吳家龍，蘇少青，馮靖儀，代欣召

（1. 廣東省土地開發(fā)整治中心，廣東 廣州 510635；2. 廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東 廣州 510060）

標準是經(jīng)濟活動和社會發(fā)展的技術(shù)支撐[1]。標準化建設(shè)是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)性制度，更是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)邁上新臺階的重要保障[2]。國際生態(tài)恢復學會（The Society for Ecological Restoration, SER）將生態(tài)修復定義為協(xié)助已退化、損害或徹底破壞的生態(tài)系統(tǒng)恢復、修復、重建的過程[3]。吳次芳、曹宇等學者[4-5]也對國土空間生態(tài)保護修復（Land spatial ecological protection and restoration）的定義進行了補充。生態(tài)修復標準體系（Standard system of ecological restoration）由一系列具有內(nèi)在聯(lián)系的生態(tài)修復標準有機結(jié)合而成。開展國土空間生態(tài)修復標準體系研究，是國土空間生態(tài)修復的基礎(chǔ)工作和主要任務[2，6-8]，是落實統(tǒng)一國土空間生態(tài)保護修復職責、實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)高質(zhì)量保護、生態(tài)修復高效率運行的基礎(chǔ)性支撐。2016年，國際生態(tài)恢復學會發(fā)布了涉及規(guī)劃設(shè)計、實施、監(jiān)測評估、維護生態(tài)修復項目4個環(huán)節(jié)的《生態(tài)恢復實踐的國際原則和標準》，旨在為全球生態(tài)修復項目的開發(fā)和實施提供規(guī)范性指導[9]；澳大利亞生態(tài)修復學會（SERA）出臺了《澳大利亞生態(tài)修復實踐國家標準》，在規(guī)劃與設(shè)計階段、生態(tài)修復實施階段、生態(tài)監(jiān)測與評估階段、生態(tài)修復實施后管理階段4個方面給出了相應的行動規(guī)范與要求[10]。目前，生態(tài)修復相關(guān)標準主要按照單一生態(tài)要素或部門職責進行切割式管理，存在標準不統(tǒng)一、標準內(nèi)容交叉重復等問題，無法體現(xiàn)標準體系的系統(tǒng)性，割裂了生態(tài)系統(tǒng)的完整性[11]。

廣東省是我國重要的人口密集區(qū)和產(chǎn)業(yè)承載區(qū)，持續(xù)高強度的國土開發(fā)活動導致部分地區(qū)農(nóng)田、森林、海岸帶、水生態(tài)、濕地退化和衰減，進而引發(fā)生物多樣性降低、城市韌性降低、人居環(huán)境惡化等問題，嚴重阻礙了區(qū)域的可持續(xù)性發(fā)展[12]。目前，廣東省已陸續(xù)開展了一系列的生態(tài)修復探索和實踐[12-17]，并于2020年在全國率先啟動了省級國土空間生態(tài)修復規(guī)劃的編制工作。然而，隨著生態(tài)文明建設(shè)向縱深發(fā)展，生態(tài)修復涉及范圍廣、生態(tài)要素多、職能部門多[18]、標準缺失、標準體系不完整已與廣東省生態(tài)修復工作的快速推進不相適應，而國內(nèi)尚無省級國土空間生態(tài)修復標準體系構(gòu)建的相關(guān)報道，故亟須構(gòu)建一套涵蓋山水林田湖草等生態(tài)要素、覆蓋生態(tài)修復全流程、適用于廣東省的國土空間生態(tài)修復標準體系，為廣東省生態(tài)修復標準化建設(shè)提供理論支撐。本文以廣東省為例，基于目前推進的生態(tài)修復工作，以國家和省級生態(tài)修復規(guī)劃為指引，探索建立具有廣東特色的國土空間生態(tài)修復標準體系，通過對現(xiàn)有生態(tài)修復標準的收集、匯總、篩選和分析，提出標準存在的問題并提出相關(guān)建議。

1 我國生態(tài)修復標準化研究現(xiàn)狀

相較于歐美發(fā)達國家，我國的生態(tài)修復工作起步較晚。2019年9月，貴州省率先探索構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)標準體系，包括基礎(chǔ)與管理、綠色屏障、綠色經(jīng)濟、生態(tài)文化與旅游、生態(tài)脫貧和生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)6個標準子體系。李紅舉等[11]通過梳理我國現(xiàn)行山水林田湖草生態(tài)保護修復有關(guān)標準，探索性提出了涉及森林、濕地、礦山、農(nóng)田、水生態(tài)、湖泊、草原、海洋、農(nóng)村、城市等生態(tài)要素，涵蓋目標控制、調(diào)查、規(guī)劃、工程、維護管理全流程的山水林田湖草生態(tài)保護修復標準體系。為全面了解和掌握全國生態(tài)修復技術(shù)標準的現(xiàn)狀，收集目前環(huán)境保護（HJ）、土地（TD）、農(nóng)業(yè)（NY）、林業(yè)（LY）、海洋（HY）、水利（SL）、地質(zhì)礦產(chǎn)（DZ）等行業(yè)（部門）公布的生態(tài)修復標準，以及自然資源部公布的各年度自然資源標準制修訂計劃名錄，從標準的領(lǐng)域（森林、流域、礦山、農(nóng)田、海洋等）、序列（調(diào)查、規(guī)劃、實施、驗收、管護等）、范圍（國家、行業(yè)、地方等）方面入手進行統(tǒng)計歸納[9]。目前，我國現(xiàn)有生態(tài)修復方面標準299項，計劃廢止1項，在研、計劃編制、報批的標準118項，共418項（表1）。在標準層次方面，現(xiàn)有與待發(fā)布的標準以行業(yè)、地方標準為主，其中國家標準66項，地方標準137項，行業(yè)標準201項，團體標準14項。

2 廣東省相關(guān)規(guī)劃和工作開展情況

2020年發(fā)布的《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》是當前和今后推進全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程的指導性規(guī)劃[12]，明確提出要在南方丘陵山地帶大力實施天然林保護、防護林體系建設(shè)、退耕還林還草、河湖濕地保護修復、石漠化治理、損毀和退化土地生態(tài)修復等工程，分別在粵港澳大灣區(qū)、海峽西岸和北部灣開展生物多樣性、重點海灣河口和濱海濕地生態(tài)保護和修復重點工程。廣東省地處熱帶亞熱帶地區(qū)，大部分區(qū)域處于陸海交互地帶，自然地理、地貌、地質(zhì)、生態(tài)、生物等特征差異較大，廣東省的生態(tài)修復工作對于南嶺生態(tài)安全、生物多樣性保護及粵港澳大灣區(qū)的可持續(xù)發(fā)展意義重大?！稄V東省國土空間生態(tài)修復規(guī)劃（2021—2035年）》聚焦廣東省“兩屏三帶一網(wǎng)多核”的生態(tài)保護修復格局[15]，以問題為導向，擬開展山地森林、濕地與河湖、農(nóng)田、海岸帶和近岸海洋、礦山、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)和城鄉(xiāng)生態(tài)保護修復。目前，廣東省已開展了如粵北南嶺山區(qū)山水林田湖草生態(tài)保護修復試點（第三批山水林田湖草生態(tài)保護修復國家試點）、濕地、紅樹林、河心島、森林生態(tài)修復、流域水生態(tài)保護修復、礦山生態(tài)修復、土地綜合整治、藍色海灣、海岸帶生態(tài)修復、綠道、碧道、古驛道建設(shè)等生態(tài)保護修復工作，成效顯著[12-17]。

3 標準篩選及問題分析

3.1 標準篩選

根據(jù)廣東省國土空間和自然資源特征，結(jié)合廣東省相關(guān)規(guī)劃和工作，通過對418項生態(tài)修復標準進行篩選，棄用關(guān)聯(lián)性弱、時效性差、交叉重疊的標準，最后篩選出128項。其中，國家標準12項，地方標準43項，行業(yè)標準70項，團體標準3項；技術(shù)標準119項，管理標準7項，工作標準2項；基礎(chǔ)標準20項，通用標準46項，專用標準62項。篩選后的標準按其工作時序可分為調(diào)查、規(guī)劃、實施、驗收和管護（表2）。

表2 生態(tài)修復標準篩選結(jié)果統(tǒng)計表 單位：項

3.2 問題分析

通過對標準進行梳理，現(xiàn)行標準分散于各個標準化專業(yè)委員會（或部門），目前已發(fā)布的標準幾乎全是各職能部門基于自身業(yè)務需求和專業(yè)領(lǐng)域而制定的，結(jié)合專題調(diào)研、部門訪談、專家咨詢，總結(jié)得出現(xiàn)行的生態(tài)保護修復標準主要存在以下問題。

（1）內(nèi)容單一，缺乏統(tǒng)籌性、系統(tǒng)性標準。由于生態(tài)修復職能的分割式管理，各部門主導制定的生態(tài)修復標準往往局限于自身需求和業(yè)務范圍，圍繞某一生態(tài)要素開展標準的制定，忽略了生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性。在篩選后的128項標準中，僅有3項為生態(tài)要素綜合性標準，其他均為單要素標準。目前，關(guān)于林業(yè)、土壤、土地整治等領(lǐng)域的標準相對健全，缺乏林地、河湖濕地、農(nóng)田、農(nóng)村、礦山等復合生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)籌性、集成性標準。

（2）分布不均衡，部分關(guān)鍵性標準缺失。如表1和表2所示，篩選前后實施類標準占比最高，近50%，而績效評價和后期管護類標準甚為缺乏。廣東已開展和擬開展多項生態(tài)保護修復工作，例如，廣東粵北南嶺山區(qū)山水林田湖草生態(tài)保護修復試點，其項目設(shè)計、驗收等標準不完善。目前，廣東省共有國家級全域土地綜合整治試點20個，省級試點也即將開展，相關(guān)標準尚未出臺。2020年的《紅樹林保護修復專項行動計劃（2020—2025年）》，明確了廣東省“十四五”期間紅樹林的營造和修復任務，仍缺乏紅樹林營造、維護、定價等方面的標準；廣東省計劃自2021年起，用3～5年時間實現(xiàn)全省持證在采礦山企業(yè)100%達到綠色礦山建設(shè)標準，驗收等標準仍為空白。

（3）部分標準過時，內(nèi)容陳舊。據(jù)統(tǒng)計，在現(xiàn)有生態(tài)修復標準中，2005年前頒布的標準24項，2010年之前頒布的共76項，發(fā)布時間早，時效性差。如《海洋自然保護區(qū)類型與級別劃分原則》（GB/T 17504-1998）、《紅樹林造林技術(shù)規(guī)程》（DB44/T 284-2005）、《水源涵養(yǎng)林營造技術(shù)規(guī)程》（DB44/T 285-2005）等標準，技術(shù)更新快，需及時修訂。

（4）涉及部門多，協(xié)調(diào)難度大。盡管生態(tài)環(huán)境、水利、林草、自然資源等部門一直致力于生態(tài)修復工作，但彼此的生態(tài)修復目標、任務、空間尺度、顆粒度、重點區(qū)域等不同，易造成“各掃門前雪”的局面[15]。各個部門局限于部門職責范圍制定標準，標準數(shù)量多，標準之間不協(xié)調(diào)、矛盾問題突出。生態(tài)保護修復是一項全新的工作，部門之間的合作意識尚未形成，部門之間的銜接和融合機制尚未建立。

4 廣東省國土空間生態(tài)修復標準體系構(gòu)建

4.1 構(gòu)建思路

基于山水林田湖草是生命共同體理論，切實履行“兩統(tǒng)一”職責，立足服務于生態(tài)修復相關(guān)規(guī)劃，綜合考慮廣東省自然資源稟賦特點和生態(tài)修復現(xiàn)實需求，從構(gòu)建需求、標準化理論與方法、現(xiàn)有標準匯總與分析、篩選、搭建框架等環(huán)節(jié)入手[19]，建立適用于廣東省、具有廣東特色的國土空間生態(tài)保護標準體系。

4.2 功能門類

功能門類又稱為工作對象[20]，應以森林、河湖、濕地、海洋、礦山、農(nóng)田等為研究對象，兼顧綠道、碧道、古驛道、基塘、南嶺國家公園等廣東省特色生態(tài)系統(tǒng)，以各要素面臨的生態(tài)問題為導向，根據(jù)廣東省生態(tài)修復相關(guān)規(guī)劃和工作，設(shè)置土地綜合整治、林地、河湖、濕地、海洋、礦山、重要生態(tài)系統(tǒng)和特色生態(tài)廊道保護修復共8個功能門類，每個門類又細分為若干子門類（圖1）。

圖1 標準體系的功能門類示意圖

4.3 工作序列

標準體系的時序安排即工作序列[20]?！渡鷳B(tài)恢復實踐的國際原則和標準》提出生態(tài)修復項目包括規(guī)劃設(shè)計、實施、監(jiān)測評估和維護生態(tài)修復項目4個環(huán)節(jié)[9]，結(jié)合李紅舉等[9]研究結(jié)果和廣東省實際，提出涵蓋調(diào)查、規(guī)劃、實施、驗收、管護的工作序列，每個序列又細分為若干子序列（圖2）。

圖2 標準體系的工作序列示意圖

4.4 標準體系框架

本文采用三維結(jié)構(gòu)圖表示國土空間生態(tài)修復標準體系的結(jié)構(gòu)，兩個平面維度分別表示功能門類和工作序列，豎向維度表示標準的層次和性質(zhì)（圖3）。標準的層次分為基礎(chǔ)標準、通用標準和專用標準[20]。專用性標準僅適用于某一特定的領(lǐng)域；通用性標準可同時供兩個及以上專業(yè)共同使用；基礎(chǔ)性標準則可普遍、直接應用于生態(tài)保護修復領(lǐng)域。

圖3 標準體系的框架圖

5 結(jié)語

5.1 加快建立廣東省國土空間生態(tài)修復技術(shù)標準體系

廣東省山、水、林、田、湖、海、礦多種生態(tài)要素齊全，自然資源分布不均衡，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)復雜，加之經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，人地矛盾突出，為有力支撐廣東省高質(zhì)量發(fā)展和人與自然和諧共生的雙重需求，亟須建立一套契合廣東省“既要綠水青山，又要金山銀山”的現(xiàn)實需求，涵蓋生態(tài)修復全要素和全過程，兼具區(qū)域特色、助推生態(tài)文明建設(shè)和“高效率利用高水平保護”總目標的廣東省國土空間生態(tài)修復標準體系。一方面，應充分結(jié)合廣東省國土空間及自然資源特征，根據(jù)廣東省生態(tài)修復規(guī)劃的落地和實施情況，進一步明確和細化標準體系的功能門類和工作序列。另一方面，生態(tài)修復標準體系是動態(tài)變化的，需結(jié)合廣東省階段性發(fā)展目標，提出年度或階段性標準制修訂計劃，研制符合地方需求的生態(tài)修復標準，明確標準的名稱、性質(zhì)、適用范圍、優(yōu)先程度、功能門類、工作序列[17]等內(nèi)容，以滿足生態(tài)修復工作的各項需求。

5.2 加緊重要標準的研制

為保障廣東省“十四五”規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、國土空間生態(tài)修復規(guī)劃的有效落實及工作的有序推進，一方面，應厘清生態(tài)修復重點領(lǐng)域關(guān)鍵性標準的豐缺狀況，并根據(jù)工作的輕重緩急，排列標準制修訂先后順序，列入“十四五”規(guī)劃的或生態(tài)修復規(guī)劃期內(nèi)的制修訂計劃。另一方面，應面向山水林田湖草（沙）生態(tài)保護修復工程、全域土地綜合整治、紅樹林營造和修復、碧道建設(shè)、礦山生態(tài)環(huán)境治理和土地復墾、自然保護區(qū)（南嶺國家公園）等廣東省即將開展的重點領(lǐng)域標準需求，加緊研制涵蓋調(diào)查、規(guī)劃、實施、驗收、管護等全生命周期的一系列關(guān)鍵性標準。對于發(fā)布時間早、無法滿足需求的標準，應及時更新、撤銷、合并和補充，以保障標準的創(chuàng)新與活力。

5.3 注重綜合性和集成性標準的研制

出于行政職能分工的考慮，以往傳統(tǒng)的生態(tài)修復工作大多停留在單要素考量、條塊化管理、零星狀修復的狀態(tài)，易陷入整體問題局部化、復雜問題簡單化的困局，與國土空間生態(tài)保護修復整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理的要求相差甚遠。不同于傳統(tǒng)意義上微觀或局部區(qū)域的環(huán)境治理，也不同于以往單一的生態(tài)要素，國土空間生態(tài)修復的空間尺度更為宏觀，對象更加復雜，對整體修復效果的要求更高[19]。面向不同空間尺度、多種生態(tài)要素隨機組合的復合型生態(tài)系統(tǒng)，未來生態(tài)修復標準應更加注重綜合性、集成性標準的研制。國土空間生態(tài)修復標準體系應積極吸納綜合性、集成性標準，促進標準間的集成、銜接和融合，加快標準創(chuàng)新成果的推廣應用。

5.4 建立多部門協(xié)同聯(lián)動的標準化工作機制

針對生態(tài)修復效率低、生態(tài)修復職能分散等問題，自然資源部門應從統(tǒng)一行使國土空間生態(tài)保護修復職責出發(fā)，立足當前正開展的山水林田湖草系統(tǒng)修復、土地綜合整治、礦山生態(tài)修復、海岸帶海島整治等自身業(yè)務，積極會同農(nóng)業(yè)、水利、生態(tài)環(huán)境、住建等部門，成立綜合性標準化委員會，構(gòu)建穩(wěn)定的信息共享合作平臺，吸納生態(tài)修復新思路、新技術(shù)，開展生態(tài)修復技術(shù)集成和示范，培養(yǎng)生態(tài)修復綜合型人才，開創(chuàng)“自然資源搭臺、各部門唱戲”多部門協(xié)作的標準化工作機制，沖破技術(shù)和職能壁壘，保障國土空間生態(tài)修復工作的高效運行。