城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，明晰領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)、健全信息公開制度、善于運(yùn)用反身法解決問題，是強(qiáng)化依法治理城市的必備條件。智慧治理是實現(xiàn)城市治理科學(xué)化、精細(xì)化、便民化的必由之路，只有善于創(chuàng)新城市管理手段、管理模式、管理理念，才能高效穩(wěn)步推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要樹立全周期管理意識，加快推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！背鞘兄卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，實踐證明，很多成功的制度創(chuàng)新，是由城市在實踐中創(chuàng)造摸索出來的，諸多發(fā)展舉措的出臺，呼應(yīng)了來自城市的發(fā)展意愿，城市治理現(xiàn)代化的變革是由城市發(fā)展問題倒逼產(chǎn)生，同時又在不斷解決問題中深化。面對目前我國城市發(fā)展中面臨的各種問題，城市治理現(xiàn)代化變革是適應(yīng)新時代城市發(fā)展的重要途徑，與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求高度契合，將在我國城市發(fā)展中發(fā)揮不可替代的作用。

城市治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)是完善國家制度和堅持道路方向，城市治理是國家治理的組成部分，我國的城市治理需要在國家制度的框架下，遵循城市發(fā)展規(guī)律，從而采取相應(yīng)措施滿足人民群眾對美好生活的期盼，這是推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。城市治理現(xiàn)代化可分為城市治理體系現(xiàn)代化和城市治理能力現(xiàn)代化兩個部分來理解。

1、城市治理體系是城市治理的制度框架

城市治理體系是整個城市治理的四梁八柱，城市治理體系決定了城市治理能力能否充分發(fā)揮。隨著城市的發(fā)展，城市治理的重心不斷下移，社區(qū)已經(jīng)成為城市治理的主要依托，但城市治理體系與社區(qū)治理體系存在著明顯不同，城市治理體系要求對城市發(fā)展進(jìn)行“全周期管理”，強(qiáng)調(diào)事前事中事后的各環(huán)節(jié)應(yīng)對，特別強(qiáng)調(diào)超前布局，而社區(qū)治理體系側(cè)重于如何發(fā)揮人民群眾的力量。

在城市治理的過程中，不同階段需要處理不同問題，同一階段不同環(huán)節(jié)需要解決的問題也不一樣，各個時間點(diǎn)的工作側(cè)重方面存在差異。城市治理要樹立全周期意識，把握過程性要求，既要保證任務(wù)完成，又要重視把握時機(jī)，主動將問題解決在發(fā)展過程中，以達(dá)到發(fā)展性的積極治理效果。這種全周期管理模式的城市治理體系使城市治理能力得到充分發(fā)揮。

實際上，目前城市治理的很多工作是為過去“買單”，大量的時間、精力、資金花在了過去遺留問題上，城市治理能力沒有得到有效發(fā)揮?，F(xiàn)在提出城市治理體系要全周期管理，這將逐步理順發(fā)展過程中的各種利益和關(guān)系，增強(qiáng)預(yù)見性，沒有或少有遺留問題纏身，城市治理能力將得到有效釋放，加上城市治理體系中監(jiān)督機(jī)制的完善，城市治理能力將得到充分發(fā)揮。

2、城市治理能力高低影響著城市治理體系的運(yùn)行

城市治理能力與城市治理體系相輔相成，城市治理能力主要通過市一級黨委政府的治理能力來體現(xiàn)，其能力高低有很多衡量指標(biāo)，例如財政能力、動員能力、發(fā)展能力等等。過去，地方的自由裁量權(quán)在某些特定的時候會受到限制，黨中央深刻認(rèn)識到過去城市發(fā)展中的體制問題，積極構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢的工作體系。

黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出了“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作”。將賦予地方更多自主權(quán)上升至完善體制機(jī)制的高度，試圖從根本上解決地方自主權(quán)問題。在我國的大城市建設(shè)中，具體的城市發(fā)展模式幾乎都是依靠自身的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策產(chǎn)出開辟出一條道路，這些成績的取得不可能是上級硬約束的結(jié)果，體現(xiàn)出地方政府面對上級時的充分自主性，但是這種自主性以往依靠的是主要領(lǐng)導(dǎo)的“軟實力”，而不是體制機(jī)制的“硬保障”，彈性空間較大，成敗取決于主要領(lǐng)導(dǎo)的個人能力。

不可否認(rèn)，正是有了全國一盤棋的統(tǒng)一部署，各地應(yīng)對全國性的突發(fā)事件才有依據(jù)，但各個城市有各自的特點(diǎn)，對于城市建設(shè)而言，要充分發(fā)揮城市治理能力的自主性，才能因地制宜解決發(fā)展中的問題，運(yùn)轉(zhuǎn)城市治理體系依靠的是城市治理能力，如果城市治理能力得不到釋放，再科學(xué)的治理體系都無法實現(xiàn)良性運(yùn)行。

推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化要強(qiáng)化依法治理

習(xí)近平總書記要求，“要強(qiáng)化依法治理，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題”。新中國成立以來，雖然法治化進(jìn)程在加快，但很多群眾在心理層面難以接受民事事務(wù)對簿公堂的方式，通常首選調(diào)解矛盾糾紛，如果矛盾雙方調(diào)解不成功，才會考慮走法律途徑?，F(xiàn)實中，法律的生效對于一些群眾來說也是需要面對的問題，有時賠償問題長時間難以解決，群眾“縣官不如現(xiàn)管”的思想根深蒂固。這種缺乏法治的思維不僅存在于普通老百姓之中，也存在于一些領(lǐng)導(dǎo)干部之中。推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化，不僅要提高群眾的法律意識以樹立依法參與社會治理的理念，還要普及領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識，切實提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法治理的能力。

1、推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法全面履行職責(zé)

法律規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)和權(quán)限，領(lǐng)導(dǎo)干部需要在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，在處理各種具體問題時，要依據(jù)相關(guān)法律制度，確保處理問題的公正性，這種公正性不僅表現(xiàn)在個人行為和處理程序的合法性，還表現(xiàn)在處理結(jié)果的合法性。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面都有涉及領(lǐng)導(dǎo)干部行使職權(quán)的情況，領(lǐng)導(dǎo)干部樹立法治意識，并且將各種職權(quán)行為規(guī)范于法治框架內(nèi)，這是領(lǐng)導(dǎo)干部依法全面履行職責(zé)的關(guān)鍵。

2、健全信息公開制度

群眾對一些政府行為具有知曉權(quán)，政府機(jī)關(guān)應(yīng)公開對外服務(wù)的辦公地點(diǎn)及其職權(quán)范圍、辦事程序和方式方法。政府下發(fā)的法律法規(guī)、規(guī)章制度、基本政策的具體說明，除法律規(guī)定的特別情況外，應(yīng)向大眾公開。政府應(yīng)鼓勵群眾參與聽證等各種社會治理的過程，為群眾和利害關(guān)系人提供相關(guān)會議信息，允許當(dāng)事人收集有關(guān)證據(jù)，維護(hù)其合法權(quán)益。

3、領(lǐng)導(dǎo)干部在處理民生問題時要善于運(yùn)用反身法解決問題

城市治理過程中，在涉及民生方面的問題時如果過分倚重法律干預(yù)，則會矮化人民群眾的主體地位，限制了其創(chuàng)造性和能動性的發(fā)揮，而法律系統(tǒng)本身又存在有限性，面對這一困境，反身法提供了解決思路。托依布納通過構(gòu)建形式法、實質(zhì)法和反身法三個理想類型，將現(xiàn)代社會的法律加以區(qū)分，[1]其中，反身法是“訴諸授權(quán)、程序、組織等間接規(guī)制手段，提倡受規(guī)整的自治?！盵2]社會生活變化較快，法律認(rèn)知能力的提高需要一個過程，無法立刻達(dá)到源于生活、高于生活的境界，這時，就需要社會系統(tǒng)中反身結(jié)構(gòu)發(fā)揮作用。領(lǐng)導(dǎo)干部要善于運(yùn)用反身法的思維模式，靈活應(yīng)對形式法和實質(zhì)法不能有效處理的灰色地帶，讓利益相關(guān)方主動解決問題。比如通過“自愿性協(xié)議”等方式化解問題，為防止出現(xiàn)違反協(xié)議的情況發(fā)生，要基于實質(zhì)法采取某些強(qiáng)制手段。

推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化要注重在智能化上下功夫

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“讓城市更聰明一些、更智慧一些”，智慧治理是推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路?，F(xiàn)代化的城市治理中，智慧治理發(fā)揮了重要作用，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、地理信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)等科學(xué)技術(shù)在城市治理中得到廣泛運(yùn)用，不僅讓城市治理更加智能化，還讓人民群眾的生活在享受智能化服務(wù)中更加便利?，F(xiàn)代化的城市治理是個系統(tǒng)工程，需要多方面緊密配合。

城市化進(jìn)程中，因為一些主客觀原因，比如環(huán)境污染、交通擁堵、停車難、公共衛(wèi)生事件等問題，僅靠傳統(tǒng)辦法來解決，可能會導(dǎo)致疲于奔命、效果不佳;通過智慧治理，即運(yùn)用計算機(jī)科技手段對環(huán)保、民生、城市服務(wù)、公共安全等人民群眾的各種社會活動做出智能分析和響應(yīng)，則將實現(xiàn)事半功倍的效果。隨著人類社會的不斷發(fā)展，未來城市將承載越來越多的人口，為解決城市發(fā)展難題，智慧治理已成為當(dāng)今世界城市發(fā)展的重要推動力量。智慧治理從科學(xué)化、精細(xì)化、便民化等方面提升了城市治理體系和治理能力。

1、城市治理的科學(xué)化需要通過智慧治理實現(xiàn)

城市治理實現(xiàn)從“經(jīng)驗決策”向“科學(xué)決策”轉(zhuǎn)型，即從主觀向客觀的轉(zhuǎn)型，需要運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等新興科學(xué)技術(shù)，對數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘、分析、匹配、存儲。在這個過程中，當(dāng)涉及城市規(guī)劃時，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)可對城市內(nèi)部的土地資源利用情況進(jìn)行有效預(yù)測，同時，還能以滿足居民活動需求為目標(biāo)，結(jié)合城市發(fā)展情況進(jìn)行綜合、系統(tǒng)的評估與分析，對城市空間內(nèi)部資源加以優(yōu)化，提升城市規(guī)劃謀劃能力;在涉及制定政策時，通過對數(shù)據(jù)的實時監(jiān)控，運(yùn)用可視化技術(shù)建模和渲染，進(jìn)而分析潛在不利因素，提高城市治理的感知、預(yù)測和防范能力，推動城市治理模式向超前布局轉(zhuǎn)型;在涉及項目管理和投資決策時，通過智慧數(shù)據(jù)報送管理中心和智慧服務(wù)平臺，實現(xiàn)動態(tài)了解全過程，為城市治理階段性的項目管理和投資決策提供信息基礎(chǔ)和預(yù)警支持。

2、城市治理的精細(xì)化需要通過智慧治理實現(xiàn)

城市治理涉及社會生活的方方面面，精細(xì)化治理水平的高低成為衡量城市治理水平的主要標(biāo)準(zhǔn)。面對社會的復(fù)雜性，智慧治理相對于人工方式具有快速、便捷、高效的特征。通過對大數(shù)據(jù)的實時收集，從而分析大數(shù)據(jù)背后的潛在價值，及時獲取多樣化、個性化、具體化的群眾關(guān)注點(diǎn)，感知不同群體的不同需求，利用聚類分析細(xì)化群眾的各類需求，采用數(shù)據(jù)分析、理論分析、經(jīng)驗分析的方式，對需求做進(jìn)一步精細(xì)化分類，從而助力城市公共服務(wù)結(jié)構(gòu)性變革，在精準(zhǔn)服務(wù)和主動服務(wù)方面提升城市治理的效率。

3、城市治理的便民化需要通過智慧治理實現(xiàn)

憑借云平臺拓寬民眾事務(wù)辦理渠道、咨詢路徑和社會化參與范圍，通過政務(wù)對話形成智慧政務(wù)，促進(jìn)多元主體協(xié)同共治治理格局的形成，使城市治理更加便民化。

“政務(wù)對話”是一個系統(tǒng)性問題，并不僅僅是要發(fā)展信息技術(shù)，或者讓極簡審批在產(chǎn)業(yè)園區(qū)落地這么簡單，要實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的現(xiàn)代化，不但要具備可以強(qiáng)勢滲透到基層的電子政務(wù)系統(tǒng)這種基礎(chǔ)性技術(shù)條件，還要推動“放管服”改革、包容審慎監(jiān)管、政務(wù)環(huán)境改善等一系列配套措施，從而實現(xiàn)“政務(wù)為民”的初衷。云平臺發(fā)展的方向是線上線下共同推進(jìn)，屆時，其作用不再僅僅是迅速行使審批權(quán)，而是在此基礎(chǔ)上通過政務(wù)對話形成智慧政務(wù)，將群眾的需求在“云端”聚集，形成一個虛擬的政策研究中心，通過政務(wù)大數(shù)據(jù)進(jìn)階從而實現(xiàn)智慧政務(wù)。這意味著政務(wù)云能對現(xiàn)有不完善的程序作進(jìn)一步優(yōu)化，對合理的新需求通過制度創(chuàng)新予以解決，將切實為群眾提供最大程度的便利。

推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化要善于創(chuàng)新城市

管理手段、管理模式、管理理念

城市治理現(xiàn)代化需要不斷創(chuàng)新，如果領(lǐng)導(dǎo)干部有多一事不如少一事的想法，不愿創(chuàng)新，城市治理現(xiàn)代化變革就可能不成功，領(lǐng)導(dǎo)干部只有充分發(fā)揮主觀能動性，才能讓城市治理的管理手段、管理模式、管理理念不斷得到優(yōu)化，城市治理變革才能更加符合群眾的需求。

1、推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化要創(chuàng)新管理手段

隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大、人口的增多，城市治理要摒棄成為全能政府治理，應(yīng)想方設(shè)法提高社會自我約束力以實現(xiàn)良性運(yùn)行。城市治理的過程中，在職能分配上，應(yīng)合理安排行政職能，避免職責(zé)交叉、重復(fù)、脫節(jié)，要實現(xiàn)扁平化管理;在執(zhí)行過程中，應(yīng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，及時處理不協(xié)調(diào)的狀況，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行主體的主動性，分階段及時總結(jié)，必要時調(diào)整策略。

城市治理正向著更高水平的現(xiàn)代化發(fā)展，其治理決策有舉足輕重的推動作用，因此，應(yīng)建立科學(xué)的決策程序。一項重大措施的出臺，必須具有科學(xué)性、廣泛性、民主性的出臺程序，超前預(yù)測和布局可能出現(xiàn)的問題。如果決策僅依靠領(lǐng)導(dǎo)干部制定，可能保證了實施的可行性，但難以保證政策的科學(xué)性。因此，還需要依靠政府部門以外的咨詢機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮社會科學(xué)研究人員的作用，保證研究的獨(dú)立性、充分性、科學(xué)性。

2、推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化要創(chuàng)新管理模式

西方國家在二戰(zhàn)以后受凱恩斯理論的影響，大規(guī)模建設(shè)福利社會，政府成為萬能政府，這種管理模式造成了“政府失靈”的局面。新公共管理理論產(chǎn)生后，西方國家在不同程度上嘗試了重新確立政府與市場、社會、民眾之間的關(guān)系，試圖以此解決各種社會矛盾。當(dāng)代西方公共管理理論強(qiáng)調(diào)公眾至上和市場化取向，體現(xiàn)了一種超政治性，不可否認(rèn)，這種政府的再造有其必要性，但是，公共管理不能作為直接進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具，而應(yīng)加強(qiáng)公民的主體意識并要調(diào)動他們的積極性。中國傳統(tǒng)政治中的臣民文化對現(xiàn)代公民的影響較深，在一定程度上制約了群眾的主體意識。

通過政府的持續(xù)努力，群眾的主體意識、現(xiàn)代政治意識有了很大提高，城市治理現(xiàn)代化不能僅僅滿足于群眾主體意識和政治意識的提升，還需要實現(xiàn)群眾政治參與的現(xiàn)代化、民意表達(dá)的現(xiàn)代化、知情權(quán)的現(xiàn)代化、監(jiān)督行政行為的現(xiàn)代化。現(xiàn)代化的管理模式應(yīng)使群眾意識到自己是國家的主人，需要承擔(dān)起社會責(zé)任，要以主人翁精神參與到城市治理之中。

3、推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化要創(chuàng)新管理理念

馬克思認(rèn)為：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了這種社會職能時才能持續(xù)下去?！盵3]換言之，執(zhí)政黨存在的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是服務(wù)于人民，執(zhí)政黨只有加強(qiáng)服務(wù)能力才能受到人民的擁護(hù)。領(lǐng)導(dǎo)干部作為城市治理政策的執(zhí)行者，要摒棄官本位意識，改變行政管理、公共管理就是管制的想法，創(chuàng)新管理理念，加強(qiáng)服務(wù)意識，堅決依法行政而不是依人行政，樹立有限政府的治理思想，把全局利益、社會公共利益置于首要位置。

創(chuàng)新管理理念需要從服務(wù)對象和自身入手，推進(jìn)“只管不治”變革為“共建共享共治”，一方面需要與群眾平等交流，了解群眾的需求，增強(qiáng)群眾對政府的認(rèn)同;另一方面需要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的能力素養(yǎng)培訓(xùn)，提高其服務(wù)群眾的本領(lǐng)，才能使各項治理政策落實到位。

參考文獻(xiàn)

[1][德]貢塔·托依布納.魔陣·剝削·異化——托依布納法律社會學(xué)文集[M].泮偉江，高鴻鈞等譯，清華大學(xué)出版社，2012.

[2]譚冰霖.環(huán)境規(guī)制的反身法路向[J].中外法學(xué)，2016（06）：1512-1535.

[3][德]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集[M].中央編譯局譯.人民出版社，1995.

作者簡介

劉植靖 中共海南省委黨校講師，研究方向為經(jīng)濟(jì)社會學(xué)、城鄉(xiāng)社會學(xué)