吳雨宸

當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)主義發(fā)展新常態(tài)時(shí)代，農(nóng)村的農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)承包管理經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)管理登記注冊(cè)頒證工作是有效地維護(hù)保障廣大鄉(xiāng)村農(nóng)民干部群眾農(nóng)村土地合法權(quán)益、優(yōu)化我國(guó)農(nóng)村基本生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理制度、完善我國(guó)農(nóng)村土地治理法制體系、推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)全面健康發(fā)展的重要一項(xiàng)基礎(chǔ)技術(shù)活動(dòng)。做好土地經(jīng)營(yíng)承包管理、經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)注冊(cè)和登記，是從程序上規(guī)范農(nóng)村土地問(wèn)題，應(yīng)在頒證過(guò)程中嚴(yán)守登記管理工作程序，建立健全土地相關(guān)規(guī)章制度，妥善解決土地糾紛，維護(hù)我國(guó)農(nóng)村穩(wěn)定。

有效保護(hù)廣大農(nóng)民群眾土地權(quán)益

學(xué)者們從如何革除農(nóng)村實(shí)踐中實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包土地責(zé)任制的重大弊端角度出發(fā)，其認(rèn)為之所以應(yīng)將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行界定的主要原因是實(shí)行物權(quán)化而農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)本身的一個(gè)特點(diǎn)是它決定了一個(gè)農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)的漫長(zhǎng)周期性和它需要土地經(jīng)營(yíng)者的工作長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)投入，而長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)投入的兩個(gè)決定性影響因素；一是農(nóng)村土地承包使用權(quán)利關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定和農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)使用承包權(quán)利的合法自主自由流轉(zhuǎn)，而這些都只能在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行物權(quán)化的基礎(chǔ)上進(jìn)行才能逐步統(tǒng)一進(jìn)行起來(lái)；二是賦予廣大農(nóng)民干部群眾長(zhǎng)期而有利益保障的農(nóng)村土地承包使用權(quán)，以利于促使廣大農(nóng)民干部群眾不斷增加對(duì)國(guó)有土地的長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)投入，避免掠奪式承包經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)屬于農(nóng)村的國(guó)有土地大量可長(zhǎng)期持續(xù)開(kāi)發(fā)利用。

土地利用承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由物權(quán)化，一方面不僅可以有效控制當(dāng)前農(nóng)村流動(dòng)人口的平均出生率，另一方面它還可以有效實(shí)現(xiàn)擁有土地利用承包權(quán)的資本自主自由流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地利用資源的自由市場(chǎng)化合理配置，提高農(nóng)村土地利用資源的綜合利用效率，以利于克服傳統(tǒng)土地利用均包經(jīng)營(yíng)模式所形成導(dǎo)致的農(nóng)村土地利用資源綜合利用效率不高和農(nóng)村土地利用規(guī)模狹小的種種弊端，也可以杜絕鄉(xiāng)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在進(jìn)行土地規(guī)劃調(diào)整過(guò)程中的違法侵權(quán)行為。

優(yōu)化農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度

村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，能有效強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。促使農(nóng)村地區(qū)土地承包活動(dòng)穩(wěn)定開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定流轉(zhuǎn)，全面推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。在農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)中，能保障區(qū)域農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)發(fā)展，提高農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力。充分做好土地確權(quán)登記頒證，保障承包活動(dòng)全面落實(shí)。

完善農(nóng)村治理體系

從農(nóng)村歷史發(fā)展趨勢(shì)角度來(lái)看，中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)村早晚都需要真正走到這一步，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地大規(guī)模范圍有效流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)村家庭專業(yè)農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)企企業(yè)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)的三大主力軍。一直以來(lái)，鄉(xiāng)土文化情結(jié)一直是中國(guó)土地經(jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)的最大阻力之一，但隨著中國(guó)土地使用邊界的逐漸消失，新一代中國(guó)農(nóng)村年輕人鄉(xiāng)土思想的不斷更新，這些人的阻力可能會(huì)越來(lái)越小。

推動(dòng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)全面發(fā)展

1.自己可以自由選擇是否繼續(xù)在國(guó)有農(nóng)村土地耕種國(guó)有土地，不過(guò)基本上也不是只能自給自足，還可能需要靠其他體力工作或者自己做點(diǎn)小生意來(lái)繼續(xù)維持正常生計(jì)。2.將農(nóng)村土地?zé)o償出租轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民大戶，自己可以外出農(nóng)村打工，同時(shí)可以收取土地租金。3.可利用農(nóng)村土地作為承包商的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行貸款，擴(kuò)大鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)文化生產(chǎn)用地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。4.以農(nóng)村土地承包作為法人股份資格入股農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)企，后期可以參與權(quán)利分紅。5.與當(dāng)?shù)卮迕窈图w企業(yè)合作開(kāi)發(fā)農(nóng)村民宿、農(nóng)家樂(lè)等農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。6.有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村土地?？梢缘贸隹隙ǖ囊稽c(diǎn)那就是，未來(lái)的中國(guó)農(nóng)村里，只有那些擁有農(nóng)業(yè)技術(shù)資源優(yōu)勢(shì)、規(guī)?；a(chǎn)管理等等優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村人，才能選擇留下來(lái)繼續(xù)種地；大多數(shù)農(nóng)村人可能會(huì)選擇流向城鎮(zhèn)，但他們保留了對(duì)農(nóng)村的部分土地的所有承包權(quán)。

確權(quán)面積與實(shí)測(cè)面積不符

各村組基于實(shí)際情況，選取不同測(cè)量方式。首先可以應(yīng)用實(shí)測(cè)，通過(guò)農(nóng)戶指界，逐一進(jìn)行測(cè)量，此類方法應(yīng)用涉及136個(gè)小組，在小組總數(shù)中所占比重較大。其次是應(yīng)用圖解，對(duì)各個(gè)地塊進(jìn)行實(shí)測(cè)，依照農(nóng)戶二輪承包面積，在實(shí)測(cè)圖中進(jìn)行矢量分割，此類方法涉及85個(gè)小組，此類方法應(yīng)用實(shí)踐主要是適用于有一半以上農(nóng)戶不在家中或是對(duì)部分地界不能明確指認(rèn)，但是在村組內(nèi)有村民明確土地具體位置，有對(duì)應(yīng)的土地臺(tái)賬。第三采用統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)方式，農(nóng)戶將二輪承包土地交由集體統(tǒng)一管理，只測(cè)量整個(gè)地塊，不細(xì)分，此種方法涉及85個(gè)小組，占總小組數(shù)的6%。第四采用實(shí)測(cè)與圖解相結(jié)合，此方法適用于有半數(shù)群眾在家，能對(duì)個(gè)別地塊進(jìn)行實(shí)地指界，但是對(duì)其他地塊不能有效指認(rèn)的。

相關(guān)政策滯后

一方面，農(nóng)民群眾自身的文化水平低下，指導(dǎo)、落實(shí)該政策的主要工作人員一般是村委會(huì)書(shū)記、主任，他們的年齡大多都在50歲以上，文化水平相對(duì)較低，對(duì)大多數(shù)政策的本質(zhì)問(wèn)題和具體實(shí)施等都理解不到位，在給村民講解的過(guò)程中，農(nóng)民群眾更加不知所云。另一方面，村鎮(zhèn)基層干部缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村委會(huì)書(shū)記、主任等都是從“留守農(nóng)村”的村民中選舉而來(lái)的，他們絕大多數(shù)時(shí)間都只是在村里從事自家村的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)勞動(dòng)，村務(wù)管理只是他們的一項(xiàng)“業(yè)余”工作。在我國(guó)農(nóng)村技術(shù)性、專業(yè)性人才仍極度缺乏，相關(guān)工作人員對(duì)現(xiàn)代化信息技術(shù)的掌握能力較差。在汭豐鄉(xiāng)設(shè)施農(nóng)業(yè)基地的建設(shè)中也遇到了類似的障礙。政府提供塑料大棚、農(nóng)用化肥等，由于缺乏相關(guān)知識(shí)，不了解當(dāng)?shù)貧夂驙顩r和土地情況，不能適時(shí)控制大棚的溫度、濕度等，在育苗過(guò)程中，未能合理掌握棚內(nèi)氣溫，致使苗圃出現(xiàn)"燒苗、瘦苗"等現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大幅下降，給農(nóng)戶帶來(lái)了巨大的財(cái)產(chǎn)、精神損失。

土地歸屬分歧嚴(yán)重

此次二輪農(nóng)村土地確權(quán)以1998年二輪農(nóng)村土地二輪農(nóng)村工程建設(shè)承包各項(xiàng)工作情況為主要管理基礎(chǔ)，由于1998年二輪農(nóng)村土地工程承包各項(xiàng)管理工作不扎實(shí)，基本上都不過(guò)關(guān)或是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村干部閉門(mén)造車，造成農(nóng)村土地使用檔案里沒(méi)有明確記載的農(nóng)村土地使用數(shù)據(jù)與實(shí)際農(nóng)村土地使用情況上的數(shù)據(jù)基本相差甚遠(yuǎn)。加之部分進(jìn)入重點(diǎn)摸底村子的村級(jí)經(jīng)辦事業(yè)單位工作人員不斷變動(dòng)更替、村級(jí)干部工作人員不斷搬遷等以上種種原因，導(dǎo)致農(nóng)村土地在確權(quán)登記時(shí)，部分土地歸屬問(wèn)題仍存在較大分歧。

嚴(yán)守工作程序，確保工作質(zhì)量

各個(gè)部門(mén)要把切實(shí)保證質(zhì)量安全作為確權(quán)準(zhǔn)備工作的重中之重，按照國(guó)家法律確權(quán)政策相關(guān)規(guī)定和專業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)要求，嚴(yán)格執(zhí)行遵循確權(quán)準(zhǔn)備發(fā)證工作、權(quán)屬認(rèn)定調(diào)查、糾紛投訴調(diào)處、審核結(jié)果公示、完善確權(quán)合同、建立健全數(shù)據(jù)庫(kù)和登記信息管理系統(tǒng)、建立土地登記簿、頒發(fā)登記證書(shū)、資料整理歸檔等工作程序。要緊緊把握好現(xiàn)場(chǎng)勘查指界、審核結(jié)果公示、簽字資格確認(rèn)等三個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，留存真實(shí)有關(guān)公示視頻、照片等相關(guān)證明文件材料；堅(jiān)決杜絕假審核公示、假審核簽字等弄虛作假違法行為，嚴(yán)禁盡量減少必要的實(shí)地勘察指界、測(cè)量等繁瑣環(huán)節(jié)，防止簡(jiǎn)單工程以圖紙定界、以占地面積測(cè)量定界。

建立健全相關(guān)規(guī)章制度

深入學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)研究對(duì)新政策出臺(tái)到各個(gè)省級(jí)行政計(jì)劃區(qū)域在農(nóng)村就業(yè)落戶的新就業(yè)工作人員的確權(quán)就業(yè)登記優(yōu)惠政策，對(duì)部分行政地區(qū)按照農(nóng)戶實(shí)際使用反映的需要使用多個(gè)二輪改造地塊來(lái)填補(bǔ)遺漏確權(quán)登記的多個(gè)地塊、多塊大型住宅農(nóng)用土地或因使用建筑面積不同進(jìn)行確權(quán)登記不同為一塊住宅農(nóng)用地的，要注重集中統(tǒng)一處理意見(jiàn)。將農(nóng)村地區(qū)土地改革活動(dòng)與土地登記頒證活動(dòng)有效結(jié)合，這樣能有效引導(dǎo)較多土地進(jìn)入到流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。還能積極培育地方新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展主體，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展體系，推動(dòng)區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展。

妥善解決糾紛，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定

要特別注重對(duì)各個(gè)試點(diǎn)局部地區(qū)存在全局性、傾向性法律障礙的前期預(yù)判和跟蹤調(diào)查，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)局部地區(qū)重大法律障礙的調(diào)查研究，制定關(guān)于解決地區(qū)相關(guān)法律糾紛化解障礙的政策指導(dǎo)實(shí)施意見(jiàn)。矛盾沖突糾紛比較集中、障礙突出的局部地區(qū)還需要研究制定實(shí)施相應(yīng)的社會(huì)應(yīng)急事件處置工作預(yù)案和處理措施。要特別注重充分發(fā)揮基層農(nóng)民干部群眾農(nóng)村群眾和基層鄉(xiāng)村干部的社會(huì)主體作用，充分發(fā)揮依托村民協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴以等多種渠道，妥善將各類矛盾調(diào)解糾紛徹底化解在農(nóng)村基層。

只有重視、正視農(nóng)村實(shí)際存在的各類問(wèn)題，探索具體的解決方案，才能有效促進(jìn)解放與增強(qiáng)發(fā)展貧困區(qū)域農(nóng)村生產(chǎn)力，激發(fā)我國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新活力，保障廣大鄉(xiāng)村農(nóng)民干部群眾多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)合法權(quán)益。

（南京市浦口區(qū)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)）

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