周宛央 馬龍軍

摘要：在國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)歷程中，環(huán)境健康風(fēng)險日漸凸顯?；鶎迎h(huán)境執(zhí)法是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的重要環(huán)節(jié)，也是推進有效環(huán)境治理的主要工具。通過對四川省H縣的調(diào)研梳理，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前基層環(huán)境執(zhí)法面臨著運行機制失調(diào)、主體權(quán)責(zé)不清、內(nèi)生激勵匱乏三重困境。為此，建議實施“嵌入式”治理路徑分析框架，結(jié)合地區(qū)環(huán)境稟性與應(yīng)對策略，提取合理要素，自政治動員、主體轉(zhuǎn)型、價值重構(gòu)三維予以回應(yīng)：（一）政治動員：制度供給與動態(tài)治理“雙管齊下”;（二）主體轉(zhuǎn)型：由“傳統(tǒng)命令型”到“多元共治型”的定位調(diào)整;（三）價值重構(gòu)：提升內(nèi)驅(qū)動力，強化外界監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：環(huán)境執(zhí)法;嵌入式治理;環(huán)境健康風(fēng)險;運動式協(xié)同

中圖分類號：D922.68文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2022）10-0080-04

一、引言

環(huán)境健康風(fēng)險是指以環(huán)境介質(zhì)為轉(zhuǎn)化遷移載體，以人類活動或人類活動與自然界的運動過程共同作用為根本動因，致使生態(tài)環(huán)境和人體健康處于受到科學(xué)不確定因素的短期或長期不良影響，并且最終可能導(dǎo)致自然環(huán)境、公眾健康與生態(tài)系統(tǒng)受損的狀態(tài)[1]。

新冠肺炎疫情就是一次突發(fā)的大規(guī)模環(huán)境健康風(fēng)險事件，后疫情時代，不僅需要法律制度的支持，同時也需要制度框架之下直接有效的保護措施。面對具有演化為范圍廣、規(guī)模大、破壞性強的環(huán)境健康風(fēng)險，疫情為我們提供了反思與再發(fā)展的契機。行政機關(guān)在執(zhí)法過程中需承擔(dān)起積極識別、管控、化解風(fēng)險事件的重要責(zé)任，而一線基層環(huán)境執(zhí)法在日常環(huán)境健康風(fēng)險防范中無疑發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。四川省A州位于中國西南腹地，兼具國家重點生態(tài)功能區(qū)及國家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)的雙重屬性，筆者通過在A州H縣的深入調(diào)研，著力探究環(huán)境執(zhí)法活動在基層的真實運作狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前基層環(huán)境執(zhí)法活動存在“不作為”“亂作為”現(xiàn)象突出、專業(yè)素養(yǎng)欠缺致使執(zhí)法能力薄弱、環(huán)保意識淡薄引發(fā)執(zhí)法成效不佳等問題。為此，本文以“嵌入式”治理理論為基本分析框架，自政治動員、主體轉(zhuǎn)型、價值重構(gòu)三方面著手化解問題所在，以期對提升基層環(huán)境執(zhí)法效能、探索發(fā)展方向有所助益。

二、環(huán)境健康風(fēng)險行政規(guī)制介入的應(yīng)然基礎(chǔ)

（一）環(huán)境健康風(fēng)險的適用情景

環(huán)境健康風(fēng)險具有明顯客觀意義上的科學(xué)不確定性和隱蔽性，大多難以通過科學(xué)技術(shù)手段獲得確切證明，進而無法做出合法合理的防范決策理性應(yīng)對，但環(huán)境健康風(fēng)險又是客觀存在的，以上特性正是行政規(guī)制介入環(huán)境健康風(fēng)險的依據(jù)與前提。然而環(huán)境健康風(fēng)險認知識別過程復(fù)雜，具有較強不確定性，規(guī)制是否有效主要依靠識別是否正確。面對紛繁復(fù)雜的公共風(fēng)險，僅靠社會公眾的力量或政府單向的線性管控或結(jié)果控制型的被動舉措，均無法對公共風(fēng)險做出理性應(yīng)對[2]?？茖W(xué)的預(yù)防規(guī)劃是規(guī)避風(fēng)險的有效路徑，因此需扭轉(zhuǎn)既有“無損害即無救濟”的傳統(tǒng)法律邏輯，從緊急應(yīng)對與日常防控的雙向角度去反向思考、推進法律適用。

（二）基層環(huán)境執(zhí)法的實踐審視

《憲法》確定了國家的環(huán)境保護義務(wù)這一基本原則，而政府是制度框架下的實際履行機關(guān)，其行政過程為直接保護措施。環(huán)境健康風(fēng)險與基層環(huán)境執(zhí)法，兩兩呈現(xiàn)“強相關(guān)性”。在環(huán)境立法層面，我國已經(jīng)形成了以憲法為依據(jù)、以環(huán)境保護基本法為基礎(chǔ)、以各環(huán)境單行法為主體、以相關(guān)部門法為補充的法律系統(tǒng)。隨著環(huán)境健康問題的日益突顯以及生態(tài)文明建設(shè)的逐步加強，政府作為環(huán)境健康風(fēng)險的行政規(guī)制主體，在我國環(huán)境法治中占據(jù)的地位愈發(fā)重要[3]。因此，在既存法律規(guī)范引導(dǎo)前提下，我們必須審視基層環(huán)境執(zhí)法面臨的理論與實踐割裂情況。

實踐運用中，我國環(huán)境健康風(fēng)險視域下的基層環(huán)境執(zhí)法仍然存在阻滯。首先，相關(guān)法律規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)體系不夠完善，與當(dāng)前的環(huán)境健康問題銜接不夠，一是上位法①授權(quán)不明，二是同位法②存在交叉重復(fù)、空白等問題。例如，現(xiàn)行環(huán)境相關(guān)法律規(guī)范僅明確規(guī)制目的，涉及具體規(guī)制行為義務(wù)的內(nèi)容表述較為籠統(tǒng)[4]。包括《大氣污染防治法》第七十八條、《水污染防治法》第三十二條等多款法律條文，均采用目的式法規(guī)范構(gòu)造。其次，單向度的規(guī)制邏輯與多元化的社會利益訴求發(fā)生沖突，如在H縣重點推進的生態(tài)旅游方面，環(huán)境執(zhí)法部門往往在環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展間的“平衡度”上左右為難，筆者在搜集多地基層環(huán)境執(zhí)法實況時發(fā)現(xiàn)這樣的情況屬共性問題。最后，傳統(tǒng)部門法和新興領(lǐng)域法之間交流匱乏也制約著基層環(huán)境執(zhí)法效能。筆者通過田野觀察，發(fā)現(xiàn)H縣內(nèi)大骨節(jié)病、包蟲病等地方病問題匱乏針對性舉措與綜合環(huán)境整治理念，難以實現(xiàn)風(fēng)險時段的有效預(yù)防。因此，需要通過傳統(tǒng)部門法與新興領(lǐng)域法的有機協(xié)同，共同致力于公共衛(wèi)生風(fēng)險立法體系構(gòu)筑，發(fā)揮風(fēng)險規(guī)制的合力[5]。

理論研究方面，當(dāng)前學(xué)界廣泛聚焦于宏觀上的環(huán)境健康風(fēng)險規(guī)制抑或是微觀上的基層環(huán)境治理領(lǐng)域，但就后疫情時代所提供的新興研究契機未能充分把握。由于基層環(huán)境執(zhí)法活動處于復(fù)雜的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系之中，又面臨著環(huán)境健康風(fēng)險的巨大挑戰(zhàn)，實施成效受諸多因素的制約，因此，“嵌入式治理”理論不失為良好的切入路徑，本文認為應(yīng)當(dāng)根據(jù)基層環(huán)境執(zhí)法所處的不同時段及涉及的多元主體，使執(zhí)法活動針對性地嵌入綜合性環(huán)境治理過程中，以長效應(yīng)對環(huán)境健康風(fēng)險的不確定性。

三、基層環(huán)境執(zhí)法的所面臨的三重困境

（一）運行機制失調(diào)：“運動式治理”影響執(zhí)法成效

“運動式治理”為一種中國特色的政府治理方式，即圍繞某一任務(wù)進行自上而下的強勢動員，集中力量開展工作，往往能達到高效短時的明顯效果，并在部分應(yīng)急性、暫時性的工作任務(wù)中體現(xiàn)的尤為明顯。我國《環(huán)境保護法》就央地事權(quán)分配角度帶有明顯的責(zé)任下沉傾向，即中央政府負責(zé)宏觀規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)劃定、監(jiān)測管理等，而具體的責(zé)任落實及考核細則都由地方政府承擔(dān)?；谶@種責(zé)任分配機制，地方政府在實質(zhì)上對環(huán)境問題可進行直接干預(yù)，也在地情地況、資源分配等方面更具信息優(yōu)勢。就當(dāng)前環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制的實行模式而言，多采用地方行政首長簽署責(zé)任書，定期定量進行考核工作，“既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員”的運行模式實屬尷尬，中央政府無法進行監(jiān)管全覆蓋，而“運動式治理”似乎恰成為地方政府應(yīng)對突擊檢查的一劑“良方”。雖然短期內(nèi)其能達到明顯可視效果，但長遠觀之，運動式環(huán)境執(zhí)法的運作特點損害了環(huán)境執(zhí)法實效，擾亂制度化調(diào)控體系原有的運行秩序，也易形成日常執(zhí)法的惰性滋生，并可能造成權(quán)力尋租等系列次生問題。事實上，這樣的事前風(fēng)險識別失靈、事中生態(tài)監(jiān)管缺位以及事后執(zhí)法毫無連貫性的問題通通依靠“運動式治理”補救，反倒容易陷入突擊后的“美好假象”，進而導(dǎo)致惡性問題不斷積壓遺留。

（二）主體權(quán)責(zé)不清：“信息壁壘”僵化互動過程

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法主體權(quán)責(zé)不清是當(dāng)前制約基層環(huán)境執(zhí)法效能的嚴重問題。自立法角度觀之，當(dāng)前環(huán)境立法多圍繞環(huán)境要素進行劃分，種類繁雜、層級不一，而對生態(tài)系統(tǒng)的綜合性尚未有效提煉出立法“最大公約數(shù)”，進而致使職能劃分極為分散，并由此衍生兩種極端情況，對于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的重點領(lǐng)域規(guī)定眾多，彼此重復(fù)交織，匱乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，反之則出現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法的空白地帶，進而遺留責(zé)任推諉，互相“扯皮”的空間。這樣的主體權(quán)責(zé)模糊不僅致使各職能部門分工界限不清，也間接性導(dǎo)致執(zhí)法人員無法厘清自身職能范疇，公眾自不待言。而由此產(chǎn)生的另一弊端即為部分企業(yè)留下了投機取巧的灰色空間，如筆者在H縣調(diào)研時了解到，當(dāng)?shù)丨h(huán)境執(zhí)法歷程中時常需進行現(xiàn)場采樣，但執(zhí)法者與檢測者主體分離，信息互通不到位，協(xié)作配合不佳，進而無法準(zhǔn)確反映企業(yè)的實時檢查狀態(tài)，層層“信息壁壘”嚴重阻礙了多元主體間互動協(xié)作的可能，這與環(huán)境治理本身復(fù)雜性、綜合性的要求相悖，更遑論生態(tài)系統(tǒng)問題的治理本無法局限于單一行政區(qū)域內(nèi)，跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管治理問題無疑對權(quán)責(zé)厘清基礎(chǔ)之上“破壁”互動提出更高要求。

此外，政府多以“主導(dǎo)者”“命令者”的身份在環(huán)境健康規(guī)制領(lǐng)域發(fā)揮作用，自上而下的單向管制模式在一定程度上阻礙了公眾的表達通道，基于立場不同和自利性傾向，也易觸發(fā)被命令者的對立情緒。

（三）內(nèi)生激勵匱乏：進退兩難的政績難題

首先，地方政府的績效考核體系及官員的政績邏輯，使部分地方的環(huán)境執(zhí)法活動面臨來自政府組織內(nèi)部的層層束縛[6]。據(jù)筆者在H縣調(diào)研可知，身處基層的一線環(huán)境執(zhí)法人員極為短缺，甚至“半路出家”者居多，工作任務(wù)繁重，上升空間較小，如該地負責(zé)草原執(zhí)法只有一人，卻需承擔(dān)巡查、檢查、群眾反映、舉報等系列高強度任務(wù)，受限于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平和文化程度，執(zhí)法人員在執(zhí)法工作中還面臨執(zhí)法裝備匱乏、專業(yè)素養(yǎng)欠缺等問題，而匱乏明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、先進的技術(shù)設(shè)備與嚴格的操作規(guī)范，其所得檢測結(jié)果的說服力本就存疑，群眾信服度不高則進一步制約執(zhí)法效能。

其次，我國當(dāng)前實施的環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制是基層環(huán)境執(zhí)法干部實績考核的主要內(nèi)容。目標(biāo)考核責(zé)任制初衷雖在于集中工作重心，提高責(zé)任意識，其具體設(shè)計卻“科學(xué)性有缺，硬性指標(biāo)忽視地情實況”，致使基層執(zhí)法人員或背負著巨大的追責(zé)問責(zé)壓力，缺乏內(nèi)生工作激情，或完成定量任務(wù)便不再主動作為。目標(biāo)考核責(zé)任制本身是一種量化工作成效的策略工具，而基層環(huán)境執(zhí)法是綜合性極強、多重復(fù)雜因素交織的長期性工作，單一指標(biāo)的評定與考核方式的固化并不足以完全反應(yīng)執(zhí)法成效與環(huán)境污染治理的改善，卻可能致使目標(biāo)考核流于形式，考核結(jié)果運用缺失。

最后，自中央到地方的政府工作績效仍不可避免地以經(jīng)濟發(fā)展作為主要考量標(biāo)準(zhǔn)，盡管近年生態(tài)環(huán)境保護重視度與日俱增，但環(huán)境保護仍難以與經(jīng)濟發(fā)展等量齊觀，這一問題在民族地區(qū)又尤為明顯。例如，H縣關(guān)于歷史遺留廢棄礦山問題的處理，先前由于經(jīng)濟、交通建設(shè)等形成山體創(chuàng)面等歷史遺留問題治理主體回歸政府，但民族地方資金短缺，因此仍需國家出資治理，即財政依賴度較高。該地雖已進行了適度探索，如通過全縣增設(shè)生態(tài)公益性崗位以拉動收入，但就經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動能與產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型而言仍顯“杯水車薪”。例如，若環(huán)境指標(biāo)在績效考核所占比重過低，反倒可能因為對環(huán)境執(zhí)法活動的側(cè)重致使財政收入下降、就業(yè)形勢惡化，甚至產(chǎn)生激化地區(qū)政企矛盾，官民沖突的潛在風(fēng)險。

四、“嵌入式”治理路徑構(gòu)造：一個分析框架

（一）政治動員：制度供給與動態(tài)治理“雙管齊下”

著力完善日常環(huán)境執(zhí)法的基本制度建設(shè)，進而把握如何將“常規(guī)”嵌入“運動”，化突擊式任務(wù)攻克為長效性協(xié)作共贏，優(yōu)化基層環(huán)境執(zhí)法的資源分配與技術(shù)保障才是長久之策。自制度層面觀之，環(huán)境健康風(fēng)險蘊藏著巨大的不確定性與隱匿性，因此，自要素分治向綜合治理轉(zhuǎn)化是當(dāng)前制度供給及環(huán)境保護工作理應(yīng)遵循的發(fā)展動向。它不僅需要法律規(guī)范的有效供給、權(quán)利譜系中供需限度的考量、經(jīng)濟激勵及適時救濟等政府主導(dǎo)的內(nèi)部性制度，更需外部性環(huán)境風(fēng)險多元規(guī)范體系的動力機制保障和促進[7]。此外，運動式執(zhí)法自身的生成邏輯多以政府有效性而非社會有效性為行動宗旨[8]，兩者內(nèi)容雖有重疊，但并非時刻保持統(tǒng)一。中央采取政績激勵的模式引導(dǎo)地方發(fā)展，地方以“指標(biāo)”完成程度回應(yīng)考核要求，其任務(wù)指標(biāo)更著眼于國家意志是否得以滲透，行政任務(wù)是否完成，對環(huán)境治理的社會實效并未予以同樣的高關(guān)注度，即并沒有足夠的內(nèi)生動力支持其長效性發(fā)展。因此，若要在社會層面建立起可持續(xù)的動力機制，就政績考核指標(biāo)科學(xué)向度而言，應(yīng)明確增加“環(huán)境保護”在地方政績考核中的分值比重、指標(biāo)內(nèi)容，才能令其真正發(fā)揮激勵作用。

（二）主體轉(zhuǎn)型：由“傳統(tǒng)命令型”到“多元共治型”的定位調(diào)整

生態(tài)環(huán)境的整體性保護是厘清主體權(quán)責(zé)關(guān)系的邏輯起點，因此，超越以環(huán)境要素劃定立法、分別治理的局限，進而秉持整體性理念，充分考慮各環(huán)境要素、行為內(nèi)部互動，予以環(huán)境系統(tǒng)性保護便尤為重要。此外，治理環(huán)境健康風(fēng)險之重點在于打破信息壁壘，暢通交流渠道，在此過程中，政府作為“命令者”這一角色定位轉(zhuǎn)型迫在眉睫。環(huán)境治理問題孤木難支，因此突破部門思維限制，秉持“嵌入式”理念是打破信息壁壘，走向多元共治的第一步。一方面，環(huán)境保護部門可采取民主協(xié)商的模式對相關(guān)社會主體予以行政指導(dǎo)，并通過其信息反饋以更好完成自身執(zhí)行效能優(yōu)化，此外，也可運用社會機制、市場調(diào)控等力量與地方企業(yè)構(gòu)建動態(tài)平衡關(guān)系。另一方面，可作為牽頭者推進相關(guān)部門聯(lián)動執(zhí)法，并在此基礎(chǔ)上進一步推進區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理責(zé)任追究制度建立，以規(guī)避多頭管理、秩序混亂的問題發(fā)生。此外，堅持環(huán)境治理過程中行政執(zhí)法中心作用的同時，也應(yīng)重視環(huán)境司法作為“后起之秀”的補足功能，著力建立兩者的銜接配合機制，發(fā)揮各自專場優(yōu)勢，如以司法監(jiān)督的恰當(dāng)介入，推進行政機關(guān)在偏重事后救濟的同時進一步加強對預(yù)防措施的重視認可度，自源頭把控許可審批等潛在風(fēng)險等。

（三）價值重構(gòu)：提升內(nèi)驅(qū)動力，強化外界監(jiān)督

生態(tài)環(huán)境天然具有公共性的外部特征，如若缺少內(nèi)驅(qū)保護動力與正確價值觀念，濫用資源、恣意索取的“搭便車”現(xiàn)象必定時有發(fā)生，必然引發(fā)對生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞。因此需自內(nèi)外兩維度同時入手，一方面一味強調(diào)從嚴追責(zé)并非長遠之計，在提升基層環(huán)境執(zhí)法內(nèi)生動能歷程中，不能采取急功近利的躍進思想。政績考核制在一定程度上形塑了基層環(huán)境執(zhí)法樣態(tài)，也間接影響地方官員的施政動向考量。因此，需自其政績邏輯起點出發(fā)探尋環(huán)境保護工作匱生內(nèi)生動力的緣由，依據(jù)地區(qū)實際情況和客觀需求，針對性創(chuàng)新績效考核機制，基于環(huán)保垂改背景有序進行人員劃轉(zhuǎn)，拓寬基層執(zhí)法人員晉升空間。專業(yè)水平方面，需增加環(huán)境監(jiān)測設(shè)備的投入與使用，進而提升環(huán)境監(jiān)測人員、執(zhí)法人員的證據(jù)收集能力，還需強化環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法人員環(huán)境科學(xué)知識的培訓(xùn)，著力提升專業(yè)素養(yǎng)及法律程序意識等[9]。此外，另一方面亟須強化自下而上的外部監(jiān)督，政府層面可建立統(tǒng)一監(jiān)管平臺及有效的信息交換機制推進環(huán)境信息在各行政主體間無障礙交流，并在其他社會主體間進行流通，使政府部門間及社會公眾多元協(xié)同，以信息傳播及理念嵌入倒逼公共利益意識與責(zé)任感，共同發(fā)揮監(jiān)管合力。

注釋：

①上位法：就法的效力位階而言，法可分為三類，即上位法，下位法和同位法。這是從法的淵源而言的：就法律效力大小而言，效力大的為上位法，它之下生效的為下位法。比如說憲法和其他法律門類的關(guān)系，憲法就是上位法，因為其他法律都是依據(jù)憲法制定的，其他的法律如刑法民法就是下位法。上位法是效力較高的法律，下位法是效力較低的法律。上位法與下位法也是相對而言的，例如國務(wù)院制定的行政法規(guī)，相對于全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的法律來說，是下位法;相對于地方國家機關(guān)制定的地方性法規(guī)來說，是上位法。下位法不能與上位法相抵觸。

②同位法，是指在法的位階中處于同一效力位置和等級的那些規(guī)范性文件。

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作者簡介：周宛央（2000—），女，漢族，安徽合肥人，單位為西南民族大學(xué)，研究方向為環(huán)境與資源保護法學(xué)。

馬龍軍（2000—），女，白族，云南大理人，單位為西南民族大學(xué)，研究方向為憲法與行政法學(xué)。

（責(zé)任編輯：董惠安）