脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興政策統(tǒng)籌銜接，是鞏固拓展脫貧成果、確保廣大群眾持續(xù)增收、安居樂業(yè)的必經之路。本文以寧夏Y市39個村的實地調查為基礎，展示取得的成效，總結具體做法，探究面臨的困境，提出了富有建設性的建議，對于全國其他區(qū)域具有寶貴的借鑒意義。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署。脫貧攻堅促進鄉(xiāng)村振興結構優(yōu)化，是鄉(xiāng)村振興的前提和基礎;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深化脫貧攻堅成果，是脫貧攻堅的鞏固和提升，二者存在耦合和交叉，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興政策統(tǒng)籌銜接，同謀劃、雙推進，才能鞏固拓展脫貧成果，確保廣大群眾持續(xù)增收、安居樂業(yè)。本文選取寧夏Y市39個村在全面脫貧基礎上繼續(xù)推進鄉(xiāng)村振興的田野點，積極回應脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接中所面臨的挑戰(zhàn)，通過田野點的展現(xiàn)，進一步從公共政策的角度探索兩大戰(zhàn)略的有效銜接。

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的成效與做法

Y市39個貧困村精準識別建檔立卡貧困戶8202戶34706人，貧困發(fā)生率為6.68%。“十三五”期間，Y市共脫貧退出建檔立卡貧困人口35522人（其中2016年脫貧10231人、2017年脫貧9035人、2018年脫貧6389人、2019年脫貧8820人、2020年脫貧1047人），39個貧困村全部脫貧出列。累計搬遷安置2281戶10081人，生態(tài)移民人均可支配收入從搬遷前的3000元增加到2020年底的8883元，年均增長10%。

（一）取得的成效

1、建強基本公共服務，讓鄉(xiāng)村“興”起來

近年來，Y市先后爭取中央、自治區(qū)扶貧資金17.01億元，用于脫貧攻堅，逐村逐戶解決“兩不愁三保障”突出問題，截至2020年底累計解決1358戶的住房問題。通過采取替換水源、安裝凈水設施和實施農村飲水鞏固提升工程等措施，解決了50個行政村2.6萬戶12.6萬人的飲水安全問題，移民地區(qū)自來水普及率98%，水質達標率99.3%。

2016年以來，累計勸返復學1411人，醫(yī)療保險100%全覆蓋，“三個一批”分類救治5751人，家庭醫(yī)生簽約率100%，貧困患者住院醫(yī)療費用實際報銷比例為91.3%。鄉(xiāng)村幼兒園普惠率達到88%，建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院36家，村衛(wèi)生室218家，標準化村衛(wèi)生室100%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院全科醫(yī)生實現(xiàn)全覆蓋。全市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療參保人數111.95萬人，基本養(yǎng)老保險參保人數31.07萬人。制定印發(fā)《Y市開展鄉(xiāng)村振興“一村一年一事”行動實施方案》及考核細則，征集梳理“一村一年一事”任務268項，現(xiàn)已完成投資1.21億元，完成率達57.8%。

2、打造富民強市產業(yè)，讓鄉(xiāng)村“旺”起來

Y市實施產業(yè)扶貧項目461個，投入財政專項扶貧資金2.8億元，建成設施農業(yè)園區(qū)9個、標準化特色養(yǎng)殖園區(qū)10個、高標準設施溫棚3435棟。形成食用菌、花卉、紅樹莓、釀酒葡萄、肉牛、特禽養(yǎng)殖等特色扶貧產業(yè)。實施“四個一”示范帶動工程，打造了5個產業(yè)扶貧示范村、7個扶貧龍頭企業(yè)、種植產業(yè)化經營專業(yè)合作社等8個扶貧產業(yè)合作社，人均年增收5000余元。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中新建高標準農田9.01萬畝，高效節(jié)水灌溉3.1萬畝，主要作物綜合機械化率達95%以上。重點發(fā)展現(xiàn)代畜牧、優(yōu)質瓜菜、釀酒葡萄等優(yōu)勢特色產業(yè)，調減低效、高耗水作物22萬畝，奶牛存欄17.9萬頭，新增5萬頭。

3、建設生態(tài)宜居家園，讓鄉(xiāng)村“靚”起來

累計完成農村戶廁改造15.4萬座，集中管網式戶廁改造4.4萬座，占自治區(qū)40%以上，農村衛(wèi)生廁所普及率達91%，生活垃圾治理率達90.21%，生活污水處理率達到50%以上，受污染耕地安全利用率達到98%以上。創(chuàng)建糧食作物“三減”示范區(qū)26個6.03萬畝，農藥利用率、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治及綠色防控覆蓋率均達到39%以上。

（二）具體做法

1、科學構建現(xiàn)代綠色農業(yè)產業(yè)體系

一是堅持質量興農、綠色興農、品牌強農，聚焦優(yōu)勢特色產業(yè)，形成特色農業(yè)產業(yè)集群，實現(xiàn)一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品發(fā)展格局。

二是培育“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+家庭農場”新型產業(yè)聯(lián)合體，構建緊密型新型農業(yè)經營組織聯(lián)盟。

三是運用農業(yè)循環(huán)利用機制，實現(xiàn)糧經飼統(tǒng)籌、種養(yǎng)結合、農林牧漁融合循環(huán)發(fā)展。

四是加大品牌推介力度，促進產業(yè)化和品牌化深度融合，提升Y市特色農產品知名度和影響力。

2、構建全方位多角度的社會保障體系

一是保障救助惠民生。Y市印發(fā)《Y市最低生活保障和低收入家庭審核審批實施辦法（試行）》的通知，調整完善政策，細化優(yōu)化準入條件，將完全喪失或部分喪失勞動能力且無法依靠產業(yè)幫扶脫貧的貧困人口，以及符合條件的因病因殘困難群體按照“單人?！闭呒{入低保范圍。

二是就業(yè)鼓勵促收入。一方面落實社保補貼、一次性資金補貼等政策，鼓勵就業(yè)扶貧示范基地吸納農村勞動力就業(yè);另一方面制定有針對性、實效性的培訓計劃，重點企業(yè)招工用工與技能培訓相對接，幫助農村勞動力提高就業(yè)能力和技能水平，促進農村勞動力實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。

3、民生服務政策銜接做法

一是危房改造保住房。Y市39個村開展抗震宜居農房建設改造工程。按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略安排部署以及適應時代發(fā)展步伐和群眾日益增長的住房條件、提高自然災害防治能力、開展宜居型示范農戶建設等要求，實施抗震宜居農房建設改造工程。

二是全域推動農村人居環(huán)境整治。制定出臺《Y市農村人居環(huán)境整治工作實施方案》《Y市農村生活垃圾治理實施方案》等政策文件，建立市、縣、鄉(xiāng)三級領導干部包抓機制，建立健全督導考核工作機制，建立整改臺賬、跟蹤銷號。

三是教育資助供就學。Y市出臺《Y市經濟困難家庭子女高等教育階段就學救助辦法》，對低保和低收入家庭學生開展高等教育階段就學救助，將低保、低收入家庭在高等教育階段就學的學生納入救助范圍，幫助他們完成學業(yè)、擺脫貧困。

4、鄉(xiāng)村治理政策銜接做法

一是加強組織領導，強化頂層設計。 一方面成立由Y市領導牽頭負責的鄉(xiāng)村治理領導小組，組織、編辦、財政、人社等相關部門牽頭建立鄉(xiāng)村治理工作協(xié)調機制，對鄉(xiāng)村治理人、財、物等事項進行溝通銜接。另一方面起草印發(fā)《〈關于完善鄉(xiāng)村治理體系提高治理能力的實施方案〉2020年工作任務清單》，梳理工作任務30項，明確了牽頭單位、責任單位、時間節(jié)點等，確保各項工作落實落細落地。

二是突出黨建引領，筑牢治理根基。制定《Y市黨建引領鄉(xiāng)村治理任務清單》，細化8個方面31項具體任務，全面發(fā)揮鄉(xiāng)村黨組織領導鄉(xiāng)村治理的戰(zhàn)斗堡壘作用。選優(yōu)配強村黨組織書記16名，優(yōu)選村“兩委”干部20名，積極培育黨員致富帶頭人1200余名，儲備村級后備力量800余名。

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接面臨的困境及政策調試

（一）扶貧產業(yè)與惠農產業(yè)政策針對性不強

一方面，扶貧產業(yè)政策只針對貧困村。扶貧重點產業(yè)項目確定、政策支持以及資金補貼、分配等事宜，由Y市扶貧辦按照各縣（市）區(qū)項目申報、實施等情況，對項目進行審核評定，按照扶貧產業(yè)項目實施情況分類別進行政策扶持、資金補貼，按照責任、權力、資金、任務“四到縣”工作機制由各縣（市）區(qū)負責組織實施。扶貧產業(yè)扶持政策只針對脫貧攻堅期內的貧困村，涉及覆蓋面小，針對性強。

另一方面，惠民產業(yè)政策寬領域、全覆蓋。惠民產業(yè)政策、資金補貼等由Y市農業(yè)農村局制定，會同市財政局等相關部門審核實施，在農村地區(qū)全覆蓋。不在脫貧攻堅范圍內的村莊只享受惠農政策，部分貧困村既享受扶貧辦的扶貧產業(yè)政策又同時享受農業(yè)農村局的惠農政策。

（二）政策執(zhí)行的時效性和覆蓋面不同

一方面，政策執(zhí)行的時效性不同。在五年過渡期內，調整優(yōu)化各類政策與“十四五”規(guī)劃相結合，政策具有局部性、緊迫性、突擊性、特殊性等特點。鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行從2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出到2035年取得決定性進展至2050年全面實現(xiàn)，政策具有綜合性、整體性、漸進性、持久性等特點。

另一方面，政策執(zhí)行的覆蓋面不同。脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興政策制定的覆蓋面和針對的重點人群不同。鄉(xiāng)村振興產業(yè)扶持、農村低保、臨時救助、生態(tài)文明、環(huán)境綜合治理等政策制定覆蓋面廣，針對所有農村地區(qū)和農村人口及基層群眾，其中包括貧困村和建檔立卡貧困戶。

（三）資金管理使用不規(guī)范

一方面，項目謀劃不充分，公開制度不健全。Y市各縣（市）區(qū)雖然建立了扶貧項目庫，但由于項目儲備不足，未提前謀劃、規(guī)劃下一年度實施項目，扶貧資金支出進度慢，支出率低重，大量資金“趴賬蹲窩”。

另一方面，集中管理不完善，信息公開不規(guī)范?；蒉r補貼資金發(fā)放存在“一人多卡”“人卡分離”的現(xiàn)象。如重度殘疾人救助補貼、醫(yī)療保險、低保等補助在黃河銀行借記卡發(fā)放，社保金、退休金、撫恤金等補助在黃河銀行社?？òl(fā)放，一人多卡發(fā)放。

有效推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興政策銜接的路徑

（一）協(xié)調統(tǒng)一，科學推動惠民產業(yè)

1、因地制宜，科學發(fā)展特色產業(yè)

推動第一二三產業(yè)融合發(fā)展，形成多產業(yè)共生互促發(fā)展模式。扶持農村新型經營主體，采取“企業(yè)+合作社+農戶”“合作社+基地+農戶”等模式。延伸產業(yè)鏈，促進各產業(yè)融合發(fā)展，構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)、生產、經營體系。以龍頭企業(yè)為依托，產業(yè)園區(qū)為支撐，壯大以“葡萄酒”為代表的“紫色名片”、奶產業(yè)為代表的“白色產業(yè)”，發(fā)展特色“原字號”“老字號”“銀字號”產品量級，讓更多優(yōu)質商品走向市場。

2、統(tǒng)籌謀劃惠農強農產業(yè)政策

科學制定惠農產業(yè)規(guī)劃，統(tǒng)一扶貧產業(yè)惠農政策，避免產業(yè)項目低端化、功利化、同質化、福利化。在尊重市場規(guī)律和發(fā)展規(guī)律的基礎上，扶持各鄉(xiāng)村產業(yè)，抓好產業(yè)政策措施銜接，提高產業(yè)市場競爭力和抗風險能力。支持脫貧地區(qū)產業(yè)發(fā)展，以縣為單位規(guī)劃發(fā)展脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村特色產業(yè)，打造區(qū)域特色品牌。

（二）多措并舉，促進特惠性政策向常規(guī)性、普惠性政策轉變

1、優(yōu)化調整特惠性政策覆蓋面

強化綜合保障，保持兜底救助等主要幫扶政策總體穩(wěn)定，統(tǒng)籌落實低保、醫(yī)保、養(yǎng)老、特困人員供養(yǎng)、臨時救助等普惠性政策，完善最低生活保障制度，優(yōu)化調整針對原建檔立卡貧困戶的低?！皢稳藨簟闭?，加強社會救助資源統(tǒng)籌服務。

2、兜住底線，動態(tài)監(jiān)測困難人口

針對農村低保對象、特困人員、農閑易返貧致貧人員，以及因病因災、意外事故導致基本生活出現(xiàn)嚴重困難人員，開展動態(tài)監(jiān)測。利用民政、扶貧、教育、人力資源社會保障、住房城鄉(xiāng)建設、醫(yī)療保障等政府部門現(xiàn)有的數據平臺，加強數據比對和信息共享，完善基層主動發(fā)現(xiàn)機制、農村低收入人口定期核查和動態(tài)調整機制。

3、多管齊下，繼續(xù)擴大就業(yè)轉移

支持脫貧地區(qū)廣泛采取以工代賑方式實施農村人居環(huán)境、小型水利、鄉(xiāng)村道路、農田整治、水土保持、產業(yè)園區(qū)、林業(yè)草原基礎設施等涉農項目建設。統(tǒng)籌利用公益性崗位，健全按需設崗、以崗聘任、在崗領補、有序退崗的管理機制。加大對創(chuàng)建就業(yè)、創(chuàng)業(yè)基地、扶貧車間、引進勞動密集型企業(yè)等方面的投入力度。通過穩(wěn)崗補貼、以工代訓補貼、自主創(chuàng)業(yè)補貼等多種方式，鼓勵移民主動創(chuàng)業(yè)就業(yè)。落實好減稅降費和相關獎勵政策，發(fā)揮勞務經紀人、勞務中介組織的橋梁紐帶作用。開展線上線下相結合的創(chuàng)業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)擔保貸款等就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務，鼓勵扶持農村勞動力創(chuàng)業(yè)。

（三）強化保障，資金監(jiān)管使用靶向施策

1、優(yōu)化支出結構，調整支持重點

過渡期內保持財政支持政策總體穩(wěn)定，合理安排財政投入規(guī)模，優(yōu)化支出結構，調整支持重點。探索建立涉農資金整合長效機制，確保以工代賑預算內投資落實到項目，及時足額發(fā)放勞務報酬?，F(xiàn)有財政相關轉移支付繼續(xù)傾斜支持脫貧地區(qū)，對支持脫貧地區(qū)產業(yè)發(fā)展效果明顯的貸款貼息、政府采購等政策在調整優(yōu)化的基礎上繼續(xù)實施。

2、引入資源，融合發(fā)展金融服務

繼續(xù)發(fā)揮再貸款作用，現(xiàn)有貸款幫扶政策在發(fā)展期內保持不變。完善針對脫貧人口的小額信貸政策，對有較大貸款資金需求、符合貸款條件的對象，鼓勵其申請創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策支持。加大對脫貧地區(qū)優(yōu)勢特色產業(yè)信貸和保險支持力度，支持開放性金融和政策性金融在業(yè)務范圍內為脫貧地區(qū)和鄉(xiāng)村振興提供中長期貸款服務。因地制宜開發(fā)優(yōu)勢特色農產品保險，建立農產品期貨期權和農業(yè)保險聯(lián)動。

參考文獻

[1]白永秀，寧啟.鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的提出、研究進展及深化研究的重點[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2021（05）：5-14.

[2]汪三貴，馮紫曦.脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的邏輯關系[J].貴州社會科學，2020（01）：4-6.

[3]顏德如，張玉強.脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的邏輯關系及其銜接[J].社會科學戰(zhàn)線，2021（08）：167-175.

[4]張琦.鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接：基于貧困治理績效評估的視角[J].貴州社會科學，2021（01）：144-151.

作者簡介

姜曉蕓 中共寧夏區(qū)委黨校黨史黨建教研部副教授，研究方向為中共黨史、黨建理論研究