劉穎

隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展以及金融改革的持續(xù)深化，地方的金融業(yè)得到了蓬勃發(fā)展。小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行等類金融機構(gòu)相繼設(shè)立，為實體經(jīng)濟提供了有力支持。然而，新型地方金融機構(gòu)，起步的時間相對比較晚，體量規(guī)模較小，同時也夾雜著各式各樣的民間投資的行為，受監(jiān)管力量及能力不足，監(jiān)管體制和機制不完善，監(jiān)管手段和法律依據(jù)缺乏等短板限制，讓地方金融監(jiān)管實踐中捉襟見肘，極易引發(fā)地方金融風(fēng)險，破壞地方金融秩序與穩(wěn)定。因此，需積極探索有效措施，在保持地方經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的過程中，通過監(jiān)管體制、機制、法律等方面的調(diào)整及優(yōu)化，確保不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險、維護地區(qū)社會穩(wěn)定。

當(dāng)前階段我國金融體制改革處于持續(xù)穩(wěn)步推進的階段，取得了相對較好的成果，金融體系在這一過程中變得更加完善，企業(yè)融資渠道也十分豐富多元化，金融資源分配的效率持續(xù)不斷提升，金融體系有關(guān)外部沖擊抵御風(fēng)險方面的能力也得到了極大增強，但是在宏觀經(jīng)濟運行面臨下行壓力的背景下，持續(xù)發(fā)展的金融業(yè)日漸顯現(xiàn)出不少痛點和難點。當(dāng)前，推進經(jīng)濟增長的新動能尚未形成，金融體系經(jīng)過多年的資產(chǎn)負債快速膨脹之后，積累的風(fēng)險逐漸暴露，信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險、影子銀行風(fēng)險、房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險等隱患正在積累，金融風(fēng)險事件誘發(fā)、傳染的可能性是現(xiàn)實存在的。

近年來，我國相繼出現(xiàn)了股市風(fēng)波、匯市風(fēng)波及昆明泛亞、e租寶非法集資等一系列影響大、涉及面廣的金融風(fēng)險事件，風(fēng)險的集聚為金融監(jiān)管敲響了警鐘，當(dāng)前金融監(jiān)管的局限性日漸暴露，金融業(yè)的迅速發(fā)展對監(jiān)管水平提出了更高要求，我國金融工作的主要基調(diào)已經(jīng)出現(xiàn)了變化，伴隨著宏觀審慎監(jiān)管與貨幣政策的雙管齊下，防風(fēng)險與抑泡沫的相關(guān)工作隨之開展。當(dāng)前，我國把金融安全放在了一個前所未有的高度，與國家安全聯(lián)系在一起，而“國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會”的設(shè)立，預(yù)示了一種全新的金融監(jiān)管格局即將形成。十九大進一步定調(diào)金融體制改革，十九大報告指出“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位?！睆娬{(diào)“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線?！本徒鹑跇I(yè)而言，金融風(fēng)險防控將成為新時代金融業(yè)不可忽視的重點任務(wù)之一。

相當(dāng)長的一段時間里，我國的分業(yè)監(jiān)管模式同中國社會經(jīng)濟發(fā)展水平與金融機構(gòu)、市場制度的發(fā)展之間是相匹配的。但是伴隨著國內(nèi)金融經(jīng)濟制度改革的深化以及國際經(jīng)濟環(huán)境的持續(xù)轉(zhuǎn)變，混業(yè)經(jīng)營與“大資管”的時代已經(jīng)到來，分業(yè)監(jiān)管其職責(zé)不清、能力不足、效率不高等弊端日漸突出，分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管模式面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。頂層監(jiān)管模式的優(yōu)化與地方監(jiān)管權(quán)的適當(dāng)下放成為大勢所趨，2018年以來，國家層面銀保監(jiān)會的成立，開啟了優(yōu)化金融監(jiān)管模式的探索之路。伴隨著新一輪的政府機構(gòu)改革，各省級政府地方金融監(jiān)管局開始陸續(xù)掛牌，由此逐漸形成了中央監(jiān)管派出機構(gòu)“一行兩會”與地方政府金融監(jiān)管局互相補充與協(xié)調(diào)的監(jiān)管格局。就實際的地方監(jiān)管職責(zé)看來，人民銀行負責(zé)貫徹落實國家貨幣信貸政策，對金融系統(tǒng)進行宏觀審慎管理；證監(jiān)局和銀保監(jiān)局負責(zé)對地方證券業(yè)、保險業(yè)和銀行業(yè)金融機構(gòu)的微觀監(jiān)管，地方政府負責(zé)地區(qū)金融穩(wěn)定與地方金融組織的監(jiān)管。我國的地方金融監(jiān)管模式正處于不斷優(yōu)化與創(chuàng)新探索階段。

一是中央與地方金融監(jiān)管界限模糊，出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管或者監(jiān)管空白的現(xiàn)象。我國的金融監(jiān)管處于從中央集權(quán)向中央與地方分層監(jiān)管的過渡的過程。而此種過渡不是在明確的法律法規(guī)或指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，而是為適應(yīng)當(dāng)前的金融發(fā)展實踐和監(jiān)管需要而逐步探索逐漸形成的，因此分層監(jiān)管界限并未清晰劃分，導(dǎo)致各監(jiān)管主體在監(jiān)管邊界上存在較大爭議，產(chǎn)生“誰也不想管誰”和“誰都想管誰”的問題。例如，在地方法人機構(gòu)的監(jiān)管方面，農(nóng)信社的管理權(quán)在地方政府，然而監(jiān)管權(quán)卻在銀監(jiān)部門，監(jiān)管重疊現(xiàn)象降低了監(jiān)管效率。

二是縣域監(jiān)管輻射度不足。正規(guī)金融方面，證券業(yè)監(jiān)管輻射面仍停留在省級層面，銀保監(jiān)局在基層無抓手，僅停留在市級層面，已不能滿足當(dāng)前縣域銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)快速發(fā)展的需要，監(jiān)管力度不足，成為行業(yè)良性發(fā)展的桎梏，銀行業(yè)不良貸款居高不下，保險業(yè)收入與賠付差距大，證券機構(gòu)一家獨大，服務(wù)地方經(jīng)濟程度低，且銀、保、證業(yè)務(wù)互相滲透，混業(yè)經(jīng)營趨勢已然，近年證券業(yè)、保險業(yè)亂象頻發(fā)，已經(jīng)成為金融風(fēng)險的巨大隱患，縣域監(jiān)管輻射廣度、深度低問題亟待解決。從地方金融機構(gòu)監(jiān)管方面看，涉及縣域的小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司和典當(dāng)行等地方類金融機構(gòu)的主監(jiān)管部門為地方金融辦，縣域?qū)用媛殭?quán)均為初審和檢查，真正能夠行使監(jiān)管職權(quán)的機構(gòu)分別在自治區(qū)和國家層面，縣域?qū)用媸聦嵣洗嬖诒O(jiān)管權(quán)缺失。

三是地方政府金融監(jiān)管權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。一方面，目前，國有大中型金融機構(gòu)的準(zhǔn)入與經(jīng)營活動的監(jiān)管權(quán)在條線監(jiān)管機構(gòu)，而風(fēng)險防范和處置，維護地區(qū)穩(wěn)定責(zé)任在地方政府，地方政府無管理權(quán)和風(fēng)險預(yù)知手段，卻要承擔(dān)風(fēng)險處置責(zé)任。另一方面，在非法集資、互聯(lián)網(wǎng)金融、地方交易場所等特定金融風(fēng)險的防范和處置上，地方政府多成立專項領(lǐng)導(dǎo)小組加以管理，無專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭責(zé)任的地方經(jīng)濟金融協(xié)調(diào)部門，在法律、信息網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)貨交易等方面專業(yè)性不足，且涉及到風(fēng)險擔(dān)當(dāng)?shù)膯栴}上，相應(yīng)主管部門配合積極性低，出現(xiàn)了互相推諉的現(xiàn)象。

四是地方政府部門金融監(jiān)管依據(jù)不足。當(dāng)前，地方政府處于監(jiān)管“無依據(jù)、無權(quán)利”的困境，在進行金融活動的監(jiān)管過程中，顯得捉襟見肘、無能為力。如：金融辦作為地方金融監(jiān)管的重要組成部門，一方面，在《防范和處置非法集資條例》出臺后，處非執(zhí)法工作雖已有正式的法律法規(guī)為其正名，但《條例》要求地方各級建立健全處非執(zhí)法機制，然而在處非牽頭部門要確立到執(zhí)法人員的配備等方面，各地執(zhí)行程度不一，多數(shù)地區(qū)缺乏專業(yè)綜合執(zhí)法隊伍和執(zhí)法經(jīng)費，監(jiān)管力量嚴重不足，無法確保上位法落實到位，在工作實際中存在執(zhí)法困境。另一方面，金融辦的其他金融監(jiān)管職能多數(shù)仍來自地方政府的“三定方案”，在行使監(jiān)管職能時，時常遭遇執(zhí)法依據(jù)的合理性拷問，如在互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險整治和各類交易場所清理整頓工作過程中，地方金融辦僅能相應(yīng)開展專項檢查，檢查結(jié)果也只是通過撰寫專項報告作為地方政府決策的參考，對于檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，由于沒有行政執(zhí)法權(quán)限，只能尋求主管部門配合解決。

五是地方金融組織監(jiān)管力量薄弱。在地方金融組織監(jiān)管方面，地方金融辦存在人員配備不足，無法依崗設(shè)人的問題，且此類問題越到基層越為凸顯，基層工作人員多為身兼數(shù)職，形成監(jiān)管工作無抓手的尷尬局面。且監(jiān)管人員專業(yè)程度有限，大多未接受金融專業(yè)教育，缺乏系統(tǒng)專業(yè)的知識儲備和經(jīng)驗，進行現(xiàn)場檢查、合規(guī)管理等工作無法達到專業(yè)金融監(jiān)管要求，監(jiān)管能力不足，專業(yè)性不強。

明確央地分層金融監(jiān)管邊界

建議按照“屬地管理、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”原則，合理劃分中央與地方監(jiān)管權(quán)力，總體思路是：中央管大中，地方管小微；中央管全國，地方管區(qū)域；中央管公眾類，地方管非公眾類；中央管存在系統(tǒng)性風(fēng)險的領(lǐng)域，地方管存在區(qū)域風(fēng)險領(lǐng)域。比如，近年來，互聯(lián)網(wǎng)金融、網(wǎng)絡(luò)借貸平臺、各類交易場所等，具有明顯區(qū)域外溢的金融創(chuàng)新發(fā)展迅猛，對此則需要以中央監(jiān)管機構(gòu)為主導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)進行監(jiān)管，防范系統(tǒng)性風(fēng)險產(chǎn)生。對地方管理的部分，應(yīng)清晰界定地方政府對地方性金融機構(gòu)和金融市場的監(jiān)管范圍和職責(zé)，引導(dǎo)其加強對轄區(qū)內(nèi)“一行兩會”駐地派出機構(gòu)監(jiān)管范圍之外的新型金融機構(gòu)和金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管。同時，適當(dāng)下放對小額貸款公司、融資性擔(dān)保機構(gòu)、典當(dāng)行的審批和管理權(quán)限，提高地方金融監(jiān)管部門監(jiān)管工作自主性。

健全地方金融監(jiān)管主體

一是加強正規(guī)金融監(jiān)管機構(gòu)改革和基層滲透。目前，證券監(jiān)管機構(gòu)僅設(shè)于省區(qū)一級，銀保監(jiān)機構(gòu)也僅停留在市縣一級，基于目前已不能滿足證券業(yè)、保險業(yè)快速發(fā)展的需要，且銀、保、證業(yè)務(wù)互相滲透，混業(yè)經(jīng)營趨勢已然，近年證券業(yè)、保險業(yè)亂象頻發(fā)，已經(jīng)成為金融風(fēng)險的巨大隱患。從權(quán)責(zé)對等、事權(quán)統(tǒng)一的角度，建議國家層面加快“三會合一”的改革步伐，并加強改革向縣域滲透的廣度和深度，補足縣域銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)相關(guān)功能業(yè)務(wù)的監(jiān)管短板。二是實現(xiàn)地方金融監(jiān)管機構(gòu)的有效整合，繼而成立自上而下持續(xù)性的地方金融監(jiān)管專業(yè)機構(gòu)，因為地方金融辦一方面并不具備人事權(quán)，政法權(quán)與資金調(diào)配權(quán)等，因而很難實現(xiàn)科學(xué)有效的監(jiān)管，另一方面承擔(dān)地方金融協(xié)調(diào)服務(wù)職能，易令監(jiān)管服從發(fā)展，基于此，可以將地方金融監(jiān)管從地方宏觀金融管理與行業(yè)管理職能中逐漸剝離出來，繼而成立地方性的金融監(jiān)管局，統(tǒng)一監(jiān)管轄區(qū)之內(nèi)的地方金融，而地方金融辦則需將規(guī)劃服務(wù)與協(xié)調(diào)工作重視起來，堅持履行除了金融監(jiān)管職責(zé)之外的各種職能，盡可能避免出現(xiàn)“一套人馬，兩塊牌子”的問題。

加強地方金融監(jiān)管創(chuàng)新

一是積極推動監(jiān)管主體創(chuàng)新，形成更為多元化的監(jiān)管主體格局，同時，隨著金融業(yè)的不斷改革與發(fā)展，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督與互相監(jiān)督的作用，合理補充金融監(jiān)管不足，形成多位一體的監(jiān)管格局。二是創(chuàng)新監(jiān)管手段在，打造科技監(jiān)管平臺的基礎(chǔ)上，打通縣域條線，強化監(jiān)管科技在錫盟的應(yīng)用實踐，積極利用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等技術(shù)豐富的金融監(jiān)管手段，甄別跨領(lǐng)域金融風(fēng)險，提升防范和化解金融風(fēng)險能力，前置功能監(jiān)管及風(fēng)險防控，提高監(jiān)管效率，降低金融機構(gòu)的合規(guī)成本。 三是探索金融監(jiān)管方式創(chuàng)新， 以市場和機構(gòu)的基礎(chǔ)功能進行監(jiān)管，以不同的金融活動功能來設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)，以此形成的功能監(jiān)管方式將不受金融產(chǎn)品的來源限制，在這種架構(gòu)設(shè)置下，金融機構(gòu)進行的業(yè)務(wù)活動以及其功能才是監(jiān)管機構(gòu)所關(guān)注的重點，體現(xiàn)了金融體系的市場功能。這樣，所有的產(chǎn)品都能處于監(jiān)管雷達的監(jiān)測之下，監(jiān)管體系能夠跨區(qū)域、跨產(chǎn)品、跨機構(gòu)進行全方位的審視和監(jiān)察。

加快地方金融監(jiān)管法制建設(shè)

一是加強執(zhí)法授權(quán)。權(quán)責(zé)一致是管理的基本要義，“法無授權(quán)不可為”，從法律和制度上進行執(zhí)法授權(quán)是開展地方金融監(jiān)管的基礎(chǔ)。值得注意的是，在進行法律授權(quán)時，一方面令地方政府在履行職責(zé)過程中有法可依、名正言順，盡可能的增強監(jiān)管協(xié)調(diào)的主動有效性，并且形成運轉(zhuǎn)高效以及無縫銜接的全面覆蓋監(jiān)管協(xié)調(diào)機制；另一方面盡可能的避免出現(xiàn)地方政府濫用權(quán)力的現(xiàn)象，不可打著監(jiān)管協(xié)調(diào)的名號，進行一些干擾監(jiān)管政策的行為，繼而為金融風(fēng)險積累埋下嚴重的潛在隱患。二是省級層面需要盡快出臺《地方金融監(jiān)督管理條例》等地方性的法規(guī)，以此促使各級地方金融監(jiān)督管理機構(gòu)的職責(zé)與法律責(zé)任等得到充分明確，繼而為地方金融監(jiān)管機構(gòu)給予充分的法律支持。三是在省級地方性法規(guī)的前提下，縣域出臺針對小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行以及民間借貸等方面的實施細則，規(guī)范其業(yè)務(wù)發(fā)展，使地方金融監(jiān)管有法可依。

完善我國地方金融監(jiān)管機制

一是積極建立中央與地方金融監(jiān)管的合作機制，中央對地方進行科學(xué)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高地方金融監(jiān)管規(guī)范化水平及監(jiān)管效率。二是加強金融監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)與合作，地方金融監(jiān)管部門要加強與“一行兩會”和政府職能部門的信息共享和聯(lián)合執(zhí)法，創(chuàng)建完善健全的風(fēng)險監(jiān)督預(yù)警及早期干預(yù)機制，信息共享角度需重視提升縣域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的整體效果，出臺部門間的信息共享制度，并且在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的前提下創(chuàng)建金融監(jiān)管信息收集與共享平臺，促使常態(tài)化信息共享的內(nèi)容、頻度方式與金融突發(fā)事件，臨時信息交流共享方式等得到充分明確創(chuàng)建協(xié)調(diào)機制保障對策，盡可能的減少出現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)差異或利益的考量所導(dǎo)致的信息壁壘問題的概率，降低監(jiān)管協(xié)調(diào)效果。在聯(lián)合執(zhí)法方面，要建立監(jiān)管機構(gòu)和主管部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)系機構(gòu)，開通金融監(jiān)管與處置“聯(lián)席”綠色通道，確保風(fēng)險早發(fā)現(xiàn)、早處置、快處置。三是強化地方金融監(jiān)管人才隊伍建設(shè)，加大地方金融監(jiān)管機構(gòu)指數(shù)和編制配置力度，完善人才引進機制，加大對金融、財務(wù)、法律等專業(yè)性人才的引進力度；建立和完善系統(tǒng)性人培養(yǎng)機制，根據(jù)地方實際，大力度培育蒙漢兼通的高素質(zhì)人才；實施員工考核指標(biāo)和考核激勵機制，調(diào)動基層監(jiān)管人員工作積極性。

優(yōu)化地方金融服務(wù)環(huán)境

優(yōu)化地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境，提升正規(guī)金融和地方金融服務(wù)水平，是提高金融質(zhì)效，防止各類金融亂象發(fā)生，和提升監(jiān)管有效性的重要途徑和有力支撐。一是提高現(xiàn)有金融機構(gòu)覆蓋率。推動轄內(nèi)正規(guī)金融向縣域、鄉(xiāng)村延伸機構(gòu)網(wǎng)點，優(yōu)化網(wǎng)點布局，完善基礎(chǔ)金融服務(wù)。加快農(nóng)信社改革步伐，引導(dǎo)全盟農(nóng)信社優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，完善法人治理，支持符合條件的農(nóng)合行和農(nóng)信社改制組建農(nóng)村商業(yè)銀行，提升農(nóng)村牧區(qū)服務(wù)水平。加快國有融資擔(dān)保體系建設(shè)，有效緩解小微企業(yè)融資難題。創(chuàng)新符合農(nóng)牧民和小微企業(yè)的金融產(chǎn)品。二是根據(jù)金融消費受眾，創(chuàng)新開展產(chǎn)業(yè)鏈融資、活畜抵質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，擴大有效抵押擔(dān)保范圍，細化相關(guān)配套政策措施，充分滿足農(nóng)牧民貸款擔(dān)保的相關(guān)需求。將拓展涉農(nóng)小微企業(yè)流動資金貸款續(xù)貸的相關(guān)業(yè)務(wù)工作重視起來，持續(xù)性簡化信貸審批的相關(guān)流程，將審批的權(quán)限下放，合理控制審批時間。三是增強培訓(xùn)宣傳的力度，各級政府與部門組織需積極進行形式多樣與豐富的宣傳教育活動，送金融和法律服務(wù)下鄉(xiāng)、下基層，向農(nóng)民廣泛宣講金融政策、金融知識和有關(guān)法律法規(guī)，對農(nóng)民進行風(fēng)險意識教育，提高其金融和法律素質(zhì)，引導(dǎo)其理性、謹慎對待借貸，合理選擇投融資渠道，規(guī)范借貸行為，維護自身合法權(quán)益。

綜上所述，隨著現(xiàn)階段金融改革的日漸深入，地方金融監(jiān)管在創(chuàng)新探索中仍存在著諸多亟待解決的問題，需進一步加以關(guān)注，并通過法治、機制建設(shè)、創(chuàng)新金融方式和手段，優(yōu)化金融服務(wù)環(huán)境等多方面的綜合施策，方能最大限度的解決問題，推動金融監(jiān)管見實效并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（錫林郭勒盟行政公署金融工作辦公室金融發(fā)展服務(wù)中心）

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