方曉玲　多慶

“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，是全黨工作的重中之重。本文以西南民族地區(qū)的防返貧與促銜接工作為考察對(duì)象，認(rèn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施需要防止返貧工作的無縫對(duì)接，應(yīng)端正思路，統(tǒng)攬縣域經(jīng)濟(jì)大局;促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)提質(zhì)增效，構(gòu)筑防返貧安全網(wǎng);延伸援建力量優(yōu)勢，發(fā)動(dòng)基層黨建強(qiáng)大引擎。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，解決好“三農(nóng)”問題是全黨工作的重中之重。西南民族地區(qū)的鄉(xiāng)村工作要在堅(jiān)持黨管農(nóng)村工作、堅(jiān)持農(nóng)民主體地位、堅(jiān)持鄉(xiāng)村全面振興等原則指導(dǎo)下，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“三步走”任務(wù)中，制度框架和政策體系基本形成的第一階段，與西南地區(qū)脫貧攻堅(jiān)基本重疊。為實(shí)現(xiàn)西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興工作的全面展開，必須將鞏固脫貧成果、防止返貧有關(guān)工作放在鄉(xiāng)村振興的視域下，探索既符合脫貧攻堅(jiān)工作實(shí)際又貼近鄉(xiāng)村振興發(fā)展目標(biāo)的實(shí)踐路徑，才能使西南地區(qū)防止返貧工作與鄉(xiāng)村振興的全面實(shí)施進(jìn)行有效銜接，才能實(shí)現(xiàn)到2035年農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展的第二步目標(biāo)。

西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施

需要防止返貧工作的無縫對(duì)接

2018年7月，習(xí)近平總書記針對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出重要指示，重點(diǎn)體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是強(qiáng)調(diào)“全面振興”“因地制宜”，各地鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀不同，短板、弱項(xiàng)不同，在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興的各項(xiàng)工作推動(dòng)中，要抓的重點(diǎn)和難點(diǎn)也各不相同。二是強(qiáng)調(diào)“人民中心”“內(nèi)生動(dòng)力”，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施過程中，要尊重廣大農(nóng)民的真實(shí)意愿，激發(fā)廣大農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。三是強(qiáng)調(diào)“科學(xué)規(guī)劃”“分類實(shí)干”，即農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的問題有著自身的發(fā)展規(guī)律，在戰(zhàn)略實(shí)施初期，要注重科學(xué)規(guī)劃、規(guī)劃先行，再依照規(guī)劃分類推進(jìn)、以實(shí)干促振興。習(xí)近平總書記的這三點(diǎn)重要指示，對(duì)于西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意義重大。

西南民族地區(qū)較之其他地區(qū)，貧困面廣、深度貧困現(xiàn)象較為突出，脫貧攻堅(jiān)成果來之不易，鞏固脫貧攻堅(jiān)已有成果十分重要，需要激發(fā)廣大農(nóng)民群眾的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)實(shí)干促發(fā)展、以機(jī)制保障防返貧。做好防止返貧工作、無縫銜接好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央在近兩年一直強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。

2019年4月，習(xí)近平總書記在重慶考察并主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會(huì)，再次強(qiáng)調(diào)防止返貧工作的重要性。習(xí)近平總書記指出，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧和貧困縣摘帽，并不意味著農(nóng)村貧困的消失，也不意味著扶貧工作的結(jié)束，要建立完整的退出評(píng)價(jià)體系和保障措施，把好“脫貧關(guān)”，增強(qiáng)“造血”功能，建立穩(wěn)定脫貧長效機(jī)制，防止返貧。

西南民族地區(qū)脫貧成效顯著但仍存薄弱環(huán)節(jié)

脫貧攻堅(jiān)，是近幾年西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村工作的重心所在，各地堅(jiān)持以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，圍繞貧困人口脫貧、貧困村退出、貧困縣摘帽和全面解決區(qū)域性整體貧困問題，進(jìn)行了不懈的努力，走出了一條黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、群眾主體，精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)保障相銜接、普惠性與特惠性政策相配套、基礎(chǔ)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相促進(jìn)的脫貧攻堅(jiān)路子，成效顯著。西南民族地區(qū)各地脫貧攻堅(jiān)的過程，也是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提升、鄉(xiāng)村教育醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)逐步健全以及鄉(xiāng)村社會(huì)保障機(jī)制不斷完善的過程。小型水利工程、人畜飲水安全鞏固提升工程、新修或改造農(nóng)村電網(wǎng)工程、農(nóng)村公路建設(shè)、建制村村郵站、行政村光纖通達(dá)、電子商務(wù)公共服務(wù)中心、電商物流配送中心的鄉(xiāng)級(jí)服務(wù)站和村級(jí)服務(wù)點(diǎn)，以及縣鄉(xiāng)各級(jí)醫(yī)院和疾病預(yù)防控制中心、農(nóng)牧科技成果轉(zhuǎn)化基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、村級(jí)綜合服務(wù)中心等的大力建設(shè)，極大地提高了貧困人口的生產(chǎn)生活條件。

脫貧攻堅(jiān)還帶動(dòng)了西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村社保機(jī)制的完善，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)得到提高，“基本醫(yī)保+大病保險(xiǎn)+醫(yī)療救助”三重醫(yī)療保障線基本建立。西南民族地區(qū)各貧困縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面得到改善，為后續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。同時(shí)，在脫貧攻堅(jiān)過程中不少縣鄉(xiāng)政府也逐漸探索出一套本地適用的科學(xué)治理辦法，鄉(xiāng)村黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力明顯增強(qiáng)，為鄉(xiāng)村振興打下了治理基礎(chǔ)。但脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)間短、條件差、任務(wù)重，遺留部分薄弱環(huán)節(jié)在所難免。薄弱之處，極易使脫貧人口重返貧困，也是無縫銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點(diǎn)所在。

首先，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中以貧困線為標(biāo)尺重點(diǎn)扶持了貧困線以下的貧困人口，但是剛過貧困線、未被劃入貧困人口的“邊緣戶”，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中未能得到有效扶持，形成比上不足、比下不余的尷尬現(xiàn)狀，依舊處在貧困的邊緣。

其次，鄉(xiāng)村振興在于產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織的全面振興，這幾個(gè)方面在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中得到提升的程度各不相同。扶貧產(chǎn)業(yè)獲得大力發(fā)展，對(duì)于解決貧困鄉(xiāng)村“兩不愁三保障”提供了大力保障，相比之下，西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村人才、文化、生態(tài)、組織等方面的發(fā)展還有欠缺。特別是鄉(xiāng)村教育和鄉(xiāng)村就醫(yī)的現(xiàn)有質(zhì)量，與鄉(xiāng)村振興的基本要求存在差距。即使是比較于自身基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)展較好的農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)，也仍存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、組織化程度低、經(jīng)營單元小、發(fā)展層次低，產(chǎn)業(yè)化程度不高等薄弱之處。

再次，農(nóng)民群眾穩(wěn)定收入或增加收入問題，是銜接鄉(xiāng)村振興的最直接問題，但西南民族地區(qū)在脫貧攻堅(jiān)過程中，農(nóng)民群眾財(cái)政轉(zhuǎn)移性收入占較大比重，內(nèi)生性動(dòng)力與自我發(fā)展能力有待提高。以西藏為例，西藏脫貧攻堅(jiān)中通過易地搬遷脫貧了一批貧困人口，但搬遷群眾如何融入當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，形成每戶至少有一個(gè)勞動(dòng)力穩(wěn)定就業(yè)的穩(wěn)定收入局面，仍需深入探究。納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)助范圍的貧困人口，通過生態(tài)補(bǔ)償方式也脫貧了一批，但因補(bǔ)償而脫貧畢竟是暫時(shí)的，在保護(hù)生態(tài)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)始終處于辯證關(guān)系的西藏鄉(xiāng)村，如何使受生態(tài)功能區(qū)劃分影響的農(nóng)牧民得到可持續(xù)性的穩(wěn)定收入，成為保護(hù)生態(tài)功臣的同時(shí)也能自主就業(yè)、穩(wěn)定增收，也值得進(jìn)一步探究。

鄉(xiāng)村振興視域下西南民族地區(qū)如何防返貧、促銜接

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有著深刻的內(nèi)在邏輯關(guān)系，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的適時(shí)提出，是對(duì)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有力助推。從鄉(xiāng)村振興的視域開展工作，有助于反思脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性、勞動(dòng)力就業(yè)增收的穩(wěn)定性、民族文化的傳承、生態(tài)保護(hù)的落實(shí)、基層黨組織建設(shè)的完善，以及文化和精神力量、精神關(guān)懷的重要性等，有助于我們以更加全面的思維、更加久遠(yuǎn)的謀劃看待脫貧攻堅(jiān)成果及存在的不足，加深對(duì)防止返貧工作的深刻認(rèn)識(shí)。西南民族地區(qū)的鄉(xiāng)村振興工作，要直面新國際形勢的挑戰(zhàn)，在我國現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)指引下，設(shè)置一個(gè)鞏固期，以實(shí)現(xiàn)脫貧成果的常態(tài)化和持續(xù)化，牢牢把握防止返貧的戰(zhàn)略重點(diǎn)，為開啟相對(duì)貧困治理奠定良好的基礎(chǔ)。

1、以“防返貧，奔小康”思路統(tǒng)攬縣域經(jīng)濟(jì)大局

西南民族地區(qū)各縣的貧困退出十分不易，應(yīng)以實(shí)際行動(dòng)珍惜這個(gè)成果，提前規(guī)劃出臺(tái)關(guān)于鞏固提升脫貧攻堅(jiān)成果逐步走向全面小康的綱領(lǐng)性文件，明確全面建成小康社會(huì)關(guān)鍵過渡期的總體要求、工作目標(biāo)、工作步驟及關(guān)鍵環(huán)節(jié)、組織保障等。如拉薩市作為西藏地區(qū)第一批脫貧市縣，于2018年率先從監(jiān)測預(yù)警、產(chǎn)業(yè)全覆蓋、政策保障、貧困群眾素質(zhì)提升、黨建促脫貧和投入保障等方面建立了六項(xiàng)穩(wěn)定脫貧長效機(jī)制，值得后來者借鑒。

2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立貧困縣退出機(jī)制的意見》指出，“貧困人口、貧困村、貧困縣退出后，在一定時(shí)期內(nèi)國家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，留出緩沖期，確保實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧?！备鞯貞?yīng)結(jié)合實(shí)際情況確立有針對(duì)性的政策舉措，并以政策精細(xì)化方式避免脫貧不脫政策帶來的消極效應(yīng)。構(gòu)建防止返貧的保障性政策體系，為縣域經(jīng)濟(jì)的整體性可持續(xù)發(fā)展提供政策條件。特別要針對(duì)鄉(xiāng)村學(xué)前教育和初級(jí)教育、縣級(jí)中等教育以及地市級(jí)職業(yè)教育做好短期發(fā)展規(guī)劃，以教育資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為切入點(diǎn)，準(zhǔn)確定位目標(biāo)、加大培訓(xùn)力度，保障鄉(xiāng)村教師供給及質(zhì)量，在職業(yè)教育規(guī)劃中注重結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及人才需求;針對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)做好短期發(fā)展規(guī)劃，注重大病預(yù)防與跟蹤工作，避免因病返貧;針對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，建立配套的金融支持政策、設(shè)施農(nóng)業(yè)政策、標(biāo)準(zhǔn)化廠房補(bǔ)助政策、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策等，以安全有效的政策體系激活企業(yè)生產(chǎn)熱情，促進(jìn)當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)地方特色產(chǎn)業(yè)的融入。

2、以“產(chǎn)業(yè)振興”為目標(biāo)促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效

西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化方向，將其作為縣域經(jīng)濟(jì)大局中的重要環(huán)節(jié)、防止返貧的重要舉措及對(duì)接鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)振興的基礎(chǔ)。依托特色農(nóng)牧業(yè)，帶動(dòng)小農(nóng)牧戶對(duì)接大市場，充分挖掘各縣鄉(xiāng)獨(dú)特的自然或文化資源，推動(dòng)鄉(xiāng)村農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)與文旅產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，保護(hù)并有效利用良好的生態(tài)優(yōu)勢資源，推進(jìn)綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并提質(zhì)增效。西南民族地區(qū)有一定數(shù)量的邊境區(qū)域，可以邊境口岸城鎮(zhèn)群建設(shè)為中心，發(fā)展邊境旅游。對(duì)已經(jīng)形成一定發(fā)展基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)，注重技術(shù)、信息、資金等方面的扶持，引導(dǎo)提質(zhì)增效，對(duì)發(fā)展基礎(chǔ)尚未穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)，幫助精準(zhǔn)定位發(fā)展方向、謀劃發(fā)展策略。確保農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，還要注重地方產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，使地方產(chǎn)業(yè)在吸納就業(yè)、促進(jìn)增收方面發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

3、以聯(lián)動(dòng)治理體系構(gòu)筑防返貧的安全網(wǎng)

鄉(xiāng)村振興中、鄉(xiāng)村治理體系及治理能力的現(xiàn)代化是一大主題。適用各地鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際的治理體系無法在短期內(nèi)建立，鄉(xiāng)村治理能力也無法一蹴而就，兩者都需要治理理論與治理實(shí)踐的長期磨合，防止返貧的過渡期，恰好是鄉(xiāng)村治理體系不斷完善、治理能力不斷強(qiáng)化的關(guān)鍵期。反過來，各地基層政府要妥善完成防止返貧目標(biāo)，也需要以趨于現(xiàn)代化的治理方式構(gòu)筑安全網(wǎng)。如河南省舞陽縣以縣鄉(xiāng)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)治理方式建立防止返貧的監(jiān)測預(yù)警體系，非常值得西藏借鑒。舞陽縣將預(yù)警監(jiān)測作為防返貧工作的第一要道，針對(duì)返貧風(fēng)險(xiǎn)戶和邊緣戶，實(shí)行“返貧預(yù)警，未貧先防”。通過縣鄉(xiāng)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的治理網(wǎng)絡(luò)，形成有效的網(wǎng)格化監(jiān)測體系，對(duì)全縣農(nóng)戶進(jìn)行病、學(xué)、災(zāi)等多種類型的動(dòng)態(tài)監(jiān)測。聯(lián)動(dòng)治理體系的構(gòu)建及其運(yùn)用于防止返貧工作中的重要性，還在于這種“多元、共建”特征的治理方式，將最大范圍地拉動(dòng)西南民族地區(qū)廣大農(nóng)牧民群眾參與防止返貧工作、投入到鄉(xiāng)村振興大潮，并在參與中增進(jìn)自身的獲得感、幸福感、安全感，而這正是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終目的所在。

4、以援建力量的鄉(xiāng)村延伸助力防返貧

西南民族地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)過程，得到了黨中央的特殊關(guān)懷、兄弟省市的無私援助，援建力量在西南民族地區(qū)開發(fā)扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、加強(qiáng)扶貧領(lǐng)導(dǎo)班子力量、培訓(xùn)基層干部和技術(shù)人員以及改善農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)水平等方面，發(fā)揮了重要作用。在防止返貧過渡期，仍需要援建力量的繼續(xù)扶持，且以向鄉(xiāng)村地區(qū)更深入延伸的方式助力西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村避免返貧。立足西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展要求，援建力量更要厚植本地系統(tǒng)性的可持續(xù)發(fā)展能力，通過促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的包容性發(fā)展、推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)繁榮、提升農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)水平、優(yōu)化生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系等，強(qiáng)化本土的自我造血功能，為將來西南民族地區(qū)鄉(xiāng)村的自主發(fā)展與振興提供基礎(chǔ)性條件。

5、以基層黨建發(fā)動(dòng)防返貧工作的強(qiáng)大引擎

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，西南民族地區(qū)廣大基層黨組織在以習(xí)近平同志為核心的黨中央號(hào)召下，帶領(lǐng)農(nóng)牧民群眾進(jìn)行了不懈的努力。接下來的幾年時(shí)間如何鞏固拓展脫貧成果，仍是以習(xí)近平同志為核心的黨中央的初心和使命的內(nèi)在要求，也是各地基層黨組織繼續(xù)努力的方向。新階段的防止返貧任務(wù)依然艱巨，需要基層黨組織繼續(xù)帶領(lǐng)鄉(xiāng)村群眾不斷鞏固拓展脫貧成果，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，治理顯性或潛在的相對(duì)貧困。為實(shí)現(xiàn)基層黨組織在防返貧工作中以有效領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮強(qiáng)大引擎作用，就要明確基層黨組織作為領(lǐng)導(dǎo)者、引導(dǎo)者、激勵(lì)者、創(chuàng)新者等多方面的角色定位。堅(jiān)持基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，確保鄉(xiāng)村貧困治理工作朝著正確的政治方向前進(jìn)，保證最廣大人民群眾的根本利益得到維護(hù);明確基層黨組織作為引導(dǎo)者和激勵(lì)者的角色定位，促成社會(huì)組織協(xié)同、鄉(xiāng)村民眾參與的防止返貧工作局面;激發(fā)基層黨組織作為創(chuàng)新者的角色潛能，確保防止返貧的工作思路站在鄉(xiāng)村振興的理論與實(shí)踐前沿，為無縫銜接鄉(xiāng)村振興提供組織保障。

作者簡介

方曉玲 西藏自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院副研究員，研究方向?yàn)檗r(nóng)村治理

多 慶 西藏自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院副研究員，研究方向?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展