張競尹 鄭佳瑩

兒童家庭暴力案件預防難、發(fā)現(xiàn)難、取證難的問題亟待解決。2020年5月7日最高檢聯(lián)合九部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》確立強制報告制度，強制報告制度是未成年人侵害案件發(fā)現(xiàn)機制中的首要環(huán)節(jié)，通過立法手段，完善兒童家庭暴力的發(fā)現(xiàn)機制，明確各方責任，及時發(fā)現(xiàn)、及時報告、及時干預，將極大提高兒童家庭暴力事件的處置效率，保證我國兒童有一個安全良好的成長環(huán)境。本文通過5·28撫順虐童案中強制報告制度的落實情況，分析在該制度落地過程中發(fā)現(xiàn)一些問題，從而提出具有針對性的建議，希望對我國未成年人強制報告制度的實施和完善有所裨益。

據(jù)聯(lián)合國兒童基金會報道，虐童正成為全世界兒童生存的五大問題之一，全球每年有5億兒童遭受暴力。中國的情況亦不容樂觀。

據(jù)統(tǒng)計，兒童家庭暴力案件父母作為施虐主體的比例高達80%，該犯罪行為往往在家中發(fā)生，隱蔽性極強。加之“棍棒底下出孝子”的傳統(tǒng)觀念模糊了“管教”和“家庭暴力行為”的界限，因此鮮有特殊職責人員及周邊人士主動報案的情況。兒童家庭暴力給兒童帶來的，不僅是身體創(chuàng)傷，更加嚴重的是心理創(chuàng)傷。90%以上的被害人在案發(fā)后經(jīng)歷過失眠、焦慮、自責等癥狀，這種創(chuàng)傷往往伴隨終身，未來的社會功能也會受損，甚至逐漸發(fā)展為犯罪高風險人群[1]。

一、強制報告制度概述

我國在各類法律法規(guī)中，對強制報告制度有不同程度的規(guī)定（見表1），2020年以前一直未形成體系化的制度，直到2020年5月7日最高檢聯(lián)合九部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），并于同年發(fā)布了典型案例。

（1）明確了報告的主體是“有責組織”與“有責人員”。

（2）制定了強制報告的內(nèi)容，詳細列舉了“有責組織”與“有責人員”發(fā)現(xiàn)未成年人遭受或者疑似遭受性侵、虐待、遺棄、欺凌等九類不法侵害以及面臨不法侵害危險時，應當立即向公安機關(guān)報案或舉報。

（3）規(guī)范了強制報告的流程，明確了“有責組織”與“有責人員”在辦理案件中證據(jù)固定、保密規(guī)定、救助等工作職責與內(nèi)容，規(guī)定了公安機關(guān)接到上報后相應處置程序與期限。

（4）規(guī)定了違反強制報告義務的法律責任。

二、5·28撫順虐童案基本介紹

2020年5·28撫順虐童案，激起社會公眾廣泛的同情和對兒童虐待問題的強烈關(guān)注，成為2020年度典型的虐童案件。當?shù)貦z察機關(guān)已因涉嫌虐待罪將陳某威、劉某彥批準逮捕，法院至今尚未進行判決。事后經(jīng)鑒定該女童1處7級傷殘，2處9級傷殘，1處10級傷殘。5.28撫順虐童案件時間軸根據(jù)媒體報道整理如下（見圖1）。

2020年5月21日犯罪嫌疑人因感覺被害女童傷勢嚴重瀕臨死亡，將其送至中國醫(yī)科大學附屬盛京醫(yī)院治療，該女童被送往醫(yī)院時，全身多處燙傷，手臂骨折。次日，醫(yī)院一方面下達了病危通知書，另一方面聯(lián)系女童外婆并暗示女童可能遭到虐待，建議報警。案件沉寂到2020年5月28日，女童外婆報警，遼寧省撫順市新?lián)釁^(qū)公安機關(guān)立即受案辦理，于次日凌晨將陳某威、劉某彥抓獲，并采取刑事拘留強制措施。2020年9月8日，檢察機關(guān)以陳某威、劉某彥涉嫌故意傷害罪、虐待罪向法院提起公訴，法院予以立案。

雖然案發(fā)前《意見》已由最高檢聯(lián)合九部門印發(fā)通知，但是強制報告制度未能在此次案件中發(fā)揮有效作用，存在以下問題：報告責任主體報告意識欠缺;強制報告受理機關(guān)單一;未成年人綜合保護體系有待健全;報告人員獎懲措施尚待細化等問題。

三、強制報告制度存在的問題

（一）報告責任主體報告意識欠缺

未成年人強制報告制度未能在實踐中有效發(fā)揮作用的根本問題在于公民報告意識不強。《意見》第二條明確規(guī)定侵害未成年人案件強制報告，是指國家機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)行使權(quán)力的各類組織及法律規(guī)定的公職人員，密切接觸未成年人行業(yè)的各類組織及其從業(yè)人員，在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面臨不法侵害危險的，應當立即向公安機關(guān)報案或舉報。

通過時間軸（見圖1）不難發(fā)現(xiàn)，中國醫(yī)科大學附屬盛京醫(yī)院醫(yī)生已經(jīng)意識到女童疑似遭受虐待，但未意識到醫(yī)院及醫(yī)務人員屬于密切接觸未成年人的“有責組織”“有責人員”，本身就有報警的義務，致使公安機關(guān)晚一周介入案件，這對于兒童保護以及公安機關(guān)的調(diào)查取證工作可能產(chǎn)生嚴重后果。

（二）強制報告受理機關(guān)單一

《意見》第五條規(guī)定“有責組織”“有責人員”發(fā)現(xiàn)未成年人遭受侵害需向公安機關(guān)報案或舉報，將案件受理機關(guān)規(guī)定為公安機關(guān)。

然而在實踐中，公安機關(guān)受理各類治安、刑事案件數(shù)量龐大，同時基層警力不足。將涉及未成年人保護案件的處理交由公安機關(guān)主導，可能造成“心有余而力不足”的局面。并且，公安機關(guān)啟動司法程序需以實質(zhì)性的人身侵害結(jié)果為條件。那些長期、精神層面的以及沒有顯著侵害結(jié)果的未成年人傷害案件，公安機關(guān)無執(zhí)法依據(jù)，致使部分案件仍存在“救濟難”的情況[2]。

（三）未成年人綜合保護體系有待健全

及時發(fā)現(xiàn)未成年人受侵害案件的目的不但在于懲治加害人，更在于及時對被害人開展綜合性保護。因此未成年人綜合保護是一個系統(tǒng)工程。內(nèi)容包含但不限于監(jiān)測預防、發(fā)現(xiàn)報告、應急處置、研判轉(zhuǎn)介、幫扶干預、追責督促等方面。強制報告制度僅是發(fā)現(xiàn)報告的第一步，整個鏈條上也處于中間環(huán)節(jié)，后續(xù)未成年人綜合保護體系構(gòu)建也極為重要。

由于撫順虐童案情節(jié)嚴重，社會影響極其惡劣，新聞熱度居高不下。撫順市委、市政府臨時成立工作組，牽頭婦聯(lián)、民政、衛(wèi)健委、司法局、街道等相關(guān)部門，跟進后續(xù)治療，進行心理干預，開展法律援助，組織幫扶救助。

此案的處理方式僅是個案，而非未成年人保護工作的常態(tài)，也非長效機制，這就暴露了我國缺乏系統(tǒng)性的綜合保護體系，各職能部門容易發(fā)生推諉扯皮、救助保護形同虛設(shè)的問題，因此亟需建立兒童權(quán)益保護的專業(yè)化部門，承擔統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)及監(jiān)督各職能部門的職責[3]。

（四）報告人員獎懲措施尚待細化

《意見》第十六、十七、十八條規(guī)定人民檢察院、監(jiān)察委、主管行政機關(guān)和有責單位依法對強制報告制度執(zhí)行不力的行為進行監(jiān)督，第十九條規(guī)定主管部門根據(jù)公安機關(guān)、人民檢察院、民政部門的反饋相關(guān)給予相關(guān)機構(gòu)、人員獎勵、表彰。《意見》明確了獎懲的主體，但沒有明確各部門的裁量標準、自由裁量權(quán)的范圍，沒有細化獎懲措施及獎懲力度，一地一策、參差不齊，缺乏統(tǒng)一細化的執(zhí)行依據(jù)。

（1）對于違反《意見》要求的行為沒有形成實際約束。

（2）不利于落實對履行報告職責人員的人身保護以及獎勵，營造全社會勇于揭露侵害未成年人犯罪的良好氛圍。

截止目前，撫順市相關(guān)部門的公開信息中，尚未對中國醫(yī)科大學附屬盛京醫(yī)院未履行強制報告職責的行為處理意見，獎懲條款成為一個“空架子”。

四、強制報告制度對策建議

（一）強化報告責任主體報告意識

強制報告的責任主體是否具備報告的意識，是啟動后續(xù)保護程序“開關(guān)”的關(guān)鍵。強化普通公民、有責主體的報告意識從宣傳和培訓兩個角度展開，增強保護未成年人的意識，提高處置的敏感度與行動力。

1.媒體宣傳

以專題片、短視頻、漫畫、文字等形式利用媒體平臺通過日常宣傳活動、專項宣傳活動深入淺出地普及強制報告制度的基本要點：強制報告的內(nèi)容、強制報告的主體、強制報告的主要情形等，使全體公民都成為未成年人保護工作的“前哨”[4]。

2.多維度培訓

對與未成年人密切接觸行業(yè)展開培訓學習，一是橫向延伸交叉式培訓，聯(lián)合印發(fā)《意見》的九部門在體系內(nèi)部對工作人員開展多部門交叉培訓。二是重心下沉式培訓，將基層的一線未成年人保護工作者、兒童密切接觸者作為培訓重點，使一線實務工作者明確自身角色和工作職責，根植強制報告理念和政策知識。

（二）擴大報告受理主體

除公安機關(guān)以外，可以考慮讓民政部門承擔起案件受理的職責。

（1）民政部門在2018年12月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《民政部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，新設(shè)置了專門的兒童福利司，未成年人遭受不法侵害的行政保護本就屬于兒童福利司的職責范圍，配備了專業(yè)兒童福利事務工作人員，更適合承擔“童權(quán)監(jiān)察官”的角色。

（2）民政部門相較公安機關(guān)與司法、婦聯(lián)、團委、衛(wèi)健委等部門業(yè)務交叉合作更頻繁，聯(lián)系更為緊密，處置體系更為全面，適合成為綜合保護體系的中樞節(jié)點[5]。

（三）構(gòu)建未成年人綜合保護體系

未成年人綜合保護體系需達到發(fā)現(xiàn)、報告、處置、干預、保護無縫銜接，這就需要成立未成年人權(quán)益保護的專門部門，承擔統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)及監(jiān)督各職能部門的職責。

我國民政部已設(shè)兒童福利司，可由民政部牽頭，其他八部門通力合作，架構(gòu)一個完整的未成年人綜合保護體系。厘清民政、司法、婦聯(lián)、團委、衛(wèi)健委等部門的職能分工，細化分類臨時照料、法律幫助、醫(yī)療救助、心理疏導等八大保護救助措施，逐一明確責任部門、介入時間、協(xié)作原則，落實長期追蹤服務，避免職能部門推諉扯皮、救助保護形同虛設(shè)的現(xiàn)象。

保護體系構(gòu)建的同時，也需規(guī)定監(jiān)督、監(jiān)察體系?！兑庖姟芬?guī)定檢察院依法對承擔法律監(jiān)督責任。在實際執(zhí)行中，各單位可將該職責劃歸相應監(jiān)督部門，落實基層監(jiān)督職責，根據(jù)實際情況完善細化處理規(guī)定。與此同時，引入社會監(jiān)督，增強公民參與意識，由全社會共同呵護未成年人的健康成長。

五、細化監(jiān)督激勵制度

《意見》明確規(guī)定了違反強制報告職責，造成嚴重后果的，要由其主管行政機關(guān)或者本單位對其給予相應處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

（一）明確承擔行政責任或者刑事責任的范圍與情形以及相關(guān)賠償責任和承擔比例

（二）完善各行業(yè)性法規(guī)中相關(guān)處罰措施

《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》明確規(guī)定不報告的責任包括：警告或者責令暫停六個月以上一年以下執(zhí)業(yè)活動、吊銷其執(zhí)業(yè)證書、依法追究刑事責任。其他行業(yè)法規(guī)可以參考進行細化。

（三）報告主體可能面臨人身安全以及單位責任的問題，為了有效提高報告的效率

（1）要加強報告人的人身安全防護。

（2）明確獎勵措施，鼓勵報告主體揭露侵害未成年人犯罪行為，使未成年人遠離暴力，營造和諧穩(wěn)定的社會氛圍。

參考文獻：

[1]熊遠航.論我國防治虐童行為法律體系的完善：基于法教義學的分析[J].遼寧公安司法管理干部學院學報，2020（2）：47-59.

[2]郗培植.強化未成年人司法保護嚴懲侵害未成年人違法犯罪：解讀最高人民檢察院等部門《關(guān)于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》[J].社會福利，2020（7）：13-14.

[3]呂芳，杜彬，劉欣.江蘇南京探索建立未成年人保護強制報告制度[J].中國民政，2020（7）：58.

[4]徐日丹.強制報告制度典型案例：摔傷女兒的父親[J].法律與生活，2020（15）：38-39.

[5]最高人民檢察院，上海閔行啟動侵害未成年人強制報告與處置干預機制.