陳鐸航

關鍵詞：基層政府;編外人員;管理

中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2022）01 — 0077 — 03

一直以來，中國政府組織結構一直沿用科層制度，這一制度下的政府部門上層機關分工明確，有較多的集約支配，到了基層規(guī)模較小、人員偏少、資源不足，上面千根線、下面一根針，往往到了基層政府部門就是一人身兼數(shù)職?；鶎诱３＿€承擔一些階段性的急難險重任務，比如新冠疫情防控工作，很多時候編內人員或者現(xiàn)有的人員隊伍難以有效承擔。此外， 各用人單位普遍存在財政供養(yǎng)人員只減不增、單位內工作人年齡結構不斷老化和工作任務日趨復雜繁重的壓力，亟需補充一定數(shù)量的年輕人員來承擔各項工作。在基層政府和事業(yè)單位履行職能出現(xiàn)捉襟見肘的情況時，比較直接的解決辦法就是增加編外用工，既能夠降低用工成本，又能提高工作效率，可以說聘用編外人員是促進公共服務質量和基層治理水平提升的重要途徑。

編外人員的招聘在程序、形式、門檻、競爭等方面具有較大優(yōu)勢，用人單位可以根據(jù)實際需要適當調配，具有較強的人才吸納能力。編外用工崗位也正是解決地方就業(yè)的一劑良方，如公益性崗位，一直以來這些崗位都是中國平穩(wěn)和拓寬社會就業(yè)的重要路徑，不論是畢業(yè)的學生、退伍軍人、進城務工的農(nóng)村勞動者，還是殘疾人、貧困人民等群體都能夠適應編外公益性崗位，編外崗位充分發(fā)揮了“兜底線、救急難”的作用。這些群體由于自身受教育程度或者身體素質問題，在社會就業(yè)中往往處于劣勢，無法勝任大多數(shù)政府編內崗位。一方面這些編外崗位給予了這些就業(yè)群體社會關照，讓他們能夠解決生活或發(fā)揮自我價值，另一方面也滿足了其參加工作的愿望，激勵了其投身建設國家的熱情，有利于維護社會風氣與社會環(huán)境。

隨著經(jīng)濟社會各項事業(yè)的快速發(fā)展，特別是改革開放以來，為了落實國家政策與維護社會和諧穩(wěn)定，政府需要發(fā)揮行政處分、行政處罰、行政強制措施和行政裁決等重要職能，履行其責任義務，最大化的發(fā)揮治理效能?？陀^的講，政府當前的編內人員數(shù)量十分有限，所擁有的編制設定均是嚴格遵循“三定方案”，即定職責、定設置、定數(shù)量，任何機關單位不得以任何形式自主加編設崗。面對繁重冗細的工作任務，僅僅依靠數(shù)量有限的編內人員是難以執(zhí)行的，需要引入足夠力量的編外人員協(xié)助辦公。同時，基層機關事業(yè)單位長期面臨著人才流動頻繁、工作連貫性不強的問題，通過招入一些符合工作要求且專業(yè)技術扎實的應用型人才，對于推動基層工作開展和拓寬了人才選拔路徑產(chǎn)生深遠效益，是優(yōu)化人力資源的配置和提升政府機關效率的有效途徑。

從準入來看，編外招聘所補充的大多集中在服務性、輔助性、應用性崗位，對于公務員本身的體制框架和配置影響微小，為此也衍生了招聘部門在人員引入中出現(xiàn)怠慢心理，重“能夠招到人”而輕“招到優(yōu)秀的人”，導致了錄取的人員在學歷、經(jīng)驗、年齡等方面參差不齊，素質水平和業(yè)務能力也大相庭徑。例如，以引進應屆高校畢業(yè)生為主的“三支一扶”、“大學生村官”、“西部志愿者”等崗位，整體的綜合素質和服務意識就比較高，能夠勝任和承擔的業(yè)務較多較廣;以解決地方性就業(yè)為主的協(xié)管員、工會干事、政府購買性崗位等，大多以年齡偏大、學歷偏低的本地人為主，雖然熟悉本地的習俗和環(huán)境，但工作中難免會出現(xiàn)人情關系的問題，一定程度上影響了基層工作的有效性和公正性。同時，編外人員的本土化也客觀上限制了外鄉(xiāng)人才的引進，不利于吸納更好更優(yōu)秀的人才。

我國并沒有明確廣泛適用的編外人員管理制度，普遍的是地方政府自行擬定區(qū)域特色的管理機制，但通常并沒有涵蓋所有類型的編外人員。從法律保障上看，在法律主體的定義中公務員并不包括政府部門編外人員，這也意味著《公務員法》無法保障政府部門編外人員崗位的利益，基層政府只能參考《勞動法》和《勞動合同法》中的相關條款處理編外人員管理問題。由于沒有廣泛適用的標準，許多單位在聘用編外人員所簽署的勞動合同也有較大的差異，有些甚至存在不合理不規(guī)范的條例，損害了勞動者應有的權利。例如同種崗位卻擁有不同的合同期限，福利待遇差距較大，這使得許多編外崗位在聘用人員時具有很大的隨意性和局限性。從地方機制構建上看，編外人員管理缺乏人社部門的統(tǒng)一規(guī)范，更多的是依賴于用工單位的自行招錄、考核，一定程度上滋養(yǎng)了各自為政的管理弊病，阻礙各部門間工作的整體性和統(tǒng)一性，甚至造成工作重復交叉、資源重合浪費的現(xiàn)象。

長期以來，基層政府編制內人員的工作效率不斷受到社會質疑，許多編制內崗位的薪資報酬與工作內容、工作強度，特別是工作質量不掛鉤，因此也導致了眾多編制內人員的工作積極性不高，工作效率不足。而編內人員如果不主動提出辭職申請，用人單位在其不犯重大錯誤的情況下一般也不會進行辭退，這也加深了編內人員的工作惰性。同時，有些單位甚至未與聘用人員簽訂勞動合同，以至于產(chǎn)生了法律糾紛和經(jīng)濟賠償?shù)膯栴}，不僅損壞了政府部門的形象，又無形中增加了用人單位的運行成本。有些用人單位為了節(jié)省行政成本，無形之中將長期聘用的編外人員轉變?yōu)樨斦B(yǎng)人員，并且編外人員具有較強的流動性與隨機性，即使是同種崗位也可能具有不同的聘期時間，因此實質上變向的加重了財政負擔。

政府作為貫徹我們黨治國理政方針的直接執(zhí)行者，是人民群眾最能夠切實接觸到的行政機關，一定意義上代表著黨和國家的權威、形象。當前，黨和國家在構建陽光、透明、高效的服務型政府方面加大了力度，旨在建立一個能夠在人民群眾心中威嚴并存、服務高效的行政管理機關，全心全意的為人民服務、給人民代言?；鶎诱块T是鞏固黨和國家良好形象的第一道防線，可以說基層政府是最能直接樹立黨和國家權威的門面，深刻影響著政府職能的發(fā)揮。而編外人員作為政府第一線工作的承擔者和執(zhí)行者，其行為在很大程度上代表了基層政府部門的形象。但是編外人員由于其人員來源具有復雜性，學歷層次等條件都屬于弱勢，工作水平能力有限，工作效率不高并且通常都缺乏組織紀律性，容易做出損害基層政府部門形象的行為。

編外人員的錄用本身就是基于人工成本低、工作機動性強、招聘方式簡單等目的，為此，薪酬待遇也成為了影響員工積極性的首要因素。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是“同工不同酬”的現(xiàn)象較為普遍。按照國家的政策方針，編外工作人員屬于“同工同酬”的引入類型，其福利待遇和各種保障應遵循正式工作人員標準的原則，但不少單位為了降低人力資源成本，對編外人員設置的薪酬與在編人員相比存在極大差異。二是福利保障得不到公平落實。編外人員雖然與編內人員一樣，法律規(guī)定必須有社會保險與公積金，但是普遍來說編外人員所繳納的數(shù)額要低于編內人員。

《公務員法》明確規(guī)定了行政編制的公務人員享有各式各樣的培訓權利，政府部門每年也會根據(jù)工作需要安排不同類型的培訓學習，這些培訓不僅僅是專業(yè)技能培訓，還有思想政治教育功能，使得編內人員在上崗時能具有合格的工作能力與較高的思想覺悟。并且，針對不同的崗位，基層政府事業(yè)單位每年都會對編制內人員安排教育學習，不斷鞏固其工作水平和能力。反觀編外人員，由于其就業(yè)能力不高，學歷等級或專業(yè)水平偏低，因此工作能力相較于編內人員要低，其工作內容也大多是輔助性、臨時性的，并且大部分編外人員缺乏系統(tǒng)和持久性的專業(yè)學習，對于工作能力的要求低，工作水平也得不到提升，對于自己的工作性質和工作流程都沒有明確的認識，缺乏適應能力，對于突發(fā)性的工作任務或者新接觸的崗位往往會不知所措，無法高效完成任務。這些特點使得編外人員工作積極性降低，缺乏對于工作的熱情，更影響了業(yè)務學習的質量，加重了基層工作的負擔。

基層政府招聘編外人員時，具有臨時性、應急性等特點，因為用人單位主要是從臨時招錄與雇傭關系的出發(fā)點來進行招聘，所以招錄條件設置就會存在不足，不能準確說明晉升條件和激勵機制，缺乏人才培養(yǎng)意識，這就直接導致了一些具有才華或潛力的編外人員缺少了工作積極性與良好的工作態(tài)度，也惡化了整體編外人員的工作環(huán)境。并且，基層政府所招聘的編外崗位許多具有臨時性，這些崗位多是出于應急考慮等情況設立，因此這些崗位并沒有經(jīng)過上級批準使用，所招錄的編外人員就無法歸為用人單位的財政預算管理，薪酬工資相應地就要低于同種通過批準使用的編外崗位。同時，這些編外崗位的工資福利支出只能占用單位的辦公經(jīng)費或者項目經(jīng)費，工資金額從當?shù)氐淖畹凸べY水平到幾千元不等，與編內人員的薪資待遇相差甚遠。在此基礎上，這些編外崗位也缺少合理增長的薪資機制，在培訓學習、職務評定與定級、績效考核等方面也沒有明確的激勵制度，導致了這些編外人員缺乏工作上進心與積極性，缺少上升空間，進而使得這些編外人員去謀求其他更好的工作崗位，人員流動性變強。

規(guī)范招聘流程，合理引進人員，是改進基層政府編外工作人員管理的首要環(huán)節(jié)。首先，科學配置崗位設定，按需定崗。嚴格按照已有編制的容納情況，合理的配置有需要工作部門的編外崗位數(shù)量，可通過進行實地調研、任務分解等方式權衡每個部門的人力資源配置現(xiàn)狀，適當性的向關乎國計民生且確實需要人手支援的一線部門傾斜，實現(xiàn)科學化的人員配置，做到按需定崗、按需定員、崗必有用。其次，合理完善招錄流程，擇優(yōu)錄取。編外人員雖然作為工作需求的補充群體，但從根本上看依然是隸屬于黨政機關的工作人員，代表的不僅是一個社會性的工作個人，更是代表了黨和國家的形象。務必要嚴把招錄關，實行公平、公開、公正、擇優(yōu)、陽光的招錄原則，不斷完善編外人員的準入機制建設，做到向黨和政府負責、向人民和社會負責。再次，嚴格進行人員管理，規(guī)范用人。編外人員從個體層面來說，是中國特色社會主義勞動者中的一份子，同等享有著包括《勞動法》在內的法律法規(guī)規(guī)定的勞動者權利，任何用人單位必須嚴格遵守法律法規(guī)、尊重勞動者的應有權利，簽訂合理規(guī)范的勞動合同，既能夠切實維護勞動者的合法利益，又能提升勞動者的付出積極性。

馬斯洛在需要層次理論中提出，人的最高需求是自我實現(xiàn)的需要。編外人員與編內人員一樣，都有著對于自我價值實現(xiàn)的追求，都渴望在工作崗位中證明自身價值，因此，也需要有完善的績效考核機制來支撐。首先，要精準設置考題，以考什么引導干什么，推動編外人員更為清晰明確自己的工作職責;其次，要優(yōu)化考核方式，以怎么考推動怎么干，讓編外人員更為積極主動參加考核，提升工作積極性;最后，要用好考核結果，將編外人員的工資增長、獎勵發(fā)放與考核結果聯(lián)系起來，不斷優(yōu)化編外人員隊伍，通過職務晉升制度激勵此類人才更多地參與到單位的發(fā)展和改革的進程中，讓編外工作人員能夠在工作中感受到實現(xiàn)職業(yè)生涯規(guī)劃的希望，形成優(yōu)化組織人才結構的良性循環(huán)。同時，建立適當?shù)膽土P和誡勉機制，營造“優(yōu)勝劣汰”的競爭氛圍，不斷激發(fā)他們的主動性和創(chuàng)造力。

薪酬是影響工作人員做事干業(yè)最基礎性的因素，很大程度上決定一個人的工作狀態(tài)和實際效能。因此，合適的薪酬體系對于編外人員來說不僅僅影響其生活質量，也會影響其工作積極性，能夠有效提高編外人員的主觀能動性。建立合適的薪酬體系是保障工作人員切身利益的關鍵，也是推進工作開展的直接動能。一是要在嚴格遵守法律法規(guī)的基礎上，結合當?shù)氐膶嶋H消費或者工資水平，適當針對不同類型工作的編外人員定薪定福利。二是要將薪資水平與編外人員的專業(yè)技能、服務年限、學習水平等等結合起來，這也能夠更為有效的促進編外人員的工作積極性與工作熱情。根據(jù)不同的崗位要求，也可以制定變通的薪資機制，本著“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，把工資、獎金與工作表現(xiàn)掛鉤并分檔設崗，盡量縮小編外人員與編制內人員在薪酬上的差距，最大限度提升他們的工作的熱情和積極性，穩(wěn)定政府的單位體制，更好地提升政府的施政水平。三是要建立薪酬正常調整機制，根據(jù)國家政策和物價水平等客觀因素的變化，在完成關鍵績效指標的前提下，對薪酬水平和薪酬結構進行調整，實現(xiàn)薪酬的客觀化與動態(tài)化，有利于增強公平感和歸屬感，激發(fā)編外人員的工作熱情，提高他們工作的主動性和專注度。

按照我國的法律法規(guī)章程，用人單位有義務員工提供相應的培訓機會，員工也享有每年不同類型和次數(shù)的培訓權利。培訓能轉變員工觀念，提高員工思想培訓的目的在于轉變觀念、提高思想、拓展知識、提高技能。編外人員作為基層政府教育培訓經(jīng)常忽視的對象，應當給予平等的教育培訓機會。首先，基層政府需要提高崗前培訓水平，雖然編外人員所接觸的工作類型和工作難度較低，但是仍然需要做好崗前的專業(yè)培訓，同時要提高其工作服務意識;其次，要做好崗中培訓與階段性培訓，編外人員雖然具有較大的隨機性與流動性，但是其就業(yè)面相對較窄，因此再二次擇業(yè)時可能會選擇其接觸過的崗位，因此做好崗中培訓和階段性培訓，也能為其他部門和編外人員創(chuàng)造更大價值;最后，在加強編外人員專業(yè)技能、業(yè)務能力和文化素養(yǎng)的同時，也要對其進行思想政治教育，不斷提升其愛黨愛國、愛崗敬業(yè)、樂于奉獻的觀念和行動，做到在思想引領上保持與黨的方針政策高度一致，與社會主義事業(yè)建設的要求高度一致，與用人單位的工作要求高度一致。

〔參 考 文 獻〕

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〔3〕史彥華.事業(yè)單位非在編人員崗位設置與聘任管理〔J〕.人才資源開發(fā)，2021，（15）.

〔4〕王可竣.縣級政府部門編外人員崗位管理研究〔D〕.山東大學，2021.

〔5〕瞿穎.機關事業(yè)單位勞務派遣管理存在問題及對策研究〔D〕.上海海洋大學，2021.

〔6〕姜萌華.基層政府編外用工管理存在問題及優(yōu)化對策研究〔D〕.青島大學，2021.

〔7〕李立.事業(yè)單位編外聘用人員管理中存在的問題及改進措施〔J〕.人才資源開發(fā)，2020，（11）.

〔8〕李祥憲.基層政府部門編外人員管理困境與對策研究〔D〕.上海海洋大學，2020.

〔9〕黃惠軍. 福州市城門鎮(zhèn)政府非在編人員職業(yè)倦怠研究〔D〕.福建師范大學，2019.

〔10〕謝增毅.勞務派遣規(guī)制失靈的原因與出路〔J〕.環(huán)球法律評論，2015，（01）.

〔責任編輯：侯慶?！?/p>

收稿日期：2022 — 01 — 12