新疆善后局是十九世紀(jì)七八十年代，清政府在收復(fù)新疆的過程中，處理各地善后事宜的主要機(jī)構(gòu)，其建立對新疆經(jīng)濟(jì)民生的恢復(fù)起到很大作用，同時對在新疆建省具有非常重要的意義。新疆善后局的設(shè)置，除承擔(dān)戰(zhàn)后重建等基礎(chǔ)任務(wù)以外，還對后續(xù)新疆廢軍府改行省，以及建省后新疆的行政體系設(shè)置，乃至相當(dāng)長時間內(nèi)新疆的一系列官職建制、經(jīng)濟(jì)措施等都起到重要作用。

清代時期，中央政府對邊疆地區(qū)的管轄方式十分多樣，其核心主要圍繞著因地制宜與因俗而治的原則。針對新疆地區(qū)，清政府在建省前后實行的是截然不同的治疆方略，從建省之前采取以軍府制為主體，伯克制、札薩克制和郡縣制并行的行政制度，到建省以后，采取和內(nèi)地劃一的行省制為主體的行政制度，這中間是如何進(jìn)行過渡的，就不得不提及曾經(jīng)在新疆行政體制變化過程中起到十分重要作用的機(jī)構(gòu)——善后局。

清政府收復(fù)新疆的過程中，面對遭到嚴(yán)重破壞的新疆，需要采取有力的措施來應(yīng)對危機(jī)，恢復(fù)發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)。在西北邊疆遭受各方面的破壞時，清政府如何合理地應(yīng)對危機(jī)，如何緩解部隊壓力，又如何進(jìn)一步恢復(fù)新疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)民生。為解決這些問題，善后局應(yīng)運而生，成為清政府處理新疆問題的重要機(jī)構(gòu)。

同時，新疆善后局有別于其他地區(qū)的善后局，具有一定的特殊性，其善后事宜開展、后續(xù)發(fā)展都對新疆地區(qū)有不同于其他地區(qū)的重大影響，尤其對新疆1884年建省起到了重要作用。

一、清軍收復(fù)新疆過程中的作用與影響

新疆善后局的建立，使得長時間內(nèi)飽受戰(zhàn)亂摧殘的新疆得以休養(yǎng)生息，得到進(jìn)一步的恢復(fù)與發(fā)展。在長期飽受戰(zhàn)亂以后，善后局組織各地屯田、墾荒，修筑城池，開設(shè)學(xué)堂，使新疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展。這不僅為后來的新疆建省奠定了基礎(chǔ)，甚至對之后20世紀(jì)初期，新疆地區(qū)保持長期平穩(wěn)發(fā)展的局勢有一定的基礎(chǔ)作用。

清軍西征之初，左宗棠就籌劃新疆善后事宜，除恢復(fù)發(fā)展民生以外，還有籌集軍費的意義。新疆地處西北偏遠(yuǎn)之地，糧草供應(yīng)較為困難，如果所有的軍需都從內(nèi)地?fù)苷{(diào)，則成本高昂，且容易因為糧草不足而貽誤戰(zhàn)機(jī)。而設(shè)置善后局，不僅能恢復(fù)地方經(jīng)濟(jì)，也為清軍一路作戰(zhàn)提供糧草保證。所以在劉錦棠率領(lǐng)之下，清軍部隊一路急進(jìn)，勢如破竹，最終取得收復(fù)新疆之戰(zhàn)的勝利，善后局在這之中起到了重要的保障作用。

二、建省前后行政體制變化中的作用與影響

新疆設(shè)立行省，也標(biāo)志著新疆開始與內(nèi)地趨同一致，正式實行郡縣的政治體制。但郡縣制度在新疆的實行也經(jīng)歷了漫長的過程。清政府試圖在新疆建立起行省體制，實行郡縣制，而這一改變的基礎(chǔ)就是新疆善后局的設(shè)置。

清前期在新疆推行軍府制，客觀上促進(jìn)了當(dāng)時的社會安定。但隨著新疆的安寧，官員吏治出現(xiàn)了腐敗。在軍府制管理體系之下，清朝政府派往新疆任職的多是武官，他們一般不直接過問生產(chǎn)、賦稅等事務(wù)，而是多將注意力集中于治軍之上，重視軍政，輕視民政，這樣就造成新疆“治兵之官多，治民之官少”的狀況。此外，這些從內(nèi)地到調(diào)派新疆任職的官吏，對于新疆的了解其實不夠深入，長此以往，治理必然生變。吏治腐敗，重軍輕民，引發(fā)了嚴(yán)重的社會矛盾，最終新疆軍府體系在十九世紀(jì)中后期全面走向崩潰。

隨著清政府出兵新疆，并在新疆不斷設(shè)置善后局，善后局逐步成為了新疆軍府制向郡縣制過渡的臨時性政權(quán)，它填補了清政府在軍府制瓦解后到新疆建省之間數(shù)年政治治理的空白。光緒三年（1877），左宗棠就已經(jīng)明確指出了善后局在新疆改行省設(shè)郡縣中起到的重要作用，“迨喀什噶爾事定，大事肅清，則北數(shù)城者皆成腹地，只須設(shè)局遴才辦理善后，為將來改立郡縣監(jiān)司地步，而長治久安之策已基于此”[1]。在軍府制瓦解以后，郡縣制尚未完全建立之前，善后局在新疆各地區(qū)事實上行使著郡縣地方政府的權(quán)力，發(fā)揮著郡縣地方政權(quán)的職能，成為名副其實的過渡性地方政權(quán)。

新疆善后局之所以可以被稱為過渡性地方政權(quán)，還因為善后局在處理地方的善后事宜時，呈現(xiàn)出以下幾方面的特點。

首先，善后局直接參與了地方百姓的行政事務(wù)。善后局設(shè)立后，處理百姓的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、案件糾紛、土地清丈、稅務(wù)征收等事務(wù)，這同內(nèi)地各縣所起到的作用是相同的。內(nèi)地行省體制，就是以縣為基本單位，直接參與到人民的生活之中，直接解決百姓的民生問題。善后局直接參與民政，不像軍府體系之下，官員需要借助伯克、札薩克來間接管理地方的行政事務(wù)，這是善后局同內(nèi)地郡縣制的相同之處。

其次，善后局重視民政事務(wù)，而較少干預(yù)軍政事務(wù)。善后局設(shè)立的目的，就是為了更好地處理民政事務(wù)。其建立以后，也的確積極參與地方的民政事務(wù)。軍隊有軍隊的體系和規(guī)則，百姓和地方有百姓和地方的準(zhǔn)則和方法。各善后局官員，多將著眼點立于民政之上，直接參與地方民政，不像過去軍府制時期，重視軍政，忽視民政，這樣的做法也同樣與內(nèi)地的行省體系類似。

最后，善后局建立了非常完整的行政體系，各地的善后局向下對百姓負(fù)責(zé)，向上對上一級的善后總局負(fù)責(zé)，最后形成了非常完整的一套官員機(jī)構(gòu)和行政建制。軍府制之所以崩潰，和它自身沒有形成這樣一套層層負(fù)責(zé)，遞進(jìn)管理的體系有很大關(guān)系，沒有形成管理和約束，軍府體制就很容易走向崩潰和衰亡。而善后局搭起來的這樣一套上下結(jié)構(gòu)，與行省體制之下，各級官員層層向上負(fù)責(zé)的體系非常相似。

所以可以說，善后局的建立，使得郡縣體系在新疆有了基本的雛形。新疆收復(fù)后，各地的撫恤百姓、恢復(fù)農(nóng)業(yè)、組織生產(chǎn)以及征收賦稅等各項事務(wù)，均由善后局官員與防營官員共同辦理，這與內(nèi)地的各郡縣長官所行使的權(quán)力職責(zé)基本相同。在后來新疆該如何建立行省的考量之中，善后局所建立起的一套管理結(jié)構(gòu)，自然而然成為了行省制的基礎(chǔ)和郡縣體系的模型。善后局建立起的官員體系，也完全符合郡縣制的官員體系要求，所以最終新疆得以成功設(shè)立行省、改行郡縣。

新疆善后局的設(shè)立同內(nèi)地郡縣一樣，都加強了中央對邊疆地區(qū)的管理，有利于鞏固政府統(tǒng)治，防止地方出現(xiàn)割據(jù)分裂。善后局是新疆郡縣制的前身，在新疆推行郡縣制是建立在善后局的基礎(chǔ)之上的。正是由于善后局的建立，使得郡縣制度在新疆能夠得以更好地實行，既促進(jìn)了新疆行省的建立，又加強了中央政府對新疆的管轄，也加速了西北邊疆同內(nèi)地行政體制一體化的進(jìn)程，有效地維護(hù)了祖國的統(tǒng)一。

除此之外，善后局對新疆建省后所設(shè)置的行政區(qū)劃也有一定的作用和影響。新疆建省之前，各地設(shè)置的善后總局、善后局與善后分局，其管轄范圍，同建省后新疆各地行政區(qū)劃有很大的重疊和相似性。在新疆建省后設(shè)立的幾“道”之中，“阿克蘇道同東四城善后總局管理范圍一致，喀什噶爾道同西四城善后總局管理范圍一致”[2]。而在道以下所設(shè)置的直隸州、直隸廳等，也有許多與各善后局管理范圍基本符合。原來的善后局所在的城市，大多成為新疆各道中的重要城市，絕大部分被設(shè)置為府、廳或直隸州等。例如，鎮(zhèn)迪道的迪化府、吐魯番直隸廳，阿克蘇道的烏什直隸廳、庫車直隸州，喀什噶爾道的英吉沙爾直隸廳、和田直隸州。這些地區(qū)的行政區(qū)劃基本上都是源于原有的善后局的管理區(qū)域，所以不難看出，善后局為后來新疆建省之后的行政區(qū)域劃分提供了雛形。所以可以說新疆建省之后的行政區(qū)劃是搭建在各地善后局原有的管理基礎(chǔ)之上的。

三、對建省后官員任用的作用與影響

善后局不僅是郡縣制的基礎(chǔ)和雛形，它在新疆建省前后官員任用方面，也有非常重要的影響。前文已提到，過往的新疆地區(qū)在選派官員時主要集中于滿族大臣，很少選派漢族大臣在這里任職。但是在清軍收復(fù)新疆一路設(shè)置善后局的過程中，不斷選派漢族官員擔(dān)任各部門官職，一定程度上改變了當(dāng)時的官員結(jié)構(gòu)，而且也改變了新疆建省后的官員分布。

從《新疆圖志》中有關(guān)職官的記載中，可以看出這一時期前后軍政官員比例的變化。以新疆建省之前，最主要的軍政大臣伊犁將軍、烏魯木齊都統(tǒng)、喀什噶爾辦事大臣為例，伊犁將軍總計26人，其中漢族官員只有1人;烏魯木齊都統(tǒng)總計37人，漢族官員只有1人;喀什噶爾辦事大臣總計24人，其中漢族官員只有1人;擔(dān)任這些軍政最高長官的，絕大多數(shù)為滿蒙官員，漢族官員數(shù)目非常少。

新疆建省以后，以最主要的軍政大臣新疆巡撫、布政使和提學(xué)使等官員為例，新疆巡撫總計9人，其中漢族官員1人;布政使總計13人，其中漢族官員9人;提學(xué)使總計3人，其中漢族官員3人?？梢钥闯?，在新疆建省之后，漢族官員人數(shù)所占比例大幅度提高，有些部門甚至可以達(dá)到百分之百。雖然伊犁將軍、伊犁副都統(tǒng)和塔爾巴哈臺參贊等官職，仍然多選用滿蒙官員，但由于行政體制的改變，這些官員手中的職權(quán)已大大縮小。這個變化的源頭，就是清政府在處理新疆善后事宜時，選派大量漢族官員，最終改變了新疆原有的以滿蒙貴族占絕對優(yōu)勢的官員結(jié)構(gòu)。

除官員結(jié)構(gòu)變化以外，善后局主要部門的負(fù)責(zé)人，也陸續(xù)成為后來新疆建省之后的核心官員。其實左宗棠早在清軍收復(fù)新疆的進(jìn)程中，就已經(jīng)開始有了關(guān)于新疆設(shè)立行省的想法，而且他積極將這些想法用于實踐中。在不斷設(shè)立善后局的過程中，他認(rèn)真揀擇，選拔人才，為以后在新疆推行郡縣制做好了人才儲備。在數(shù)年里，他選拔了一大批優(yōu)秀官員，諸如劉錦棠、張曜、金順、譚鐘麟、魏光燾、楊昌浚、祝應(yīng)壽、陳寶善、陶模、饒應(yīng)祺、徐占彪等。這些善后局官員后來都成為建省之后各道府廳州縣的班底，如劉錦棠后來任新疆首任巡撫，魏光燾后任新疆首任布政使，第二任代理巡撫等。

四、對鞏固政府統(tǒng)治的作用與影響

清前期，政府在新疆采取因地制宜、因俗而治的間接管轄﹐其中就有授予伯克品級，并給予一定處理地區(qū)事務(wù)的權(quán)力，伯克制度在清前期對于鞏固政府在新疆的統(tǒng)治有一定的積極作用。但伯克們借新疆各級大臣的權(quán)勢殘酷剝削壓迫各族人民，長此以往，便激化了中央與地方之間的矛盾、百姓同政府之間的矛盾，所以“官民隔絕，民之畏官不如畏所管頭目，官不肖者玩狎其民，輒以犬羊視之，凡有征索，頭目人等輒以官意傳取，倚勢作威，民知怨官，不知怨所管頭目”[4]。長此以往，造成政府和百姓之間出現(xiàn)嚴(yán)重的隔閡，不利于政府統(tǒng)治。

在新疆爆發(fā)農(nóng)民起義后，原有伯克們的土地被剝奪，等到清軍收復(fù)新疆，已發(fā)現(xiàn)各處耕地早已“聽兵民自占，舊時經(jīng)界無可遵循”[5]。這說明，原有的土地制度被破壞殆盡，伯克制度已經(jīng)失去了其生存的土壤，所以伯克制度的廢除，勢在必行。

新疆善后局在開展善后事宜時，也注意到這一點，各部門開始逐步削減伯克們的權(quán)力，各地善后局雖然會委派當(dāng)?shù)夭顺袚?dān)一些事務(wù)，但其權(quán)限、地位比以前已大為降低。例如，田地賦稅，伯克可以督促，但不能經(jīng)辦。各類“命盜、錢債、田土、戶婚、事故各案件，概由局員查律辦理”[6]。這表明，善后局逐步接手了原本掌握在伯克們手中的新疆的各項行政事務(wù)，各級伯克們能接觸到的事務(wù)越來越少，其權(quán)力也在逐步削減。所以清政府在新疆建省以后，順理成章地廢除了伯克制度，這也是善后局對行政權(quán)力的掌握加深，而架空了伯克的權(quán)力所帶來的結(jié)果。

除對內(nèi)收歸權(quán)力鞏固統(tǒng)治以外，對外，善后局也起到了穩(wěn)定邊疆，扼制外敵的作用。新疆善后局存續(xù)期間，對新疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展起到了積極影響。新疆善后局開屯田，修水利，整頓吏治，恢復(fù)民生，使百姓不再流亡，能夠安于生活，為鞏固邊疆地區(qū)提供了充分的人員與物資保障，客觀上起到了“實邊”的作用，這對于清政府在西北地區(qū)的統(tǒng)治有強化作用。

此外，清軍部隊一路收復(fù)失地，一路恢復(fù)發(fā)展，新疆地區(qū)逐漸強盛，這對于在西北虎視眈眈的沙俄來說起到了一定的震懾作用。雖然沒有完全停止沙俄侵華的勢頭，但是一定程度上延緩了這一進(jìn)程。尤其在曾紀(jì)澤與沙俄談判時，如果沒有充分的軍事力量、經(jīng)濟(jì)實力作為震懾，沙俄也不會輕易同意改定條約，所以善后局客觀上也遏制了沙俄侵華的步伐，保衛(wèi)了國家安全。

新疆善后局之所以在清代的善后局中具有特殊性，是因為其職能不僅限于恢復(fù)經(jīng)濟(jì)撫恤民生等，還在于它在新疆從軍府制過渡到郡縣制中發(fā)揮的重要作用。其特殊性體現(xiàn)在它作為善后局，卻為新疆建省搭起了行政體制的雛形，具有十分重要的意義。它既承上，解決了新疆舊有的行政體制中存在的問題;又啟下，通過各項善后事宜的開展，為新疆建省后的新面貌奠定了基礎(chǔ)。新疆善后局全面推動了新疆經(jīng)濟(jì)、民生等各方面發(fā)展，在新疆近現(xiàn)代歷史過程中，是一個起到了重要促進(jìn)作用的部門。

參考文獻(xiàn)：

[1]左宗棠.左宗棠全集·書信[M].長沙：岳麓書社，2009.卷3：243.

[2]李艷，王曉輝.清末善后局芻議[J].西北民族大學(xué)學(xué)報哲學(xué)社會科學(xué)版，2005（3）.

[3]表格整理自中國第一歷史檔案館.光緒朝朱批奏折[M].北京：中華書局，1996.

[4]左宗棠.左宗棠全集·奏稿[M].長沙：岳麓書社，2009.卷7：173.

[5]劉錦棠.劉襄勤公奏稿[M].北京：書目文獻(xiàn)出版社，1986.卷10：59.

[6]左宗棠.左宗棠全集·奏稿[M].長沙：岳麓書社，2009.卷7：174.

基金項目：本文系新疆維吾爾自治區(qū)社會科學(xué)院2022年院級青年項目《清代新疆善后局研究》（22QZL03）的階段性成果。

作者簡介：李思敏（1993-），女，滿族，研究方向：新疆近現(xiàn)代史。