顧麗梅，李歡歡，張 揚(yáng)

復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433

黨的十九大報告提出建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國和智慧社會，這是黨中央根據(jù)我國發(fā)展新階段、面向新時代描繪的發(fā)展藍(lán)圖。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》對“加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國”明確了發(fā)展方向，即“加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”。數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心驅(qū)動力，成為推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵力量。

城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型符合國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的判斷與發(fā)展階段的需求。國際方面，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，經(jīng)濟(jì)全球化不可逆轉(zhuǎn)，合作共贏是時代潮流；國內(nèi)方面，中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局下，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略，有利于提升城市治理能力和公共服務(wù)供給水平，有利于促進(jìn)全球要素資源的加速配置。當(dāng)前，數(shù)字化轉(zhuǎn)型已深入人們生產(chǎn)生活服務(wù)的方方面面，尤其是新冠肺炎疫情的影響進(jìn)一步加速了城市生產(chǎn)、服務(wù)和治理的數(shù)字化進(jìn)程，倒逼城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

但是，在城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，新技術(shù)、新工具和新平臺的運(yùn)用和搭建也存在問題和挑戰(zhàn)，亟需破解一系列理論和實(shí)踐問題：何為城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型？為何進(jìn)行城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型？如何實(shí)踐城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型？需要理論界和實(shí)踐者共同思考和解決。為此，面對城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的機(jī)遇，本文以上海市的城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型為例，努力回應(yīng)上述問題。

一、城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的界定與研究框架

（一）城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的含義

城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型與數(shù)字政府建設(shè)、數(shù)字治理相關(guān)。數(shù)字政府指的是利用多重數(shù)字技術(shù)手段提升政府運(yùn)行效能，推動社會和政治領(lǐng)域的創(chuàng)新變革[1]。由數(shù)字政府建設(shè)延伸至經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域數(shù)字化變革，數(shù)據(jù)驅(qū)動城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、治理模式優(yōu)化和生活品質(zhì)提高[2]。

數(shù)字治理則是在數(shù)據(jù)融通基礎(chǔ)上建構(gòu)基于城市大腦的數(shù)字界面，加強(qiáng)物理空間和虛擬空間的匹配[3]，各地區(qū)、各層級和各部門協(xié)同合作，打造數(shù)據(jù)開放共享平臺，促進(jìn)數(shù)據(jù)整合，構(gòu)建數(shù)據(jù)融合框架，實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理[4]。同時，科層制政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅需要技術(shù)工具的運(yùn)用，而且需要思維方式創(chuàng)新和組織結(jié)構(gòu)的變革，構(gòu)建由平臺驅(qū)動的政府、公民、私營部門和社會組織的良好合作[5]。

城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅包括數(shù)字政府建設(shè)、數(shù)字治理的內(nèi)容，而且涵蓋城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)的方方面面[6]，轉(zhuǎn)型領(lǐng)域包括經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字政府建設(shè)和數(shù)字化服務(wù)。經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型強(qiáng)調(diào)數(shù)字是重要的生產(chǎn)要素，通過數(shù)字技術(shù)創(chuàng)造新產(chǎn)品、新服務(wù)和新業(yè)態(tài)，重構(gòu)產(chǎn)業(yè)的商業(yè)模式[7]。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型以數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)，促使數(shù)字技術(shù)嵌入政府科層制，推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、業(yè)務(wù)流程再造和服務(wù)方式變革[8]，以及政務(wù)組織架構(gòu)和功能模塊等的數(shù)字化重塑[9]。數(shù)字化服務(wù)是圍繞公民需求創(chuàng)建整體性服務(wù)流程和服務(wù)組織，并以“服務(wù)共創(chuàng)”增強(qiáng)數(shù)字化服務(wù)應(yīng)用[10]，通過數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化推動公共服務(wù)創(chuàng)新[11]。

綜上，本文所分析的城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型指的是基于數(shù)字技術(shù)運(yùn)用的城市發(fā)展模式的實(shí)體狀態(tài)轉(zhuǎn)變的過程，包括經(jīng)濟(jì)、生活、治理等方面的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型并非一蹴而就或無中生有，是在智能城市、智慧城市發(fā)展基礎(chǔ)上的迭代更新和漸進(jìn)發(fā)展，“轉(zhuǎn)型”強(qiáng)調(diào)城市原有形態(tài)的轉(zhuǎn)變，是過程而非結(jié)果，需要技術(shù)、制度、理念和功能等方面的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變[12]。

（二）研究框架

從已有研究可以看出，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要性和價值意義已經(jīng)受到廣泛關(guān)注。城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型是城市建設(shè)的迭代升級，是政府治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活服務(wù)等各領(lǐng)域的綜合性數(shù)字化變革，作為一項整體工程，數(shù)字化轉(zhuǎn)型涉及多方面的數(shù)字化轉(zhuǎn)變。然而，現(xiàn)有研究的不足體現(xiàn)在，難以形成系統(tǒng)性的研究框架和指導(dǎo)建議。

本文從是什么、為什么、誰來做、怎么做的角度嘗試構(gòu)建一個多位一體的城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的分析框架，如圖1所示。

圖1 城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的分析框架

首先，何為城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型？城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型是在數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、數(shù)字治理融合創(chuàng)新和數(shù)字服務(wù)基本覆蓋的全面轉(zhuǎn)型，具有泛在化、敏捷化、數(shù)治化和共建共治共享的特征。泛在化強(qiáng)調(diào)萬物互聯(lián)，敏捷化強(qiáng)調(diào)服務(wù)響應(yīng)的敏捷性和靈敏性，數(shù)治化強(qiáng)調(diào)數(shù)字治理，共建共治共享強(qiáng)調(diào)“人民城市人民建，人民城市為人民”。

其次，為何進(jìn)行城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型？從面臨的國際形勢來看，數(shù)字化轉(zhuǎn)型浪潮席卷全球，國際環(huán)境錯綜復(fù)雜，新冠肺炎疫情影響廣泛深遠(yuǎn)。從面臨的國內(nèi)形勢來看，城市發(fā)展需要貫徹新發(fā)展理念，滿足人民日益增長的美好生活需要。在以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局中，謀劃和推動城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，有利于提升城市治理能級，更好應(yīng)對危機(jī)和風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大以來，我國高度關(guān)注數(shù)字化建設(shè)。黨的十九大報告提出，推動“互聯(lián)網(wǎng)+”深入發(fā)展，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)加速成長。2019 年出臺的《國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)實(shí)施方案》提出，大力推進(jìn)國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)建設(shè)。2020年《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》提出，加快培育數(shù)據(jù)要素市場，大力培育數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出要加快數(shù)字化發(fā)展。

再次，誰來推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型？城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要政府的發(fā)展規(guī)劃和頂層設(shè)計，既離不開企業(yè)的技術(shù)支持和專業(yè)優(yōu)勢，更離不開公眾的建言獻(xiàn)策和廣泛參與。政府通過制度建設(shè)和出臺政策保障數(shù)字化轉(zhuǎn)型有章可循，并引導(dǎo)市場和社會主體，鼓勵參與數(shù)字化實(shí)踐?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)、信息公司則具有系統(tǒng)研發(fā)、數(shù)據(jù)分析和利用的專業(yè)優(yōu)勢，發(fā)揮專業(yè)技能。公眾是數(shù)字化生產(chǎn)、數(shù)字化服務(wù)和數(shù)字化生活的獲益者。數(shù)字化轉(zhuǎn)型以人為中心，促進(jìn)各方主體參與，激發(fā)城市生命體中每一個細(xì)胞的活力。

最后，如何實(shí)現(xiàn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型？數(shù)字化轉(zhuǎn)型是各個領(lǐng)域的數(shù)字化協(xié)調(diào)推進(jìn)和融合創(chuàng)新?；谏鲜鰞?nèi)涵分析和參與主體分析，根據(jù)實(shí)踐中的基本做法，本文認(rèn)為，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的路徑包含技術(shù)基礎(chǔ)、制度政策、體制機(jī)制等建設(shè)和完善的多重層面，提出以理念創(chuàng)新優(yōu)化頂層設(shè)計，技術(shù)與制度雙輪驅(qū)動，加強(qiáng)數(shù)據(jù)開放共享、治理與應(yīng)用，促進(jìn)多主體參與和多領(lǐng)域轉(zhuǎn)型的優(yōu)化路徑。

二、上海的城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐

（一）研究方法和資料來源

本文采用案例研究方法，以上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型為考察對象，有兩方面原因：一是上海市委、市政府于2020年底發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見》（以下簡稱《意見》）提出和推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，截至目前已近三年，因此本文所選案例具有代表性；二是課題組參與了有關(guān)上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的課題，于2021年5—8月調(diào)研了上海市、Z鎮(zhèn)和H街道城運(yùn)中心等地，獲得了豐富的一手資料。

（二）上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的具體分析

1.上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的界定

《意見》提出，上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型是城市整體性轉(zhuǎn)變，推動“經(jīng)濟(jì)、生活、治理”全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型；堅持全方位賦能，構(gòu)建數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字城市基本框架；堅持革命性重塑，引導(dǎo)全社會共建共治共享數(shù)字城市；創(chuàng)新工作推進(jìn)機(jī)制，科學(xué)有序全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型①關(guān)于全面推進(jìn)上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見公布[EB/OL].（2021-01-08）[2021-06-07].http://www.cac.gov.cn/2021-01/08/c_1611676479346 954.htm.。在經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、生活數(shù)字化轉(zhuǎn)型、治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型三者的關(guān)系中，經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，生活數(shù)字化轉(zhuǎn)型是落腳點(diǎn)，而治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供良好的數(shù)字服務(wù)，三者相輔相成、相互促進(jìn)。

2.上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的原因

作為一個超大城市，上海人口眾多且流動性大，生活生產(chǎn)需求旺盛，城市建設(shè)、發(fā)展、運(yùn)行和治理等方方面面面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)供給和保障水平亟需升級，為更有能力應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，需要探索更為有效的超大城市治理模式。同時，作為國內(nèi)大循環(huán)戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)和國內(nèi)國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接，上海需要充分發(fā)揮人才集聚、科技發(fā)達(dá)、營商環(huán)境和市場潛力等優(yōu)勢，在國內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和國際國內(nèi)雙循環(huán)中更加主動地服務(wù)全國發(fā)展?；诖耍虾＞哂型七M(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動力和外在壓力。

3.上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主體

“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、全社會共同參與”是上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的工作格局。為此，在健全政府組織架構(gòu)方面，上海成立城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)和考核評估數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作。在促進(jìn)市場參與方面，政府積極與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作，例如，上海市P區(qū)H街道與上海市測繪院、上海脈策數(shù)據(jù)科技有限公司合作，推進(jìn)數(shù)字孿生城市建設(shè)項目。在激發(fā)公眾參與方面，隨申辦市民云手機(jī)應(yīng)用和隨申辦微信小程序以及各區(qū)研發(fā)的服務(wù)平臺等，為公眾表達(dá)訴求、建言獻(xiàn)策和監(jiān)督問責(zé)提供了暢通的渠道。

4.上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的舉措

在轉(zhuǎn)型理念與頂層設(shè)計方面，上海市政府踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要理念，圍繞社會需求，開發(fā)場景應(yīng)用（見表1），打造有溫度、富生態(tài)的數(shù)字城市。為明確頂層設(shè)計，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型重點(diǎn)工作安排，提出構(gòu)建數(shù)字城市基本架構(gòu)，制定“1+3+X”的政策文件，建立健全數(shù)字規(guī)則體系，完善數(shù)字工作頂層設(shè)計。

表1 案例基本情況

上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型倡導(dǎo)“技術(shù)+制度”雙輪驅(qū)動。在技術(shù)建設(shè)方面，上海網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)中心和計算平臺規(guī)模國內(nèi)領(lǐng)先，注重政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的數(shù)字平臺建設(shè)。在制度方面，在《意見》指引下，有關(guān)政府部門發(fā)布《推進(jìn)上海經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型 賦能高質(zhì)量發(fā)展行動方案（2021—2023 年）》《推進(jìn)上海生活數(shù)字化轉(zhuǎn)型 構(gòu)建高品質(zhì)數(shù)字生活行動方案（2021—2023 年）》《推進(jìn)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型 實(shí)現(xiàn)高效能治理行動方案》，以及出臺《上海市全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型“十四五”規(guī)劃》《上海市促進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的若干政策舉措》，這些意見、行動方案從階段性、長遠(yuǎn)性、規(guī)范化、指引性的角度提出建設(shè)指導(dǎo)。

在數(shù)據(jù)治理方面，加快標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，制定和完善數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。2022 年1 月1 日開始施行的《上海市數(shù)據(jù)條例》，制定了數(shù)據(jù)要素市場政策，在數(shù)據(jù)權(quán)益保障、公共數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)要素市場、數(shù)據(jù)資源開發(fā)和應(yīng)用、長三角區(qū)域數(shù)據(jù)合作、數(shù)據(jù)安全、法律責(zé)任等方面做出了詳細(xì)規(guī)定，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的規(guī)范、依法、有序流動。

為調(diào)動多主體參與積極性，政府推動企業(yè)參與數(shù)字化轉(zhuǎn)型。一方面，調(diào)動企業(yè)自身數(shù)字化轉(zhuǎn)型的積極性，如鼓勵商飛、寶武、江南造船、上汽、光明等企業(yè)進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用①共建共治共享數(shù)字城市市政協(xié)召開外資企業(yè)座談會[EB/OL].（2021-04-15）[2021-12-01].https://www.shanghai.gov.cn/nw4411/20210415/67125 8753dc64350b0e95c73bf9c2878.html.；另一方面，政府與企業(yè)合作，圍繞公眾需求，打造便民場景應(yīng)用，如上海市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會、市交通委員會與久事集團(tuán)等合作推進(jìn)公共交通便民服務(wù)，市交通委員會與上汽集團(tuán)打造“申程出行”平臺。

場景應(yīng)用是上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的突出特點(diǎn)，如在經(jīng)濟(jì)數(shù)字化方面，打造大數(shù)據(jù)普惠金融應(yīng)用2.0；在生活數(shù)字化方面，推出“一部手機(jī)走醫(yī)院”便捷就醫(yī)服務(wù)、“一鍵叫車”數(shù)字交通服務(wù)；在治理數(shù)字化方面，政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”成效顯著。這些場景應(yīng)用折射出三個共性：一是以人民為中心，從公眾急難需求角度找準(zhǔn)數(shù)字化開發(fā)場景；二是政企合作，反映了企業(yè)是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要參與力量；三是數(shù)據(jù)融合，致力于推動政府間、政企間、政民間的數(shù)據(jù)共享，提高政府管理和運(yùn)行效率。

三、城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的機(jī)制分析

在城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，上述轉(zhuǎn)型舉措蘊(yùn)含著技術(shù)驅(qū)動、平臺治理和數(shù)據(jù)價值驅(qū)動的內(nèi)在機(jī)理，如圖2所示。

圖2 城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的機(jī)制分析

（一）技術(shù)驅(qū)動機(jī)制

技術(shù)驅(qū)動機(jī)制側(cè)重于數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用對于城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的促進(jìn)和推動作用。城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型以數(shù)字技術(shù)為支撐，包括上萬個感知設(shè)備實(shí)時動態(tài)獲取物聯(lián)數(shù)據(jù)的物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，為城市運(yùn)行提供高效穩(wěn)定可靠的云運(yùn)行環(huán)境的云計算技術(shù)，實(shí)現(xiàn)TB 級數(shù)據(jù)及時響應(yīng)、匯聚、治理融合及展示的大數(shù)據(jù)技術(shù)等。正是物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用，才使得城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為可能。

1.物聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)泛在感知

物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)是以互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)、5G 等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為載體，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)與物、物與物的廣泛聯(lián)結(jié)，在網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)、地理環(huán)境、物理建筑、治理行業(yè)等各個領(lǐng)域建立起泛在、感知、智能的網(wǎng)絡(luò)化綜合體。例如，數(shù)字交通、數(shù)字社區(qū)、數(shù)字校園中物聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用，能夠?qū)崿F(xiàn)人、物、事靜態(tài)和動態(tài)管理的有機(jī)結(jié)合?！渡虾Ｊ型七M(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行動方案（2020—2022年）》明確提出，“5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字孿生等新技術(shù)全面融入城市生產(chǎn)生活，新型基礎(chǔ)設(shè)施成為上海經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和城市高效治理的重要支撐”，政府通過物聯(lián)網(wǎng)能夠感知物理狀態(tài)、事件動態(tài)和社會運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)數(shù)字化的感知、定位、管理和跟蹤等。上海市城運(yùn)中心旗下建成了市域物聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營中心，匯聚各方數(shù)據(jù)資源，研究城市運(yùn)行生命體征指標(biāo)體系，通過物聯(lián)數(shù)聯(lián)智聯(lián)更好地提升對城市運(yùn)行管理和政務(wù)服務(wù)的感知、認(rèn)識和行動支撐。

2.云計算增強(qiáng)數(shù)據(jù)運(yùn)行

數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“數(shù)字化”主要體現(xiàn)為對海量數(shù)據(jù)的深度分析、處理和應(yīng)用，以及數(shù)據(jù)運(yùn)行的開放性、易用性和高效性。城市運(yùn)行需要具備對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理的能力和數(shù)據(jù)運(yùn)行的平臺、軟件。構(gòu)建城市數(shù)字化管理服務(wù)平臺，需要涵蓋城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、社會管理以及地理環(huán)境等的感知數(shù)據(jù)，需要運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘和數(shù)據(jù)運(yùn)行方法。而對海量數(shù)據(jù)的收集挖掘、智能處理等需要強(qiáng)大的數(shù)據(jù)存儲能力和數(shù)據(jù)計算能力，云計算技術(shù)通過IaaS、PaaS和SaaS等，既可以為數(shù)字城市建設(shè)提供基礎(chǔ)設(shè)施，也是數(shù)字應(yīng)用的發(fā)生器[13]。

云計算技術(shù)為城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供高效、穩(wěn)定、可靠的數(shù)據(jù)運(yùn)行環(huán)境。目前，政府云、企業(yè)云、社區(qū)云以及公共云等的建設(shè)，為建立數(shù)據(jù)實(shí)時共享渠道、搭建算法工廠，營造城市數(shù)字化管理態(tài)勢提供了保障。正如上海市應(yīng)急聯(lián)動中心的領(lǐng)導(dǎo)所言：“（我們）有一個數(shù)據(jù)云，它有交通的數(shù)據(jù)，有治安的數(shù)據(jù)，還有行業(yè)的一些企業(yè)的數(shù)據(jù)，（數(shù)據(jù)）全部上傳到云里面，我們大屏顯示的所有的數(shù)據(jù)內(nèi)容都是長期（保存）下來的?！?/p>

3.大數(shù)據(jù)賦能智敏高效

大數(shù)據(jù)是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理的無形資產(chǎn)，是城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的數(shù)據(jù)之源。城市運(yùn)行中產(chǎn)生大數(shù)據(jù)，城市管理和城市服務(wù)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)才能夠獲得創(chuàng)新發(fā)展。大數(shù)據(jù)技術(shù)為城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦予了能力，提供了實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的可能性。

在城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐城市數(shù)字化運(yùn)行。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)采集城市運(yùn)行數(shù)據(jù)，輔助城市感知數(shù)據(jù)、匯總數(shù)據(jù)和分析數(shù)據(jù)，從而對包括應(yīng)急管理、公共安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會民生等城市各種需求做出及時響應(yīng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)和信息的最大化應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)城市決策和治理的高效化、精準(zhǔn)化，賦能城市運(yùn)行的智慧、敏捷高效管理。

（二）平臺治理機(jī)制

國外學(xué)者提出“政府即平臺”[14]的理念，“平臺”意味著一種更加扁平化、網(wǎng)絡(luò)化和協(xié)作化的運(yùn)行環(huán)境[15]，平臺治理則意味著政府能夠提供一種運(yùn)作環(huán)境或運(yùn)作機(jī)制，使得公眾參與創(chuàng)造公共價值。數(shù)字治理時代，數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用促進(jìn)了平臺治理的實(shí)現(xiàn)，政府構(gòu)建統(tǒng)一化、整體性的運(yùn)作治理平臺，以提升政府治理能力和促進(jìn)多主體參與的實(shí)現(xiàn)[16]。上海城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”是平臺治理的典型，蘊(yùn)含了網(wǎng)絡(luò)融合、系統(tǒng)集成、流程再造的運(yùn)行邏輯，體現(xiàn)出協(xié)同共治的價值目標(biāo)。

1.網(wǎng)絡(luò)融合

平臺治理離不開數(shù)據(jù)資源的開放共享，在網(wǎng)絡(luò)融合的支持下，城市管理和運(yùn)行才能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)字化運(yùn)轉(zhuǎn)。網(wǎng)絡(luò)融合將保障網(wǎng)絡(luò)、信息和業(yè)務(wù)的在線化處理，匯聚不同區(qū)域、眾多領(lǐng)域的海量信息，通過可視化方式在治理平臺上得以呈現(xiàn)。

上海市城運(yùn)中心推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)，基本建成市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級平臺和市、區(qū)、街鎮(zhèn)、網(wǎng)格、社區(qū)（樓宇）五級應(yīng)用架構(gòu)，截至2022 年3 月，已融合氣象、交通、公安、網(wǎng)信、住建、應(yīng)急、生態(tài)、衛(wèi)生健康、市場監(jiān)管、信訪等72 個部門網(wǎng)絡(luò)，接入全市220個系統(tǒng)、1 200 多個應(yīng)用①調(diào)研內(nèi)部文件資料。。城運(yùn)中心平臺進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)融合，構(gòu)建數(shù)字平臺，“整合各部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)，匯聚治理數(shù)據(jù)，安全保障，承擔(dān)存儲算力等基本數(shù)據(jù)保障，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)開放性平臺架構(gòu)”②調(diào)研內(nèi)部文件資料。。

2.系統(tǒng)集成

平臺治理需要城市系統(tǒng)的多個子系統(tǒng)之間相互協(xié)作配合，以保障整個系統(tǒng)平臺的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和功能發(fā)揮。系統(tǒng)集成有利于系統(tǒng)的集約化建設(shè)，降低系統(tǒng)建設(shè)成本，提高系統(tǒng)運(yùn)行效率。城運(yùn)平臺聚焦人、物、動、態(tài)，匯集分散在各處、碎片化、可共享數(shù)據(jù)的物聯(lián)感知系統(tǒng)，包括監(jiān)測、防御城市安全的預(yù)警系統(tǒng)，自然生態(tài)、氣象、城市環(huán)境系統(tǒng)，能源、物資供應(yīng)保障系統(tǒng)，城市車流、人流、物流等系統(tǒng)，增強(qiáng)對城市治理中實(shí)時動態(tài)數(shù)據(jù)的感知和應(yīng)用。正如H 街道的工作人員所言：“在全要素地圖的基礎(chǔ)上，我們?nèi)w集和收納各種信息系統(tǒng)，把有形的數(shù)據(jù)進(jìn)行管理……打開菜單，可以看到四大系統(tǒng)，分別是管市民、管商辦、管自己、管服務(wù)，通過四類的信息系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)信息的收納采集，對整體城市當(dāng)中有形的要素進(jìn)行數(shù)據(jù)管理?！?/p>

3.流程再造

業(yè)務(wù)流程再造是從問題出發(fā)，圍繞公眾需求和城市治理需求，推進(jìn)業(yè)務(wù)流程的數(shù)字化重組和創(chuàng)新。流程再造包括內(nèi)部管理流程再造和外部管理流程再造。內(nèi)部管理流程再造是梳理政府內(nèi)部工作流程，在協(xié)同處置的框架下做好內(nèi)部事項處理的閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)任務(wù)處置、結(jié)果反饋一系列內(nèi)部流程的聯(lián)動。外部管理流程再造則是以城市運(yùn)行平臺為依托，建立管理事項的處理流程，無縫銜接各個處置環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)部門、領(lǐng)域、層級的行動聯(lián)動，優(yōu)化政府外部管理。

“一網(wǎng)統(tǒng)管”的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程再造，從發(fā)現(xiàn)問題到派單處理，以線上數(shù)據(jù)流動、信息流動帶動線下業(yè)務(wù)流程優(yōu)化。數(shù)字技術(shù)運(yùn)用不是目的，目的是實(shí)現(xiàn)治理服務(wù)模式的創(chuàng)新。業(yè)務(wù)流程再造是提升政府治理能力和治理水平的重要手段，正如一網(wǎng)統(tǒng)管的實(shí)現(xiàn)路徑是“以處置事件為中心，讓技術(shù)圍著業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)，讓技術(shù)服務(wù)業(yè)務(wù)，理順派單、協(xié)調(diào)、處置、監(jiān)督的管理流程”①調(diào)研內(nèi)部文件資料。。

4.協(xié)同共治

平臺治理的目的是提供一個多方主體互動、信息交流溝通的平臺，在平臺治理機(jī)制下，政府、市場和社會都能參與到治理中來。平臺治理機(jī)制下的協(xié)同共治，不僅體現(xiàn)在政府通過業(yè)務(wù)流程再造的方式實(shí)現(xiàn)政府層級間、部門間的協(xié)同共治，也體現(xiàn)在政府與市場、社會主體之間的協(xié)同互動。平臺治理機(jī)制有助于重塑政府、市場和社會主體之間的關(guān)系，促進(jìn)政府借助于數(shù)字平臺更好地引導(dǎo)多主體參與。正如H街道的工作人員所言：“我們街道整體的處置力量有政府力量、市場力量和社會力量三部分……數(shù)字化不僅僅局限于我們政府在做，企業(yè)也在參與?！?/p>

（三）數(shù)據(jù)價值驅(qū)動機(jī)制

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，數(shù)據(jù)是重要的生產(chǎn)要素，以數(shù)據(jù)價值驅(qū)動生產(chǎn)要素的流動和生產(chǎn)資源的配置。經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)容，從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的角度來看，包括產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，從要素變革的角度來看，更加強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)價值化的實(shí)現(xiàn)[17]。

1.構(gòu)建敏捷組織

市場主體數(shù)字化的核心是敏捷組織，意味著決策應(yīng)變，能夠?qū)崿F(xiàn)感知變化、實(shí)時分析、自動決策、資源高效配置和聚焦價值活動[18]。所以，經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于，利用數(shù)字技術(shù)優(yōu)化工作流程，增強(qiáng)技術(shù)價值，進(jìn)而通過技術(shù)價值提高市場組織的數(shù)據(jù)利用能力、響應(yīng)能力，提高服務(wù)質(zhì)量，最大程度創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值。

上海市城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編制發(fā)布了“經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型三年行動方案”，以及《企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型評估指南》《企業(yè)業(yè)務(wù)場景識別與規(guī)劃指南》等，提出在“AI+制造”方面，要深入推進(jìn)人工智能在工業(yè)機(jī)器人、故障監(jiān)測和敏捷反應(yīng)等場景中的應(yīng)用②提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)能級，點(diǎn)燃高質(zhì)量發(fā)展新引擎：上海市制造業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作推進(jìn)會近日召開[EB/OL].（2021-09-24）[2022-04-05].http://dt.sheitc.sh.gov.cn/sszb/832.jhtml.。為了推動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，黃浦區(qū)古今集團(tuán)公司打造數(shù)字化供應(yīng)鏈，構(gòu)建敏捷化的零售布局③黃浦區(qū)古今集團(tuán)公司打造數(shù)字化供應(yīng)鏈[EB/OL].（2021-10-28）[2022-04-05].http://dt.sheitc.sh.gov.cn/gqdt/1081.jhtml.；上汽集團(tuán)旗下延鋒智能工廠推進(jìn)數(shù)字化變革，在人工智能技術(shù)賦能下，依托“工廠大腦”實(shí)現(xiàn)數(shù)字化運(yùn)作，敏捷應(yīng)對市場需求和市場變化④把中國智慧向全球復(fù)制！實(shí)地探訪上海這家汽車配件公司的“數(shù)字驅(qū)動力”，揭開它成為全球頂級企業(yè)的秘密[EB/OL].（2021-08-18）[2022-04-05].http://dt.sheitc.sh.gov.cn/jjszh/710.jhtml.；致景科技以平臺化手段賦能紡織，打通紡織行業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈，推動紡織生產(chǎn)流程規(guī)范化、數(shù)字化，在市場競爭中實(shí)現(xiàn)低成本、高效率⑤當(dāng)紡織產(chǎn)業(yè)遇上“人工智能”，數(shù)字織布能有多新潮？[EB/OL].（2021-11-10）[2022-04-05].http://dt.sheitc.sh.gov.cn/jjszh/1149.jhtml.。

2.優(yōu)化數(shù)據(jù)要素市場

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加快產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字化生態(tài)，最大程度釋放數(shù)據(jù)價值，需要優(yōu)化數(shù)據(jù)要素市場?！锻七M(jìn)上海經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦能高質(zhì)量發(fā)展行動方案（2021—2023 年）》明確提出數(shù)據(jù)新要素專項行動，指出推進(jìn)數(shù)據(jù)要素流通加速，推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開放提質(zhì)，推進(jìn)數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用和推進(jìn)國際數(shù)據(jù)港建設(shè)。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》提出：“建設(shè)國際數(shù)據(jù)港和數(shù)據(jù)交易所，推進(jìn)數(shù)據(jù)權(quán)屬界定、開放共享、交易流通、監(jiān)督管理等標(biāo)準(zhǔn)制定和系統(tǒng)建設(shè)?！?/p>

上海市按照國家要求，實(shí)施數(shù)據(jù)交易所和國際數(shù)據(jù)港，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場的規(guī)范化發(fā)展。2021年11月上海數(shù)據(jù)交易所揭牌成立，從數(shù)據(jù)交易中的確權(quán)、定價、計量和監(jiān)管等方面打通各鏈路難題，發(fā)揮市場在數(shù)據(jù)要素配置中的重要作用。同時，上海打造浦東國際數(shù)據(jù)港，進(jìn)一步促進(jìn)和保障了數(shù)據(jù)的國際化交易和流動。

四、上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)

作為典型樣本，上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型已初具成效，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活、城市治理等方面發(fā)揮巨大作用且顯示出蓬勃潛能。然而，數(shù)字技術(shù)帶來的城市轉(zhuǎn)型并非一蹴而就，也難以規(guī)避其內(nèi)生問題與衍生困境，尤其在新冠肺炎疫情下更加反映出其中的諸多問題。

（一）數(shù)字理念亟待強(qiáng)化

城市由不同的要素和主體組成，對于具備思維能力與行動能力的多元主體而言，理念變革和創(chuàng)新是推動城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的前提。城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要政府、企事業(yè)單位、社會組織、市民等主體樹立數(shù)字理念，強(qiáng)化轉(zhuǎn)型意識，形成人人參與的濃厚社會氛圍。但是，由于實(shí)施時間較短、傳統(tǒng)管理思維轄制等原因，目前數(shù)字理念薄弱仍是上海面臨的挑戰(zhàn)之一。

一方面，數(shù)字化認(rèn)知存在偏差。城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型并非簡單地提升硬件設(shè)施條件或提高信息化水平，又或者應(yīng)用紛繁復(fù)雜的前沿技術(shù)，而是以技術(shù)為翼，在理念革新之上更大范圍地驅(qū)動城市全面發(fā)展。然而，一些基層政府單位容易陷入“數(shù)字化陷阱”，例如在“一網(wǎng)統(tǒng)管”的推進(jìn)過程中，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、軟件平臺設(shè)計和使用作為數(shù)字化轉(zhuǎn)型的唯一指標(biāo)，導(dǎo)致包括公眾在內(nèi)的主體也把數(shù)字化轉(zhuǎn)型簡單地視為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，或等同于線下服務(wù)轉(zhuǎn)向線上服務(wù)，或者認(rèn)為就是將大數(shù)據(jù)平臺與業(yè)務(wù)運(yùn)營平臺相結(jié)合，這些認(rèn)知都難以準(zhǔn)確說明數(shù)字化轉(zhuǎn)型的本質(zhì)。

另一方面，數(shù)字化思維普及不全。城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的技術(shù)驅(qū)動機(jī)制與平臺治理機(jī)制都要求形成完善的數(shù)字化思維，并以此思維支撐智能決策、流程優(yōu)化、組織變革等實(shí)現(xiàn)。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府層面有較強(qiáng)的數(shù)字化意識和數(shù)字化思維，但在技術(shù)更新迭代不斷加快、公眾需求不斷升級的形勢下，仍難以跟上發(fā)展需要。部分公眾的數(shù)字化意識較為淡薄，共享、融合、創(chuàng)新等前瞻性思維缺乏，固守傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活和工作方式，對區(qū)塊鏈、數(shù)字孿生等新技術(shù)新事物的接受度低。

（二）頂層設(shè)計仍需完善

城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體工作方案和工作規(guī)劃需要有全局關(guān)照的高度，抓住根本性、本質(zhì)性問題，經(jīng)濟(jì)、生活、治理各個領(lǐng)域，以及市級、區(qū)級、街鎮(zhèn)各個層級的數(shù)字化轉(zhuǎn)型齊頭并進(jìn)。課題組在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，目前頂層設(shè)計、協(xié)同機(jī)制仍需要進(jìn)一步完善。

其一，上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的體制機(jī)制尚需理順。如治理數(shù)字化由市政府辦公廳牽頭，經(jīng)濟(jì)數(shù)字化由市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會牽頭，二者之間在運(yùn)行過程中需要深入交流、統(tǒng)一思路，而在互不協(xié)商的情況下，容易出現(xiàn)數(shù)字化項目重復(fù)建設(shè)和交叉的情況，也存在部門競爭和多頭管理的問題。其二，區(qū)級層面上，各區(qū)的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。以“一網(wǎng)統(tǒng)管”相關(guān)的治理領(lǐng)域為例，在缺乏頂層設(shè)計的情況下，各區(qū)、各街道的城運(yùn)中心及其應(yīng)用項目建設(shè)各自為政，雖然具有地域特色，但是也存在系統(tǒng)不兼容、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)難共享的問題隱患。其三，機(jī)構(gòu)設(shè)置尚未實(shí)現(xiàn)合理化、完備化，缺乏在經(jīng)濟(jì)、生活和治理三大領(lǐng)域?qū)崙?zhàn)的能力。上海已經(jīng)成立城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作領(lǐng)導(dǎo)小組，城市運(yùn)行管理中心也承擔(dān)著保障城市運(yùn)行的重要作用，是城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的中流砥柱，但是目前還未完全釋放領(lǐng)導(dǎo)小組的功能，各部門、各區(qū)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組工作機(jī)制有待建立。

（三）政策制度尚未健全

目前，上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度建設(shè)和政策出臺處于相對欠缺的狀態(tài)。城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個數(shù)字技術(shù)深入運(yùn)用、數(shù)字信息深度挖掘的過程，不可避免面臨著法治、規(guī)則和道德倫理等方面的挑戰(zhàn)，需要適應(yīng)數(shù)字時代發(fā)展要求重構(gòu)社會管理規(guī)則。

第一，人才資金政策有待完善。數(shù)字化轉(zhuǎn)型重大項目的預(yù)算管理機(jī)制和建設(shè)模式還不夠優(yōu)化，難以適應(yīng)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展速度；人才政策開放程度與支持力度需要深化，作為數(shù)字化轉(zhuǎn)型的標(biāo)桿城市，上海需要更多地出臺支持領(lǐng)軍、中堅等層次人才培養(yǎng)、引進(jìn)的政策；而在經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，也需要相應(yīng)的行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型行動方案。第二，考核機(jī)制不夠健全。無論是重大政策舉措的統(tǒng)籌推進(jìn)和考核評估，還是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的業(yè)務(wù)指標(biāo)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)都沒有形成完善的制度，因而在推進(jìn)轉(zhuǎn)型中可能難以評估績效與目標(biāo)達(dá)成情況。

（四）數(shù)據(jù)治理有待推進(jìn)

傳統(tǒng)的城市管理從人、地、事、物、情、組織等方面關(guān)注靜態(tài)的要素，但在數(shù)字城市的運(yùn)行和管理過程中，要素狀態(tài)并非靜止的，而是活躍、交互、動態(tài)的，彼此關(guān)聯(lián)又相互依存的要素產(chǎn)生了海量的數(shù)據(jù)資源。上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的突出特征就在于將整座城市視為一個“可感、可觀、可管”的“生命體”，數(shù)據(jù)是重要的生產(chǎn)要素，數(shù)字化轉(zhuǎn)型必須重視數(shù)據(jù)的價值。

目前，上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的數(shù)據(jù)治理主要面臨兩個方面的挑戰(zhàn)。一是數(shù)據(jù)被壟斷或濫用的問題。數(shù)據(jù)要素市場中，政府、企業(yè)和個人都是數(shù)據(jù)平臺的參與者，在互動中產(chǎn)生數(shù)據(jù)，但是有關(guān)數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、采集、確權(quán)、流通、使用、交易、收益分配等還缺乏完備的指導(dǎo)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)判定，公共平臺中的數(shù)據(jù)容易被資本壟斷，也存在數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)濫用、隱私侵害等問題[19]。二是數(shù)據(jù)共享問題。課題組調(diào)研Z鎮(zhèn)城運(yùn)中心和H街道城運(yùn)中心時發(fā)現(xiàn)，各類數(shù)據(jù)共享面臨困境，城運(yùn)中心要求同其他部門分享數(shù)據(jù)或要求接入其他部門的數(shù)據(jù)時，部門響應(yīng)較為遲緩甚至無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的獲取及共享。

（五）數(shù)字包容需要拓展

上海全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念的關(guān)鍵之舉。全民全體邁入數(shù)字化發(fā)展軌道任重道遠(yuǎn)，數(shù)字發(fā)展的不平衡性、不充分性是不可忽視的問題，在發(fā)展失衡、數(shù)字鴻溝、公平赤字等社會排斥問題的解決中，實(shí)現(xiàn)包容性的數(shù)字轉(zhuǎn)型是重要的關(guān)注點(diǎn)。

影響社會排斥的因素主要包括城鄉(xiāng)收入差距、個人文化素質(zhì)、社會組織規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等[20]。其中，數(shù)字化與老齡化交匯所引起的“數(shù)字鴻溝”是當(dāng)下亟需解決的問題?！渡虾＝y(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2019年上海戶籍人口老齡化率達(dá)到35.2%，遠(yuǎn)超全國18.1%的平均水平，上海老齡化問題較為嚴(yán)峻。當(dāng)“數(shù)字化”遇上“老齡化”，老年人成為數(shù)字弱勢群體或者是成為“信息貧困者”，網(wǎng)購、叫車、外賣、掛號，甚至使用“隨申碼”等對于年輕人來說是數(shù)字紅利，而對于老年人來說則是難以逾越的“數(shù)字鴻溝”。這也是上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)“城市，讓生活更美好”理念面臨的挑戰(zhàn)之一。

五、中國城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的優(yōu)化路徑

城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型蘊(yùn)含著理念、技術(shù)、制度、數(shù)據(jù)等多層面優(yōu)化的取向，最終目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)以人民為中心的服務(wù)供給。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，解決面臨的挑戰(zhàn)，本文結(jié)合國外經(jīng)驗與國內(nèi)實(shí)際情況提出如下優(yōu)化路徑。

（一）以理念創(chuàng)新優(yōu)化頂層設(shè)計

城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型不是無中生有，也不能一蹴而就，“轉(zhuǎn)型”強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展形態(tài)的轉(zhuǎn)變，是一種過程而非結(jié)果，需要與城市建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)有機(jī)融合，需要在認(rèn)清城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型面貌的基礎(chǔ)上強(qiáng)化數(shù)字理念。一是強(qiáng)化“服務(wù)”理念。城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型仍然是以為公眾服務(wù)為宗旨，通過數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用，為公眾提供便捷化、精準(zhǔn)化、高效的服務(wù)。在此層面上，要強(qiáng)化相關(guān)工作人員的數(shù)字化服務(wù)意識，深化數(shù)字化服務(wù)。二是強(qiáng)化“賦能”理念。數(shù)字技術(shù)在對政府賦能、提高其治理和服務(wù)能力的同時，也對社會賦能，促進(jìn)社會建設(shè)。強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)賦能公眾這一積極信號的社會效應(yīng)，擴(kuò)大數(shù)字應(yīng)用的宣傳，增強(qiáng)公眾認(rèn)知，提高公眾的數(shù)字意識。三是強(qiáng)化“合作”理念?！叭嗣癯鞘腥嗣窠ǎ嗣癯鞘袨槿嗣瘛笔浅鞘薪ㄔO(shè)的基本遵循，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅是為了更好服務(wù)公眾，也要求公眾更好參與到城市建設(shè)中，共同營造共建共治共享的社會氛圍。

在服務(wù)、賦能、合作理念的指導(dǎo)下，通過頂層設(shè)計，明確城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的整體過程、基本架構(gòu)和各環(huán)節(jié)內(nèi)容。其中，頂層設(shè)計包括三個方面的內(nèi)容。一是總體框架搭建。涉及城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)、數(shù)字基礎(chǔ)、評估考核等的思路規(guī)劃和設(shè)計，以及制定操作路徑，包括中長期發(fā)展規(guī)劃、任務(wù)分解，重點(diǎn)項目推進(jìn)安排等。二是經(jīng)濟(jì)、治理和服務(wù)三個領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃要做好數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化規(guī)劃設(shè)計、總體推進(jìn)方案。數(shù)字治理體系規(guī)劃要完善城市數(shù)據(jù)管理體系、數(shù)據(jù)運(yùn)維機(jī)制和運(yùn)營保障等。數(shù)字服務(wù)發(fā)展規(guī)劃要做好數(shù)字服務(wù)的內(nèi)容、模式和管理創(chuàng)新等。三是支撐體系設(shè)計。支撐體系包括轉(zhuǎn)型的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)設(shè)計、組織與管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。在標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)設(shè)計方面，需要出臺系統(tǒng)開發(fā)、平臺建設(shè)、服務(wù)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)清單，以供各層級、各部門政府在“規(guī)定動作”不走樣的基礎(chǔ)上有“自選動作”。在組織與管理機(jī)制設(shè)置方面，建立具有權(quán)威性的領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)機(jī)構(gòu)，理順體制機(jī)制，協(xié)同推動各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型齊頭并進(jìn)。

（二）“技術(shù)”與“制度”雙輪驅(qū)動

推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，基礎(chǔ)建設(shè)與制度政策缺一不可?；A(chǔ)設(shè)施是城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的底座，是“硬”標(biāo)準(zhǔn)；制度政策的出臺則能夠保障轉(zhuǎn)型有法可依、有章可循，是“軟”規(guī)則。

推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，首先體現(xiàn)在持續(xù)推進(jìn)“新基建”，即包括5G 基站建設(shè)、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)七大領(lǐng)域在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和智能升級。當(dāng)前，各地方城市的“城市大腦”已遍地開花，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建云、網(wǎng)、端協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，將5G技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與虛擬城市相結(jié)合，鞏固城市大腦能力，實(shí)現(xiàn)物聯(lián)、數(shù)聯(lián)和智聯(lián)，提高城市及時感知、全面分析、精準(zhǔn)研判和協(xié)同治理的能力。同時，推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要注重均衡性和協(xié)調(diào)性。保障數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的均衡分配，保障城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的全面性、整體性。此外，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要探索跨域合作，如滬蘇浙皖三省一市協(xié)同推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃和協(xié)調(diào)機(jī)制，避免各自為政和重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源的互聯(lián)互通和共享。

除“技術(shù)”賦能外，營造新技術(shù)運(yùn)用生態(tài)、新城市治理生態(tài)，還需要穩(wěn)定有序的社會環(huán)境、清凈安全的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、寬松自由的政策環(huán)境和權(quán)威統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。完善制度政策具體體現(xiàn)在三個方面。其一，完善總體指導(dǎo)規(guī)則和分階段建設(shè)規(guī)劃。城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個長期的發(fā)展過程，總體指導(dǎo)規(guī)則指明發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)藍(lán)圖，分階段建設(shè)規(guī)劃將長期建設(shè)劃分成階段建設(shè)，有序推進(jìn)。其二，完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策體系，包括為在線新經(jīng)濟(jì)企業(yè)量身定做的行業(yè)政策以及監(jiān)管、稅收方面的“組合拳”政策，從而探索審慎監(jiān)管和敏捷治理的路徑，保障新經(jīng)濟(jì)的成長和合法健康運(yùn)行。其三，完善數(shù)字生活的政策體系，包括宏觀層面的數(shù)據(jù)管理條例和微觀層面的個人信息安全法的完善，推動互聯(lián)網(wǎng)上生產(chǎn)生活場域中的數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)保護(hù)和管理的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)出臺。

（三）數(shù)據(jù)開放共享、治理與應(yīng)用

數(shù)據(jù)是數(shù)字城市治理的最小要素，數(shù)據(jù)的匯集、流通和應(yīng)用是城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的前提和基礎(chǔ)。加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)的開放與共享，一是要加強(qiáng)政府府際間的數(shù)據(jù)開放共享，包括不同層級間、不同部門間以及不同區(qū)域間的政府?dāng)?shù)據(jù)的共享；二是要加強(qiáng)政府與企業(yè)、社會組織的數(shù)據(jù)共享，推動企業(yè)數(shù)據(jù)、社會組織數(shù)據(jù)上云，圍繞具體應(yīng)用場景的開發(fā)需求，在互動平臺上拓展數(shù)據(jù)歸集面，構(gòu)建多領(lǐng)域、多行業(yè)、多區(qū)域的城市數(shù)據(jù)資源體系。此外，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的數(shù)據(jù)開放共享離不開相關(guān)政策保障，應(yīng)當(dāng)出臺數(shù)據(jù)分級分類的相關(guān)政策，規(guī)定哪些數(shù)據(jù)可以開放，哪些數(shù)據(jù)可以依申請開放，哪些數(shù)據(jù)不可以開放，從而保障數(shù)據(jù)的可獲得性和可共享性。

數(shù)據(jù)治理與應(yīng)用依賴數(shù)據(jù)管理體系、數(shù)據(jù)保障體系的建構(gòu)和一體化數(shù)據(jù)治理、服務(wù)平臺的搭建。其中，數(shù)據(jù)管理體系需要明確數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，完善數(shù)據(jù)編碼規(guī)則、分級分類規(guī)則、數(shù)據(jù)模型標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)安全性規(guī)則等。數(shù)據(jù)保障體系要求做好數(shù)據(jù)的質(zhì)量監(jiān)測和流通保障，促進(jìn)更為開放、便捷的電子證照、數(shù)據(jù)信息互認(rèn)共享，建立數(shù)據(jù)信任機(jī)制。一體化數(shù)據(jù)治理和服務(wù)平臺要求具有數(shù)據(jù)收集、管理、服務(wù)等功能，確保數(shù)據(jù)的整合、歸納、分析與有效利用。同時，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型內(nèi)含開放城市建設(shè)，所以要關(guān)注數(shù)據(jù)跨域、跨境流動的治理，組建數(shù)據(jù)跨境流動的安全體系，保證精準(zhǔn)管控、國際信賴度高的數(shù)據(jù)跨境流動。

（四）多主體參與和多領(lǐng)域轉(zhuǎn)型

毫無疑問，政府是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的排頭兵，除政府扮演推動者、建設(shè)者的角色之外，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)是數(shù)字化轉(zhuǎn)型不可或缺的主體，公眾也是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要參與者。為此，一是要加強(qiáng)政府與大數(shù)據(jù)企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)公司的合作。政府可以發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在信息搜集、數(shù)據(jù)處理和場景應(yīng)用中的專業(yè)優(yōu)勢，利用他們的創(chuàng)新構(gòu)想、技術(shù)與經(jīng)驗，合力開發(fā)和打造一批數(shù)字化轉(zhuǎn)型的應(yīng)用場景。如浙江省政府與數(shù)字浙江公司合作，數(shù)字浙江公司為浙江數(shù)字化改革提供平臺建設(shè)、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、運(yùn)維保障等服務(wù)；廣東省政府與數(shù)字廣東公司合作，數(shù)字廣東公司在推動廣東數(shù)字化建設(shè)中發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢。二是促進(jìn)公眾參與數(shù)字化轉(zhuǎn)型。人民群眾的“聲音”是城市治理的“引擎”。當(dāng)前，隨著數(shù)字應(yīng)用場景的開發(fā)運(yùn)營，政府需要鼓勵公眾參與數(shù)字化項目。同時需要關(guān)注老年群體和特殊群體的數(shù)字化需要，貫徹國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難實(shí)施方案的通知》，推進(jìn)數(shù)字化服務(wù)的適老化改造，堅持傳統(tǒng)服務(wù)方式與智能化服務(wù)創(chuàng)新并行的舉措，建立更具包容性的數(shù)字社會。

城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不僅要求數(shù)字政府建設(shè)，也要求數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)字社會建設(shè)的多領(lǐng)域轉(zhuǎn)型。新冠肺炎疫情發(fā)生以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨較大壓力，2020 年5 月，國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合各界提出“數(shù)字化轉(zhuǎn)型伙伴行動倡議”，動員政府部門、行業(yè)龍頭企業(yè)、平臺企業(yè)及服務(wù)商、金融機(jī)構(gòu)、高校、科研院所、行業(yè)協(xié)會等145 家單位積極參與，助力中小微企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定劑，也是企業(yè)發(fā)展的推動器。因此，推動經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，需要形成多方合力，形成普惠性服務(wù)，培育發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)。在社會發(fā)展方面，數(shù)字化轉(zhuǎn)型要求醫(yī)療、教育、交通等領(lǐng)域發(fā)生數(shù)字化變革。疫情催生并加快發(fā)展的慕課在線學(xué)習(xí)平臺、遠(yuǎn)程診療、數(shù)字景區(qū)等，都是數(shù)字生活的鮮活體現(xiàn)。加快社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型，需要進(jìn)一步深入基層了解人民群眾急難愁盼問題，針對生活生產(chǎn)各領(lǐng)域的需求，建設(shè)數(shù)字化應(yīng)用場景，如打造數(shù)字醫(yī)院、數(shù)字校園、數(shù)字交通等。