于繼續(xù)選派第五批援藏中學(xué)教師的通知》《教育部、國(guó)家計(jì)委關(guān)于落實(shí)中央關(guān)于在內(nèi)地為西藏辦學(xué)培養(yǎng)人才指示的通知》等相關(guān)政策，不僅鼓勵(lì)內(nèi)地教師前去民族地區(qū)支援，而且積極籌備內(nèi)地班（校），推動(dòng)教育資源均衡分布，進(jìn)而提升民族地區(qū)的教學(xué)水平。

2.集中力量辦好民辦學(xué)校，逐步實(shí)施九年義務(wù)教育

《教育部、國(guó)家民委關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作的意見(jiàn)》提出，要“切實(shí)抓好小學(xué)教育，辦好寄宿制學(xué)校”;1984年頒布的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》提出，要“普及九年義務(wù)教育”，并提出了辦好寄宿制學(xué)校的關(guān)鍵舉措。大力發(fā)展以寄宿制為主的民辦學(xué)校，減輕了學(xué)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，為少數(shù)民族的適齡入學(xué)群體提供了更多的就學(xué)機(jī)會(huì)，在一定程度上保證了學(xué)生的入學(xué)率與鞏固率，為逐步實(shí)施九年義務(wù)教育提供了制度保障。

3.積極開(kāi)展民族雙語(yǔ)教學(xué)，推廣使用全國(guó)通用語(yǔ)言

改革開(kāi)放以后，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，不同區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)文化往來(lái)不斷加強(qiáng)，通用語(yǔ)言的使用在一定程度上能夠促進(jìn)信息的溝通與傳播。1984年頒布的《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》提出，要“根據(jù)情況從小學(xué)低年級(jí)或高年級(jí)起開(kāi)設(shè)漢語(yǔ)文課程，并推廣全國(guó)通用的普通話和規(guī)范漢字”，1988年頒布的《五省、自治區(qū)藏族教育研討會(huì)紀(jì)要》重申了積極開(kāi)展雙語(yǔ)教學(xué)的指令。普通話的推廣不僅能保證各民族間的經(jīng)濟(jì)往來(lái)，促進(jìn)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展;也能提高少數(shù)民族學(xué)生實(shí)際運(yùn)用漢語(yǔ)的能力，使其更好地適應(yīng)未來(lái)生活、工作和社會(huì)發(fā)展的需要。

（三）以實(shí)現(xiàn)教育協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)的加速趕追階段（1992—2009年）

20世紀(jì)80年代末、90年代初，世界上一些國(guó)家和地區(qū)因民族問(wèn)題導(dǎo)致動(dòng)蕩甚至分裂，民族問(wèn)題成為國(guó)家社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題之一[5]。由此，黨中央和國(guó)務(wù)院高度關(guān)注民族教育工作，1992年，國(guó)家教委、國(guó)家民委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)民族教育工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，為此后民族教育的發(fā)展指明了方向，成為此階段指導(dǎo)民族基礎(chǔ)教育發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。除此之外，這一時(shí)期還陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于在全國(guó)中小學(xué)開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)教育活動(dòng)的通知》（1999年）、《關(guān)于內(nèi)地有關(guān)城市開(kāi)辦新疆高中班的實(shí)施意見(jiàn)》（2000年）、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決定》（2005年）等政策。此階段的政策主要圍繞對(duì)口支援與民族團(tuán)結(jié)教育展開(kāi)，目的是通過(guò)教育援助的實(shí)施與民族意識(shí)的養(yǎng)成，盡快實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.繼續(xù)加大民族經(jīng)費(fèi)投入，確保實(shí)現(xiàn)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃

為響應(yīng)《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出的“20世紀(jì)前基本普及九年義務(wù)教育以及基本掃除青壯年文盲”（簡(jiǎn)稱(chēng)“兩基”）的戰(zhàn)略目標(biāo)，少數(shù)民族區(qū)域積極開(kāi)展“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃，但由于少數(shù)民族地區(qū)大多處于山區(qū)、牧區(qū)等地域，導(dǎo)致了民族教育發(fā)展的艱巨性與長(zhǎng)期性，截至2001年底，民族自治地區(qū)699個(gè)縣級(jí)單位中，僅有358個(gè)縣實(shí)現(xiàn)“兩基”目標(biāo)，占總數(shù)的51%[6]。為此，國(guó)務(wù)院在2002年頒布的《關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族地區(qū)教育的決定》中，首次將“兩基”置于民族教育重中之重的地位，并指出要“加大經(jīng)費(fèi)投入，加快推進(jìn)進(jìn)程”。此后出臺(tái)的《國(guó)家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃》進(jìn)一步加大了攻堅(jiān)的執(zhí)行力度，確保了攻堅(jiān)計(jì)劃的順利實(shí)現(xiàn)。

2.開(kāi)展內(nèi)地援藏援疆行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育協(xié)調(diào)發(fā)展

1992年，第四次全國(guó)民族教育工作會(huì)議提出，“民族教育要與民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)”。針對(duì)西藏教育落后、人才匱乏的狀況，為了進(jìn)一步滿(mǎn)足西藏經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求，國(guó)家加大了對(duì)援藏工作的重視力度，于1992年推出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)地西藏班工作的意見(jiàn)》和《內(nèi)地西藏中學(xué)班（校）管理實(shí)施細(xì)則》，并于1993年頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)教育援藏工作的請(qǐng)示》，從經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、學(xué)校管理等方面加強(qiáng)了對(duì)藏區(qū)的教育支援。邁入21世紀(jì)，通過(guò)借鑒內(nèi)地西藏班的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，教育部發(fā)布了《關(guān)于內(nèi)地有關(guān)城市開(kāi)辦新疆高中班的實(shí)施意見(jiàn)》和《關(guān)于擴(kuò)大內(nèi)地新疆高中班招生規(guī)模的意見(jiàn)》。內(nèi)地西藏班、新疆班的成功舉辦，為民族地區(qū)基礎(chǔ)教育的發(fā)展帶來(lái)了活力，為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育協(xié)調(diào)發(fā)展注入了力量。

3.加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，提升民族地區(qū)教學(xué)水平

與前期注重教師數(shù)量、緩解師資短缺的狀況相比，本階段的重點(diǎn)在于提升民族地區(qū)的師資水平，建設(shè)合格的雙語(yǔ)教師隊(duì)伍。2002年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》提出，要加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)的師資隊(duì)伍建設(shè)，把培養(yǎng)“雙語(yǔ)”教師作為當(dāng)前師資培訓(xùn)的重點(diǎn)，“提高教師學(xué)歷學(xué)位層次”。一方面，國(guó)家注重民族教師的學(xué)歷水平與教學(xué)能力提升;另一方面，也注重對(duì)雙語(yǔ)教師隊(duì)伍的培養(yǎng)，目的是保證民族地區(qū)教師素養(yǎng)，提升民族地區(qū)教學(xué)水平。

4.大力發(fā)展民族團(tuán)結(jié)教育，增強(qiáng)民族學(xué)生團(tuán)結(jié)意識(shí)

加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)教育不僅是培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)者與接班人的需要，更是祖國(guó)統(tǒng)一和各民族平等團(tuán)結(jié)、共同繁榮發(fā)展的需要[7]。1999年，教育部與國(guó)家民委發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)中小學(xué)開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)教育活動(dòng)的通知》，強(qiáng)調(diào)應(yīng)依據(jù)學(xué)生的學(xué)段有層次地開(kāi)展不同主題的團(tuán)結(jié)教育活動(dòng)。步入21世紀(jì)后，國(guó)家高度重視民族地區(qū)的德育工作，接連發(fā)布了《教育部辦公廳國(guó)家民委辦公廳關(guān)于在中小學(xué)進(jìn)一步大力推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)教育工作的通知》《學(xué)校民族團(tuán)結(jié)教育指導(dǎo)綱要（試行）的通知》等政策，并積極推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)教育基地建設(shè)，增強(qiáng)學(xué)生的團(tuán)結(jié)意識(shí)與愛(ài)國(guó)意識(shí)，確保民族團(tuán)結(jié)教育工作的穩(wěn)步實(shí)施。

（四）以尋求民族特色發(fā)展為根本的融合發(fā)展階段（2010年至今）

隨著少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提升，文化需求的不斷增長(zhǎng)，以往所遵從的追求外在價(jià)值、實(shí)現(xiàn)外在目的的外延式發(fā)展模式已不能滿(mǎn)足新時(shí)期少數(shù)民族人民對(duì)教育的需求[4]。關(guān)注民族教育的內(nèi)在價(jià)值，尋求自身發(fā)展的文化內(nèi)涵，已然成為此階段的重要需求。這一時(shí)期，國(guó)家相繼出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃2011—2015的通知》（2011年）、《關(guān)于印發(fā)少數(shù)民族事業(yè)十二五規(guī)劃的通知》（2012年）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》（2015年）等政策，既關(guān)注到少數(shù)民族地區(qū)特有文化的發(fā)展，又強(qiáng)化了各民族間交流融合的價(jià)值理念，努力實(shí)現(xiàn)多元一體的全新圖景。

1.普及現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程，努力實(shí)現(xiàn)教育資源共享

為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享，黨中央還大力推行現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程。2010年出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，“支持民族地區(qū)發(fā)展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源覆蓋面”;2015年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》，也提到了加強(qiáng)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育信息化建設(shè)的相關(guān)問(wèn)題。除此之外，國(guó)家還注重少數(shù)民族地區(qū)教師的信息化應(yīng)用能力，通過(guò)師資培訓(xùn)方式提高教師運(yùn)用現(xiàn)代教學(xué)設(shè)備的水平，保證少數(shù)民族地區(qū)的教學(xué)質(zhì)量。

2.保障弱勢(shì)群體受教權(quán)利，依法履行控輟保學(xué)職責(zé)

“兩基”目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)后，保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口、少數(shù)民族地區(qū)兒童等弱勢(shì)群體的受教權(quán)利成為國(guó)家關(guān)注的又一重點(diǎn)。2012年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決定》提出，“應(yīng)注重保護(hù)少數(shù)民族兒童尤其是女童受教育的權(quán)利”;2015年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》，再次提到保障弱勢(shì)群體接受義務(wù)教育的權(quán)利，并且要將控輟保學(xué)作為接下來(lái)的重點(diǎn)之一，依法履行控輟保學(xué)職責(zé)。2017年，國(guó)務(wù)院指出，各地應(yīng)因地制宜地采取相關(guān)措施，切實(shí)保障適齡群體接受義務(wù)教育的權(quán)利，以期實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育全面普及的終極目標(biāo)。

3.鞏固義務(wù)教育普及成果，全面加強(qiáng)學(xué)前雙語(yǔ)教學(xué)

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，“大力推進(jìn)雙語(yǔ)教學(xué)，全面開(kāi)設(shè)漢語(yǔ)文課程、國(guó)家通用文字，全面加強(qiáng)學(xué)前雙語(yǔ)教育”。與之前所提到的雙語(yǔ)教育政策不同，此階段出臺(tái)的政策將工作重點(diǎn)放在學(xué)前兒童的教育上。2020年6月，《教育部等十部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)控輟保學(xué)工作健全義務(wù)教育有保障長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見(jiàn)》，重申了加強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)學(xué)前兒童雙語(yǔ)教學(xué)、學(xué)習(xí)普通話的指令，旨在讓學(xué)前兒童為將來(lái)的學(xué)習(xí)打好語(yǔ)言基礎(chǔ)，使其更順暢、熟練地接受義務(wù)教育，促使民族地區(qū)義務(wù)教育普及成果更為顯著。

4.開(kāi)設(shè)少數(shù)民族特色課程，深度挖掘內(nèi)在文化價(jià)值

2011年出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃2011—2015的通知》首次提出應(yīng)在人口較少的民族中開(kāi)展校本課程，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》也提到應(yīng)“開(kāi)設(shè)具有民族特色的地方課程與學(xué)校課程”。校本課程與地方課程的開(kāi)展準(zhǔn)確地貫徹了交流融合的概念。通過(guò)民族地區(qū)優(yōu)秀文化與傳統(tǒng)課堂知識(shí)的結(jié)合，既能實(shí)現(xiàn)民族特色文化的傳承與發(fā)展，同樣能夠增進(jìn)民族間的理解與認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)與民族共同進(jìn)步，從而有效促進(jìn)民族地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的全面發(fā)展[8]。

二、民族基礎(chǔ)教育政策的演進(jìn)邏輯

教育政策的分析可以采取不同種類(lèi)的模式，一般情況下可概括為以下四種分析模式：發(fā)生學(xué)取向、目的取向、過(guò)程取向與政策話語(yǔ)取向[9]172-173。發(fā)生學(xué)取向的分析模式是通過(guò)解釋和分析教育政策的產(chǎn)生機(jī)制，對(duì)政策作出分析;目的取向的分析模式指的是從政策目標(biāo)的角度對(duì)政策進(jìn)行分析，主要研究教育政策與目標(biāo)之間的關(guān)系;過(guò)程取向的分析模式是指對(duì)教育政策的實(shí)施進(jìn)行過(guò)程性分析，重視的是教育政策的實(shí)踐過(guò)程;政策話語(yǔ)的分析模式主要是結(jié)合一定的社會(huì)文化與權(quán)力背景，分析一定教育政策表述結(jié)構(gòu)背后的文化規(guī)則，以及這些文化規(guī)則與政策的關(guān)系[9]173-179。本文依據(jù)上述四種分析模式，對(duì)我國(guó)民族基礎(chǔ)教育政策文本的演進(jìn)邏輯進(jìn)行系統(tǒng)梳理。

（一）以管理體制變遷為核心的政策動(dòng)力機(jī)制

教育政策是不同利益相關(guān)者之間相互作用的產(chǎn)物，政策變遷有其固定的范式，其動(dòng)力機(jī)制集中體現(xiàn)于管理權(quán)的變化[10]。根據(jù)管理體制的變遷，可將民族基礎(chǔ)教育政策的演進(jìn)劃分為以下三個(gè)階段：一是中央集中管理階段。中華人民共和國(guó)成立之初，民族地區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)均處于起步階段，為了加強(qiáng)對(duì)民族教育工作的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)民族教育的全面發(fā)展，我國(guó)采取中央高度集中的管理模式，通過(guò)在中央政府內(nèi)設(shè)民族教育司來(lái)對(duì)民族地區(qū)的各項(xiàng)教育工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。二是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的自主管理階段。改革開(kāi)放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了轉(zhuǎn)變，教育管理體制也出現(xiàn)了相應(yīng)的變遷。中央政府對(duì)民族教育的管理權(quán)限逐漸下移，由之前的集中管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献髂Ｊ健薄４穗A段中央主要負(fù)責(zé)宏觀方針的制定，具體的管理職能，例如學(xué)校辦學(xué)體制、教學(xué)內(nèi)容、人才編制以及經(jīng)費(fèi)使用等方面均由自治區(qū)根據(jù)實(shí)際情況決定。權(quán)力責(zé)任的下移使地方的辦學(xué)自主權(quán)不斷擴(kuò)大，地方政府作為主要利益相關(guān)者的功能逐漸凸顯，“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的民族基礎(chǔ)管理體系逐漸明晰。三是自主管理與宏觀統(tǒng)籌相結(jié)合階段。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，為了進(jìn)一步提升民族地區(qū)的辦學(xué)活力，改變以往辦學(xué)主體單一的局面，中央政府于2002年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育的決定》強(qiáng)調(diào)，“要以民族地區(qū)自力更生為主，國(guó)家扶持及發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行對(duì)口支援相結(jié)合”。較上一階段相比，這一時(shí)期地方政府的管理權(quán)限再次擴(kuò)大，地方政府在政策執(zhí)行過(guò)程中的決策功能逐漸加強(qiáng)，契合當(dāng)?shù)靥厣l(fā)展的相關(guān)政策相繼出臺(tái)，管理體制更趨于合理化，執(zhí)行效率大大增強(qiáng)。

（二）從“社會(huì)本位”向“個(gè)人本位”轉(zhuǎn)變的政策價(jià)值取向

價(jià)值取向是指一定主體基于自己的價(jià)值觀，在面對(duì)或處理各種矛盾、沖突或關(guān)系時(shí)所持的基本立場(chǎng)、價(jià)值態(tài)度以及所表現(xiàn)出來(lái)的價(jià)值傾向[11]。由于不同時(shí)期民族教育所處的時(shí)代背景不同，人們對(duì)于教育的理解和要求也有所不同，這影響了不同時(shí)期民族基礎(chǔ)教育政策的價(jià)值取向問(wèn)題[12]。一是以社會(huì)需求為主導(dǎo)的價(jià)值取向階段。中華人民共和國(guó)成立初期，秉承“鞏固祖國(guó)統(tǒng)一與民族團(tuán)結(jié)，保障各民族在一切權(quán)力方面的平等”的理念，黨中央積極采取民族基礎(chǔ)教育政策傾斜，穩(wěn)步推進(jìn)民族基礎(chǔ)教育的發(fā)展，以保證社會(huì)總體形態(tài)的平穩(wěn)運(yùn)行。歷經(jīng)“文革”期間的“左傾”錯(cuò)誤之后，中央政府把民族基礎(chǔ)教育的工作重點(diǎn)放在恢復(fù)與發(fā)展上。通過(guò)重建民族教育行政機(jī)構(gòu)、民族中小學(xué)，恢復(fù)民族語(yǔ)言等優(yōu)惠政策，加大對(duì)基礎(chǔ)教育的扶持?？傮w而言，中華人民共和國(guó)成立至改革開(kāi)放后的一段時(shí)間內(nèi)，教育政策的制定與實(shí)施是基于社會(huì)、政治的時(shí)代訴求，社會(huì)本位的價(jià)值取向在此階段占據(jù)主導(dǎo)地位。二是兼顧“社會(huì)本位”與“個(gè)人本位”的價(jià)值取向階段。一方面，改革開(kāi)放以后，決策者們逐漸意識(shí)到教育與經(jīng)濟(jì)的緊密聯(lián)系，在1992年召開(kāi)的第四次全國(guó)民族教育工作會(huì)議上，黨中央提出了“民族教育要與民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)”的全新戰(zhàn)略，將教育視為大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑之一。另一方面，援藏援疆、雙語(yǔ)教學(xué)、團(tuán)結(jié)教育等活動(dòng)的積極開(kāi)展，為少數(shù)民族地區(qū)學(xué)生提供了更為豐富與優(yōu)質(zhì)的教育資源，既確保教育過(guò)程中的權(quán)利平等，也保證學(xué)生個(gè)體的全面發(fā)展。這一階段的基礎(chǔ)教育決策克服了上一階段中社會(huì)本位占據(jù)壟斷地位的弊端，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)教育者的主體地位，關(guān)注教育公平的重要作用，將社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和諧穩(wěn)定與促進(jìn)學(xué)生群體個(gè)人發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)。三是凸顯以人為本的價(jià)值取向階段。2010年出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，應(yīng)“廣泛開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)教育活動(dòng)，引導(dǎo)學(xué)生樹(shù)立正確的祖國(guó)觀、民族觀以及宗教觀”，將核心觀念通過(guò)學(xué)科課程以及課外活動(dòng)等方式外顯出來(lái)，增強(qiáng)民族學(xué)生的民族認(rèn)同感以及國(guó)家認(rèn)同感，培養(yǎng)能夠擔(dān)當(dāng)民族復(fù)興大任的時(shí)代新人。此外，通過(guò)對(duì)近十年來(lái)的政策分析，也可以發(fā)現(xiàn)“加強(qiáng)學(xué)前雙語(yǔ)教育、開(kāi)設(shè)民族校本課程、推動(dòng)普通高中特色化發(fā)展”等注重個(gè)體發(fā)展的新舉措?？傮w來(lái)說(shuō)，中央政府逐漸開(kāi)始關(guān)注到民族地區(qū)的特殊性，由注重物質(zhì)扶持轉(zhuǎn)變?yōu)樽鹬孛褡逄厣?，一切從?shí)際出發(fā)，以個(gè)人本位為主導(dǎo)的價(jià)值取向逐漸明晰。

（三）以運(yùn)用多種政策工具為手段的實(shí)施過(guò)程保障

政策實(shí)施的過(guò)程保障是指通過(guò)具體的規(guī)則與要求來(lái)使政策得以貫徹和實(shí)施，并在實(shí)施過(guò)程中對(duì)其變量進(jìn)行了解與掌控。為了更好地實(shí)施民族基礎(chǔ)教育政策，國(guó)家采取了多種政策工具相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)效果最優(yōu)化。結(jié)合麥克唐納、埃爾莫爾、施耐德和英格拉姆對(duì)政策工具的分類(lèi)，可將政策工具分為權(quán)威工具、激勵(lì)工具、象征與勸誡工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具以及學(xué)習(xí)工具等六種類(lèi)型[13]。權(quán)威工具是一種自上而下的政策手段，主要是指政府為了達(dá)成某項(xiàng)目標(biāo)，運(yùn)用法律、條例以及管理制度等方式對(duì)個(gè)人或機(jī)構(gòu)進(jìn)行支配行為。權(quán)威工具在政策執(zhí)行過(guò)程中是最為普遍的。例如，在民族地區(qū)大力加強(qiáng)基礎(chǔ)教育，有計(jì)劃實(shí)施九年義務(wù)教育，在基礎(chǔ)教育階段開(kāi)展雙語(yǔ)教學(xué)，加強(qiáng)援藏援疆工作等，都是權(quán)威工具在政策執(zhí)行中的具體表現(xiàn)。激勵(lì)工具是指政府利用正向或負(fù)向反饋來(lái)誘使目標(biāo)對(duì)象遵從或采取相應(yīng)行為，通常表現(xiàn)為獎(jiǎng)勵(lì)或者懲罰。例如，為鼓勵(lì)內(nèi)地教師前往山區(qū)、牧區(qū)等少數(shù)民族地區(qū)支教，采取教職工編制適當(dāng)放寬、發(fā)放專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、工資待遇略高于所在地其他教職工的薪資等舉措。象征與勸誡工具是指通過(guò)影響目標(biāo)群體的價(jià)值觀與信念，促使該群體采取與政策目標(biāo)相一致的動(dòng)機(jī)與決定。為了進(jìn)一步調(diào)動(dòng)民族地區(qū)辦學(xué)活力與積極性，黨中央充分調(diào)動(dòng)廣大群眾與干部辦學(xué)的積極性，希望借助外部力量提高民族地區(qū)基礎(chǔ)教育的辦學(xué)水平與教育質(zhì)量。能力建設(shè)工具是指為個(gè)體、群體或者機(jī)構(gòu)提供采取行為或做出決策所必需的相關(guān)信息、培訓(xùn)、教育以及資源，目的是幫助目標(biāo)群體做出對(duì)既定目標(biāo)有利的行為和決策，在政策中具體表現(xiàn)為向雙語(yǔ)教師提供師資培訓(xùn)以增強(qiáng)雙語(yǔ)教學(xué)水平，為民族地區(qū)教師提供信息技術(shù)應(yīng)用能力培訓(xùn)以提升課堂教學(xué)水平等。系統(tǒng)變革工具是指政府權(quán)威在個(gè)人與機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)轉(zhuǎn)移的情況，通常表現(xiàn)為新組織的建構(gòu)或者已有組織的撤銷(xiāo)合并。如2011年設(shè)立的教育部民族教育發(fā)展中心，2014年成立的全國(guó)民族教育專(zhuān)家委員會(huì)，都是系統(tǒng)變革工具在民族基礎(chǔ)教育中的重要體現(xiàn)。學(xué)習(xí)工具是指目標(biāo)群體依靠自身能力去解決不了解或不清楚的具體問(wèn)題，它是一種過(guò)程性工具，通常體現(xiàn)于政策文本中。例如，各部門(mén)或?qū)W校為了加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)意識(shí)，樹(shù)立國(guó)家認(rèn)同感與民族認(rèn)同感而采取的具體課程或活動(dòng)。

（四）以政治學(xué)話語(yǔ)與經(jīng)濟(jì)學(xué)話語(yǔ)為主導(dǎo)的政策話語(yǔ)規(guī)則

公共政策話語(yǔ)分析是一股潛力巨大的新潮流，為政策科學(xué)的發(fā)展注入了新鮮的活力，其理論價(jià)值具體體現(xiàn)于以下兩方面：一是能夠更好地幫助人們從意義的維度理解公共政策領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)與變遷，二是擅于揭示出隱匿于語(yǔ)言背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)與意識(shí)形態(tài)[14]?？v觀民族基礎(chǔ)教育政策的演進(jìn)歷程可以發(fā)現(xiàn)，話語(yǔ)規(guī)則以政治學(xué)話語(yǔ)與經(jīng)濟(jì)學(xué)話語(yǔ)為主導(dǎo)。一是以政治學(xué)話語(yǔ)為主導(dǎo)的話語(yǔ)規(guī)則階段。在中華人民共和國(guó)成立初期，進(jìn)行政治改造、強(qiáng)調(diào)社會(huì)需求的任務(wù)是迫切且急需完成的，為此該階段的政策文本陸續(xù)提出了“少數(shù)民族教育應(yīng)滿(mǎn)足各民族政治、文化建設(shè)需要”“少數(shù)民族教育必須為新民主主義內(nèi)容，即民族的、科學(xué)的、大眾的”的政治理念。二是以經(jīng)濟(jì)學(xué)話語(yǔ)為主導(dǎo)的話語(yǔ)規(guī)則階段。在教育政策領(lǐng)域中，經(jīng)濟(jì)學(xué)話語(yǔ)體系影響頗深，主要包含教育與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系、教育投資與教育財(cái)政、教育成本與收益、教育制度變革與創(chuàng)新、教育資源利用與效益[15]。經(jīng)濟(jì)學(xué)話語(yǔ)一方面體現(xiàn)于教育投資與教育財(cái)政方面，例如，設(shè)立少數(shù)民族教育專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助費(fèi)，從支援邊境地區(qū)以及不發(fā)達(dá)地區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)費(fèi)用中劃出適當(dāng)比例用于民族教育;另一方面體現(xiàn)于教育與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系上，例如，辦學(xué)形式應(yīng)符合民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，加快民族地區(qū)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)等。三是其他學(xué)科政策話語(yǔ)的重要地位逐漸顯現(xiàn)的話語(yǔ)規(guī)則階段。隨著民族基礎(chǔ)教育政策的變遷，其話語(yǔ)體系不再局限于政治學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)話語(yǔ)，社會(huì)學(xué)、倫理學(xué)等因素也逐漸在政策文本中顯露出來(lái)。例如，保障農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口以及進(jìn)城務(wù)工子女平等接受義務(wù)教育權(quán)利，建立健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)機(jī)制等舉措，都體現(xiàn)出政策話語(yǔ)規(guī)則逐漸走向多元化。

三、民族基礎(chǔ)教育政策的未來(lái)走向

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，在中央政府的正確決策下，我國(guó)民族基礎(chǔ)教育的發(fā)展取得了較大程度的進(jìn)步。但在政策實(shí)施的演進(jìn)過(guò)程中，逐漸發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題：動(dòng)力機(jī)制模糊主體間的協(xié)調(diào)配合，價(jià)值取向忽視民族文化內(nèi)涵，政策工具之間的處理方式不恰當(dāng)，政策話語(yǔ)體系缺乏民主協(xié)商性。為了進(jìn)一步促進(jìn)民族基礎(chǔ)教育政策的制度化與科學(xué)化，在未來(lái)的政策制定與實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)對(duì)動(dòng)力機(jī)制、價(jià)值取向、過(guò)程保障以及話語(yǔ)規(guī)則等四方面加以調(diào)整與完善。

1.建立“兩團(tuán)體”統(tǒng)一協(xié)作為原則的政策動(dòng)力機(jī)制

制度變遷理論認(rèn)為，推動(dòng)制度變遷的力量主要包含兩大主體：初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體與次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體。初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體是制度變遷的決策單位，是變遷過(guò)程中的主要推動(dòng)力量;次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體主要指制度變遷的實(shí)施者，目的在于幫助初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體推進(jìn)行動(dòng)變遷的進(jìn)程。兩類(lèi)團(tuán)體都是推動(dòng)制度變遷的主體。就民族基礎(chǔ)教育政策而言，可將政府視為初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體，各民族地區(qū)依據(jù)中央制定的大政方針與自身需求完善基礎(chǔ)教育體系;次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體則為各級(jí)學(xué)校以及社會(huì)群體，在既定的政策框架下履行職責(zé)，維護(hù)教育體系的平穩(wěn)運(yùn)行。如何在這兩類(lèi)團(tuán)體尋求利益訴求的平衡，是促進(jìn)民族基礎(chǔ)教育穩(wěn)步發(fā)展的關(guān)鍵舉措之一。一方面，建立中央政府主導(dǎo)，各級(jí)部門(mén)協(xié)調(diào)配合的管理體系。在中央政府的宏觀指導(dǎo)下，各部門(mén)應(yīng)明確自身的職責(zé)與權(quán)力，做到科學(xué)配合，避免職能重疊，將教育政策的制定與實(shí)施發(fā)揮出最大功效。此外，各地方政府應(yīng)準(zhǔn)確行使自身權(quán)力，確保政策的精準(zhǔn)實(shí)施，并充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的作用，避免“上有政策，下有對(duì)策”的政策失真現(xiàn)象產(chǎn)生。另一方面，加強(qiáng)大眾團(tuán)體的參與意識(shí)，調(diào)動(dòng)社會(huì)群體參與積極性。首先，要積極調(diào)動(dòng)社會(huì)群體參與民族基礎(chǔ)教育的建設(shè)中去。由于地理因素的限制，民族地區(qū)大多處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的區(qū)域，依靠當(dāng)?shù)刈陨戆l(fā)展與中央統(tǒng)一扶持仍難以實(shí)現(xiàn)教育發(fā)展的預(yù)設(shè)目標(biāo)。因此，首先，要鼓勵(lì)社會(huì)群體的積極參與，借助東中部等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的大力扶持，促進(jìn)民族地區(qū)辦學(xué)水平與教學(xué)質(zhì)量的提升;其次，在政策制定與實(shí)施過(guò)程中，難免出現(xiàn)社會(huì)群體利益與統(tǒng)治階層利益相沖突的現(xiàn)象，這時(shí)就要秉承以人為本的理念，將民眾利益置于首位，確保政府執(zhí)行的公開(kāi)化、透明化，建構(gòu)民眾主導(dǎo)的監(jiān)督體系，有效提升教育政策執(zhí)行的質(zhì)量與水平。

2.倡導(dǎo)多元視角的政策價(jià)值取向

制定民族基礎(chǔ)教育政策時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持在以人為本的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)教育公平，真正實(shí)現(xiàn)“工具理性”向“價(jià)值理性”的轉(zhuǎn)變。第一，深化以人為本的價(jià)值取向。人的各種行為由動(dòng)機(jī)所引導(dǎo)、維持和導(dǎo)向，而人的動(dòng)機(jī)以需求為基礎(chǔ)。教育政策的需求來(lái)源于教育客體，教育政策的制定也應(yīng)尊重教育客體的需求[16]，因此，政策的制定要關(guān)注到不同民族地區(qū)受教育者的需求，為受教育者提供多樣化的選擇，使其獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，讓每一個(gè)獨(dú)立個(gè)體能夠依據(jù)自身需求與興趣，選擇最有利于自身發(fā)展的途徑，實(shí)現(xiàn)自我的全面發(fā)展。第二，注重民族文化“內(nèi)生式”發(fā)展?；诿褡宓貐^(qū)自然因素與歷史因素的特殊性，在制定政策時(shí)既要關(guān)注區(qū)域特殊性，又不能忽略文化普遍性。在新時(shí)代的背景下，基于文化普遍性與特殊性之間的張力所提出的“意識(shí)三態(tài)觀”為我們提供了新的思路與借鑒意義。該理論是一種包含宏觀、中觀與微觀視野的三維綜合觀。在主體多樣化的背景下，民族基礎(chǔ)教育需整合不同的利益與價(jià)值訴求，將國(guó)家認(rèn)同、民族認(rèn)同與自我認(rèn)同三者結(jié)合起來(lái)，通過(guò)學(xué)校這一多元文化匯集的場(chǎng)域，尋求能夠使各種文化平衡并有機(jī)整合為一體的方式[17]。一方面，借助學(xué)校教育傳承地方文化，為地方文化的保留與傳承提供空間;另一方面，通過(guò)學(xué)校教育有效地塑造國(guó)家認(rèn)同感與民族自豪感，使學(xué)生成為國(guó)家與民族文化的編織者[18]。第三，在公平的基礎(chǔ)上尋求效率最大化。一直以來(lái)，效率取向與公平取向的兩難選擇一直存在于各類(lèi)教育政策研究之中。從以往的民族基礎(chǔ)教育政策來(lái)看，大多是通過(guò)物質(zhì)性補(bǔ)償而采取的優(yōu)惠性政策，這與羅爾斯所代表的契約主義平等觀相類(lèi)似，即給“弱者”一定補(bǔ)償來(lái)取得結(jié)果平等。盡管這有利于保障公平，但也在一定程度上造成了效率的損耗，不利于整體教育質(zhì)量的提高[19]。因此，從當(dāng)前我國(guó)國(guó)情來(lái)看，我們既要注重民族地區(qū)的公平問(wèn)題，加大對(duì)民族基礎(chǔ)教育的政策扶持與傾斜力度，滿(mǎn)足少數(shù)民族學(xué)生的最大教育利益;同時(shí)要兼顧到教育資源的合理分配問(wèn)題，其他學(xué)生的受益須以少數(shù)民族學(xué)生受益為前提，在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各方利益與價(jià)值需求，做到因地制宜，以實(shí)現(xiàn)效率最大化。

3.實(shí)行多種政策工具有機(jī)結(jié)合的實(shí)施過(guò)程保障

民族基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的改革與發(fā)展兼具復(fù)雜性與多變性，在具體的政策實(shí)施過(guò)程中，需要多種政策工具的有機(jī)結(jié)合，才有利于解決經(jīng)費(fèi)投入不足、教育資源分配不均等問(wèn)題。第一，加大對(duì)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入力度。中央政府要利用權(quán)威工具科學(xué)、合理制定經(jīng)費(fèi)預(yù)算機(jī)制，并規(guī)定用于民族地區(qū)教育的專(zhuān)項(xiàng)資金不可挪作他用。另外，政府同樣應(yīng)積極利用激勵(lì)工具，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)馗刹俊⑷罕娨约敖?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)大眾投入到民族地區(qū)基礎(chǔ)教育的建設(shè)中去，為民族地區(qū)增添辦學(xué)活力。第二，針對(duì)教育資源分配不均衡的現(xiàn)象，一方面要吸引優(yōu)質(zhì)教師資源前往民族地區(qū)，另一方面應(yīng)積極在當(dāng)?shù)貙?shí)行現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育。首先，可以利用提升職稱(chēng)、提高薪資水平等方式鼓勵(lì)內(nèi)地優(yōu)秀教師前往民族地區(qū)支教，同時(shí)運(yùn)用能力建設(shè)工具為當(dāng)?shù)亟處熖峁熧Y培訓(xùn)、信息共享等手段。其次，加強(qiáng)民族地區(qū)教育信息化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，并為當(dāng)?shù)亟處熖峁┫鄳?yīng)的應(yīng)用能力培訓(xùn)，借助現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享，保障民族地區(qū)基礎(chǔ)教育階段的學(xué)生接受到相對(duì)公平的教育。第三，加大對(duì)控輟保學(xué)的關(guān)注力度，必要時(shí)采取相應(yīng)的懲罰措施，進(jìn)一步健全民族地區(qū)義務(wù)教育辦學(xué)保障機(jī)制，加強(qiáng)寄宿制學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量，并加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，鞏固義務(wù)教育階段的現(xiàn)有成果。針對(duì)個(gè)別因家庭教育觀念而導(dǎo)致的學(xué)生輟學(xué)，要強(qiáng)化家校共育、地校協(xié)作等理念，采取教育勸導(dǎo)、適當(dāng)懲戒等方式，讓《義務(wù)教育法》真正既能落下去，又能硬起來(lái)[20]。第四，加強(qiáng)宏觀管理，建立執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。中央政府應(yīng)合理使用系統(tǒng)變革工具，設(shè)立具有嚴(yán)格監(jiān)管力度的督查部門(mén)和評(píng)估部門(mén)，對(duì)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育的各項(xiàng)工作實(shí)行具體且有操作性的法律法規(guī)[21]。此外，針對(duì)具體的民族教育評(píng)估工作，要建立科學(xué)、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，真正發(fā)揮監(jiān)督以及評(píng)估的政策保障作用。

4.構(gòu)建多方參與式的政策話語(yǔ)體系

后實(shí)證主義者認(rèn)為，傳統(tǒng)的政策分析主要是社會(huì)精英通過(guò)話語(yǔ)控制民主決策的過(guò)程，將政治議題轉(zhuǎn)化為技術(shù)性的事務(wù)。因此，他們倡導(dǎo)一種參與式的政策分析與制定過(guò)程，即依靠利益相關(guān)者間的對(duì)話來(lái)尋找問(wèn)題的解決方式[22]。結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，應(yīng)采取在政府的宏觀引導(dǎo)下，構(gòu)建多方參與式的政策話語(yǔ)體系，形成以民眾需求為導(dǎo)向的政治理念。第一，政府應(yīng)做好宏觀統(tǒng)籌工作，通過(guò)制定信息公開(kāi)制度與構(gòu)建民意表達(dá)渠道來(lái)切實(shí)保障多方民眾參與的權(quán)利與義務(wù)。首先，應(yīng)積極制定透明化、簡(jiǎn)易化的信息公開(kāi)制度，保證民眾知情權(quán)，擴(kuò)大信息公開(kāi)范圍，增強(qiáng)信息傳播廣度，讓不同受眾都能夠通過(guò)相關(guān)媒介掌握到準(zhǔn)確且前沿的政策信息。其次，應(yīng)疏通民眾表達(dá)渠道，促成政府與民眾間的良性互動(dòng)。政府可采取實(shí)地調(diào)查、走訪調(diào)研的方式深入群眾之中，也可設(shè)立民意調(diào)查與反饋制度、聽(tīng)證會(huì)制度等權(quán)威機(jī)制，真正做到傾聽(tīng)民聲、體現(xiàn)民意、集納民智。第二，應(yīng)重視邊緣參與者的參與力度。除了政府及專(zhuān)家學(xué)者，民族基礎(chǔ)教育的利益相關(guān)者還包含基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)的教職員工、學(xué)生以及家長(zhǎng)群體[23]，雖然這類(lèi)群體不是政策制定的核心參與者，但深受教育政策影響，是政策的直接目標(biāo)群體。應(yīng)為該類(lèi)群體參與政策制定提供適當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)，使其能夠通過(guò)多種途徑表達(dá)自身的利益訴求，這將直接作用于民族基礎(chǔ)教育政策的制定、調(diào)整乃至完善?？傊谖磥?lái)的民族基礎(chǔ)教育話語(yǔ)體系建設(shè)中，應(yīng)進(jìn)一步加大多方主體的參與力度，不斷提升不同主體參與政策制定的能力與意識(shí)，開(kāi)創(chuàng)民族基礎(chǔ)教育發(fā)展的嶄新局面。

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The Development Process， Evolution Logic and Future Trend of Ethnic Basic Education Policy in China

YAO Jiasheng， LIN Xiaowen

（School of Education， Liaoning Normal University， Dalian， Liaoning， China，116029）

Abstract：

Since the founding of the People's Republic of China， the development of China's ethnic basic education policy has experienced the initial stage on the premise of speeding up the development of primary education， the recovery and adjustment stage focusing on the implementation of nine-year compulsory education， the accelerated catch-up stage with the goal of realizing the coordinated development of education， and the stage of integrated development based on seeking development of ethnic characteristics. In the process of policy evolution， it gradually presents the policy dynamic mechanism with the change of management system as the core， the policy value orientation from "social standard" to "individual standard"， the guarantee of implementation process by means of various policy tools， and the policy discourse rules dominated by political discourse and economic discourse. In the future， the policy of basic education for ethnic minorities in China should present the policy dynamic mechanism based on the principle of unity and cooperation of "two groups"， the policy value orientation from multiple perspectives， the guarantee of the implementation process of the organic combination of various policy tools， and the policy discourse system of multi-participation.

Key words：

ethnic basic education policy; ethnic education; development process; evolution logic; future trend

收稿日期： 2022-02-13

基金項(xiàng)目：全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃教育部重點(diǎn)課題“我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策評(píng)價(jià)與優(yōu)化策略研究”（DFA200299）。

作者簡(jiǎn)介：姚佳勝，男，遼寧北鎮(zhèn)人，博士，遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。

林曉文，女，黑龍江哈爾濱人，遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院碩士研究生。