沈菊生

（安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

“五違四必”①“五違四必”中，“五違”具體指違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營(yíng)、違法排污、違法居住；“四必”具體指安全隱患必須消除、違法無(wú)證建筑必須拆除、臟亂現(xiàn)象必須整治、違法經(jīng)營(yíng)必須取締。區(qū)域環(huán)境綜合整治是國(guó)家在生態(tài)保護(hù)問(wèn)題日益嚴(yán)峻情形下提出的一項(xiàng)環(huán)境治理政策，全國(guó)各地正在經(jīng)歷或者已經(jīng)開展過(guò)這項(xiàng)艱巨的任務(wù)，特別是違法建筑的拆除，更可謂“拆聲一片”。其實(shí)，違法建筑并不是從來(lái)就有的概念，而是隨著相應(yīng)法律、法規(guī)的出臺(tái)才產(chǎn)生的一個(gè)法律術(shù)語(yǔ)，但亂搭亂建的現(xiàn)象卻早已有之，也是各歷史階段政府治理的難點(diǎn)之一。違法建筑何以產(chǎn)生？又如何整治？圍繞此類問(wèn)題開展的相關(guān)研究，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界已取得了豐碩的成果。細(xì)究這些研究成果，主要從中觀法律制度設(shè)計(jì)層面和宏觀治理結(jié)構(gòu)關(guān)系層面進(jìn)行了剖析。在制度設(shè)計(jì)層面，學(xué)界認(rèn)為產(chǎn)權(quán)界定不明晰、法律制度不完善、政策執(zhí)行不嚴(yán)格導(dǎo)致了違法建筑的泛在[1-2]。應(yīng)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度建設(shè)，良好的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)能夠清晰地權(quán)使用的邊界、有效抵制機(jī)會(huì)主義的行為[3]。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)違法建筑的行政執(zhí)行，科學(xué)規(guī)范的治理流程對(duì)管治違法建設(shè)具有良好的治理效果[4]。在治理結(jié)構(gòu)關(guān)系層面，學(xué)者們更多從結(jié)構(gòu)關(guān)系中對(duì)治理工具的使用來(lái)分析，重點(diǎn)討論了治理邏輯的行政化取向和社會(huì)化取向兩種方式。在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)中國(guó)，政府一直是基層治理的核心主體，在基層治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，如行政力量主導(dǎo)的上?！拔暹`四必”區(qū)域環(huán)境綜合整治行動(dòng)短期效果非常明顯，政府權(quán)力發(fā)揮了核心引領(lǐng)作用[5]。但從長(zhǎng)期來(lái)看，單靠政府強(qiáng)制性行政化管理模式很難打贏環(huán)境綜合整治這樣的持久戰(zhàn)，需發(fā)揮社會(huì)的主觀能動(dòng)性，建立合理的“政社分工與合作機(jī)制”[6]，因而行政化管理中融入社會(huì)化治理邏輯將是未來(lái)基層治理模式的一種必然趨勢(shì)[7]。

綜觀現(xiàn)有研究成果，有一個(gè)值得商榷之處在于只是把“違建”整治理解為割裂的、靜止的、短暫的建筑物拆除過(guò)程，更多強(qiáng)調(diào)違法建筑產(chǎn)生的原因、拆除的手段，而忽略了“違建”整治是一個(gè)治理閉環(huán)，理應(yīng)包含拆除之后的空間重塑，整個(gè)閉環(huán)階段要體現(xiàn)以人為本的核心價(jià)值。同時(shí)，對(duì)“違建”整治行動(dòng)的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)與行動(dòng)策略之間是否匹配等深層次命題也研究較少。因而，在對(duì)“違建”現(xiàn)象進(jìn)行考查時(shí)，我們既要關(guān)注拆除過(guò)程本身，也要分析拆除之后的空間重塑；既要重視法律制度層面的安排，也不能偏廢對(duì)治理性結(jié)構(gòu)關(guān)系層面的探索。有鑒于此，本文從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，以上海城郊結(jié)合部S 村作為觀察場(chǎng)域，以該區(qū)和其下屬鎮(zhèn)、村負(fù)責(zé)“拆違”工作的干部和村民為觀察實(shí)體，試圖以治理主體與治理客體的力量對(duì)比、任務(wù)目標(biāo)和治理工具為三個(gè)分析維度，建構(gòu)一個(gè)動(dòng)態(tài)性結(jié)構(gòu)關(guān)系解釋框架，重點(diǎn)研究在整個(gè)“違建”治理閉環(huán)中，結(jié)構(gòu)環(huán)境和行動(dòng)者之間如何二重互動(dòng)；行動(dòng)邏輯究竟應(yīng)該如何抉擇。

二、分析框架

從本質(zhì)上講，“違建”整治是一個(gè)基層社會(huì)治理問(wèn)題。涉及到治理主體、治理客體以及治理工具如何選擇等基礎(chǔ)性命題，也即是一個(gè)治理結(jié)構(gòu)關(guān)系建構(gòu)問(wèn)題?！斑`建”整治的治理主體是國(guó)家、治理客體是村民，治理抓手是違法建筑，運(yùn)用已有規(guī)則和資源，形成了特定時(shí)期、特定場(chǎng)域中的特定基層政府與社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系圖式。

結(jié)構(gòu)化理論認(rèn)為“人在特定的時(shí)空條件下相遇，然后利用資源與規(guī)則，產(chǎn)生關(guān)系，形成結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的維持或再生產(chǎn)”[8]。從中可以看出結(jié)構(gòu)化理論主要包涵三個(gè)方面的核心內(nèi)容：

第一，結(jié)構(gòu)關(guān)系的核心維度：“規(guī)則”與“資源”。規(guī)則指行動(dòng)者在行動(dòng)時(shí)所依賴的各種正式制度、非正式制度以及有意義的符號(hào)；而資源可以分為配置性資源和權(quán)威性資源[9]。不同意義的規(guī)則與不同性質(zhì)的資源進(jìn)行配置就會(huì)產(chǎn)生不同的制度安排。如土地作為一種配置性資源與集體所有這種支配性規(guī)則相結(jié)合就產(chǎn)生了中國(guó)特有的農(nóng)村土地集體所有制。為了方便描述，本文給予規(guī)則和資源一個(gè)統(tǒng)一的名稱，稱之為“結(jié)構(gòu)”或“治理工具”，兩者具有相同的含義。

第二，結(jié)構(gòu)關(guān)系與行動(dòng)者的相互建構(gòu)。行動(dòng)者主要通過(guò)利用規(guī)則，對(duì)資源進(jìn)行傳遞或轉(zhuǎn)換，從而與結(jié)構(gòu)產(chǎn)生勾連。行動(dòng)塑造了結(jié)構(gòu)，同時(shí)結(jié)構(gòu)又是行動(dòng)的橋梁和中介，行動(dòng)者與結(jié)構(gòu)之間建立了一種“二重性”結(jié)構(gòu)關(guān)系[10]。本文中的行動(dòng)者既指治理主體的政府、也包括治理客體的村民。政府通過(guò)利用“產(chǎn)權(quán)集體所有”規(guī)則和“土地”資源，圍繞違法建筑，與村民之間建立了一種特定時(shí)段行動(dòng)者內(nèi)部的結(jié)構(gòu)關(guān)系，即“人人關(guān)系”；而政府和村民又通過(guò)各自的能動(dòng)性或約束性，與土地之間形成了“人地關(guān)系”。

第三，結(jié)構(gòu)關(guān)系的自我調(diào)整性。當(dāng)某種結(jié)構(gòu)關(guān)系不能適應(yīng)治理環(huán)境需要時(shí)，結(jié)構(gòu)就會(huì)啟動(dòng)自我調(diào)節(jié)的功能。因?yàn)椋M成結(jié)構(gòu)的各個(gè)成分相互制約，互為條件，其中任何一個(gè)成分的變化都會(huì)引起其他成分的改變，所以，結(jié)構(gòu)具有自身滿足的功能[11]。

發(fā)生在上海郊區(qū)S 村的違法建筑綜合整治行動(dòng)從過(guò)程上可以劃分為違法建筑拆除和拆除之后空間修復(fù)前后相繼的兩個(gè)階段。在前期階段，政府利用正式的“農(nóng)村集體土地所有權(quán)”制度和非正式的“強(qiáng)國(guó)家”權(quán)威等規(guī)則使自己成為了行動(dòng)者中的支配者，而處于“弱社會(huì)”的村民能動(dòng)性和實(shí)踐性被擠壓，處于被支配者的地位。這種支配與被支配的“人人關(guān)系”構(gòu)成了政府行政化管理的“治理社會(huì)”邏輯基石，對(duì)前期違法建筑的快速拆除起到了有效的推動(dòng)作用。我們可以通過(guò)結(jié)構(gòu)化理論分析政府是如何在現(xiàn)有制度規(guī)則基礎(chǔ)上，通過(guò)有限土地資源的傳遞和轉(zhuǎn)換，建構(gòu)有利于自己的治理結(jié)構(gòu)；而行動(dòng)者的另一方村民又是如何發(fā)揮自己的能動(dòng)性，爭(zhēng)取自己的利益格局。

違法建筑拆除之后的后期空間重塑階段，政府繼續(xù)推行“行政化治理社會(huì)”的行動(dòng)邏輯。政府一統(tǒng)的“拆違補(bǔ)綠、拆后復(fù)墾”，宅前屋后私人空間和沿路沿河公共空間植被綠化，農(nóng)業(yè)用地上大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)后機(jī)械化耕種。限制工商業(yè)發(fā)展，低端產(chǎn)能企業(yè)一律拆除。但經(jīng)驗(yàn)事實(shí)證明后期階段仍堅(jiān)持“行政化治理社會(huì)”的邏輯行動(dòng)雖然美化了城郊社區(qū)的地貌景觀，同時(shí)也帶來(lái)了村社的蕭條冷落、同質(zhì)化加劇的意外后果。

為什么同在政府“治理社會(huì)”的行動(dòng)下，卻出現(xiàn)了前后兩種不同的治理效果。結(jié)合結(jié)構(gòu)化理論，在前人研究的基礎(chǔ)上，本文試圖分析：結(jié)構(gòu)關(guān)系中行動(dòng)者的地位和力量對(duì)比是如何決定著社會(huì)治理結(jié)構(gòu)及其實(shí)現(xiàn)方式的變化；結(jié)構(gòu)關(guān)系的變化又是如何影響行動(dòng)者的行為，從而演化出不同的治理效果。為此，筆者提出以下兩個(gè)理論假設(shè)，構(gòu)建了一個(gè)分析框架圖。

第一，當(dāng)治理主體的力量明顯強(qiáng)于治理客體的力量，且主體有足夠能力借用已有規(guī)則和資源應(yīng)對(duì)較少的任務(wù)目標(biāo)時(shí)，采取權(quán)威性行政化管理模式就成為一種必然。在S 村，作為支配性規(guī)則的農(nóng)村土地集體所有制形成了松散的人地關(guān)系，抽象意義大于具象意義，弱化了村民對(duì)政府討價(jià)還價(jià)的資本，此時(shí)政府主導(dǎo)行政化管理的“治理社會(huì)”邏輯就成為可能。當(dāng)面臨拆除違法建筑這一個(gè)任務(wù)目標(biāo)時(shí)，相比社會(huì)，政府有壓倒性的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，因而其采取自上而下運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員模式就迅速達(dá)成了違法建筑拆除的任務(wù)。

第二，當(dāng)社會(huì)異質(zhì)性訴求增多，政府主體無(wú)法靠一己之力予以滿足時(shí)，就不得不向社會(huì)賦權(quán)，擴(kuò)大治理主體的范圍，從而在政府和社會(huì)之間形成新的力量對(duì)比，構(gòu)建新的結(jié)構(gòu)關(guān)系。此時(shí)，由“治理社會(huì)”到“社會(huì)治理”的邏輯轉(zhuǎn)變就成為可能。違法建筑拆除之后，如何重建家園，如何維持生計(jì)，S 村村民自治發(fā)展的欲求重新被激活，每個(gè)原子化個(gè)體的村民都是一個(gè)異質(zhì)訴求的源點(diǎn)。政府需要回應(yīng)的目標(biāo)任務(wù)是村民各色各異自主性的訴求。重塑結(jié)構(gòu)、建構(gòu)“政社分工-合作”的治理機(jī)制就勢(shì)在必行了。具體分析框架如下圖1：

圖1 違法建筑綜合整治結(jié)構(gòu)關(guān)系框架圖 作者自制

三、上海S村“違建”治理案例分析

本文選取S 村作為案例分析，是由于該村位于上海F 區(qū)N 鎮(zhèn)的城郊結(jié)合部，2017 年被確定為該鎮(zhèn)重點(diǎn)創(chuàng)建的8 個(gè)“無(wú)違建村”之一。S 村的違法建筑根據(jù)用途不同可以分為商用違法建筑、工業(yè)違法建筑和農(nóng)戶住宅違法建筑。政府主導(dǎo)的三年違法建筑綜合整治行動(dòng)，對(duì)S 村的村社結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了巨大影響。落后工業(yè)和小宗商業(yè)基本消除、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)雛形初現(xiàn)；“土客替代”人口分布狀況得到緩解；村社地貌景觀性增強(qiáng)。但同時(shí)村落社區(qū)空心化、同質(zhì)化的意外后果也在加劇。

（一）政府行政主導(dǎo)的運(yùn)動(dòng)式“拆違”

由政府主導(dǎo)，采取科層體系內(nèi)動(dòng)員式治理是本輪上海“拆違”行動(dòng)的最大特點(diǎn)。由上海市委、市政府發(fā)起，從上至下政府動(dòng)員，用三年時(shí)間拆除用于出租經(jīng)營(yíng)的違法建筑，用五年時(shí)間拆除農(nóng)戶自住的違法建筑，重點(diǎn)拆除村社中落后產(chǎn)能、污染嚴(yán)重的企業(yè)。違法建筑拆除之后，在農(nóng)戶的宅前屋后或沿路沿河的公共空間，政府統(tǒng)一植草建綠；而原本的農(nóng)耕用地則統(tǒng)一復(fù)墾還農(nóng)。在科層壓力之下，各級(jí)政府都加大績(jī)效考核權(quán)重，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿、考核評(píng)分等措施，對(duì)違法建筑拆除工作落實(shí)情況實(shí)施獎(jiǎng)懲，形成了強(qiáng)烈的“競(jìng)爭(zhēng)性拆違”。

三年“違建”整治之后，上海城郊社區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化。以N鎮(zhèn)S村為例，（1）在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，多樣化商業(yè)活動(dòng)基本取締、落后工業(yè)產(chǎn)業(yè)連根拔起、同質(zhì)性現(xiàn)代農(nóng)業(yè)全面推廣。S村原有N鎮(zhèn)最大的農(nóng)產(chǎn)品集貿(mào)市場(chǎng)，正規(guī)門店220家，“違建”門面102 家，經(jīng)常性馬路攤販40 多戶。截至2018年7月，該農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)已經(jīng)整體拆除。另外，26家村中便民小店也一并拆除①數(shù)據(jù)來(lái)源于2018年S村財(cái)務(wù)公開上墻數(shù)據(jù)。。該村有生產(chǎn)加工企業(yè)131 家，其中“違建”工業(yè)廠房或家庭小作坊123處，“違建”面積達(dá)9.6 萬(wàn)余平方米。到2019 年12月止，S 村已拆除所有違法建筑，被評(píng)為“無(wú)違建村”②數(shù)據(jù)來(lái)源于對(duì)S村C書記的訪談。。在農(nóng)業(yè)方面，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)資料顯示，2017 年 S 村的耕地面積是 3 291 畝，流出承包耕地1 933.07畝，434戶村民加入了農(nóng)民合作社③資料來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)表。。未流轉(zhuǎn)耕地大部分是因?yàn)檗r(nóng)戶前期直接承包給了外來(lái)務(wù)工人員種植葡萄、蔬菜瓜果等，有合同制約而不得及時(shí)流轉(zhuǎn)。（2）在人口分布上，S村“土客替代”的人口結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀得到緩解，但同時(shí)本村青壯年勞動(dòng)力也流失嚴(yán)重。2010—2014年未開始環(huán)境綜合整治之前，該村外來(lái)人口持續(xù)增長(zhǎng)，在2014年達(dá)到了峰值6 863人，是本村戶籍人數(shù)的兩倍多。2015 年人口開始回落，2016 年外來(lái)人口流失接近三分之一，2017 年是“拆違”力度最大的一年，S村負(fù)責(zé)“拆違”工作的農(nóng)保主任介紹外來(lái)人口數(shù)量會(huì)減少到了3 000人左右④數(shù)據(jù)來(lái)源于對(duì)S村農(nóng)保主任的訪談。。從N鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)中心租房備案數(shù)據(jù)也可以看出，2015—2017 三年間該鎮(zhèn)的房屋出租間數(shù)從15 000 間銳減到7 500間。由此可見(jiàn)，整治力度之大，影響程度之深，前所未有。

（二）“違建”整治行動(dòng)的實(shí)踐限度

田野跟蹤S 村進(jìn)行的違法建筑綜合整治行動(dòng)，筆者發(fā)現(xiàn)，該村的“違建”整治整體上呈現(xiàn)出一種治理“內(nèi)卷化”傾向，政府一統(tǒng)治理，村社消極跟從。在違法建筑拆除為單一目標(biāo)的前期整治階段，“治理社會(huì)”的行動(dòng)邏輯行之有效；但后期空間重塑階段，隨著村社結(jié)構(gòu)關(guān)系的改變、任務(wù)目標(biāo)的多樣化，這種行動(dòng)邏輯很難適應(yīng)基層治理的需要，甚至出現(xiàn)了一些意料之外的不利后果。

一是S 村違法建筑整治力度空前，幾乎徹底改變了村社結(jié)構(gòu)。借以機(jī)械化農(nóng)業(yè)的推廣，統(tǒng)一“拆違建綠”或“拆后復(fù)墾”的整體化治理，忽視了城郊社區(qū)之間的差異化，損傷了地方發(fā)展的自主性和創(chuàng)造性，無(wú)差異化村社發(fā)展動(dòng)力不足。

二是S 村人口結(jié)構(gòu)倒掛現(xiàn)象確實(shí)得到了有效緩解，對(duì)稀釋上海人口總量起到了一定的促進(jìn)作用。但“違建”整治對(duì)人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整是把雙刃劍，在間接性驅(qū)趕外來(lái)人口的同時(shí)，也對(duì)原住人口分布造成了巨大影響。由于就業(yè)機(jī)會(huì)的減少，大量本地青壯年勞動(dòng)力只得進(jìn)城謀生定居，加劇了村社的空心化和老齡化，村莊活力日漸喪失。要想破除整治行動(dòng)的意外后果，首先就得了解產(chǎn)生政府治理失靈的結(jié)構(gòu)性原因是什么，進(jìn)而需要在后續(xù)治理行動(dòng)中進(jìn)行機(jī)制轉(zhuǎn)換。

四、“治理社會(huì)”的結(jié)構(gòu)分析：資源與規(guī)則的實(shí)然樣態(tài)

相比其它都市，為何上海的運(yùn)動(dòng)式“拆違”能取得如此快速的成效？通過(guò)田野調(diào)查和歷史溯源，筆者發(fā)現(xiàn)這與上海特有的治理結(jié)構(gòu)關(guān)系，以及在此基礎(chǔ)上形成的地方政府“治理社會(huì)”行動(dòng)邏輯有極大的關(guān)聯(lián)性。治理社會(huì)中，代表國(guó)家的地方政府是建設(shè)主體，而社會(huì)成為被建設(shè)對(duì)象，基本目標(biāo)是政府按照自己的意志形塑社會(huì)，因而政府必然精巧利用現(xiàn)有規(guī)則、盡可能壟斷社會(huì)稀缺資源[12]，從而在建設(shè)主體與建設(shè)客體之間形成一種支配與被支配關(guān)系，而這種支配關(guān)系又反過(guò)來(lái)通過(guò)治理工具體系的建構(gòu)強(qiáng)化了政府的管理。上海各級(jí)政府正是依靠其強(qiáng)烈的主觀趕超意識(shí)、強(qiáng)大的資源壟斷優(yōu)勢(shì)、歷史遺留的規(guī)則稟賦形塑著有利于政府治理社會(huì)的結(jié)構(gòu)關(guān)系。

（一）政府主體行動(dòng)者的趕超戰(zhàn)略與治理權(quán)威

首先，世界城市的趕超戰(zhàn)略加劇了上海政府對(duì)稀缺土地資源的深切渴求。建設(shè)用地的捉襟見(jiàn)肘、人地關(guān)系的稀缺緊張嚴(yán)重阻礙了上海世界城市定位的步伐，作為治理主體的政府強(qiáng)烈渴求向郊區(qū)開疆拓土，拆除違法建筑、騰籠換鳥是最好的延展方式之一。眾所周知，上海作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的城市，也是中國(guó)城市化水平最高的城市之一，城市化的高速發(fā)展必然伴隨著城市空間的不斷向外拓展。再加上虹吸效應(yīng)，使得上海人口急速向2 500萬(wàn)關(guān)口邁進(jìn)，這勢(shì)必又加深了上海人地緊張關(guān)系。正是在這樣的背景下，上海開展了對(duì)郊區(qū)農(nóng)村的開發(fā)再利用。不言而喻，向郊區(qū)的擴(kuò)展實(shí)質(zhì)上是國(guó)家權(quán)力、市場(chǎng)資本與農(nóng)戶等各種力量之間，圍繞空間利益進(jìn)行互動(dòng)博弈的過(guò)程。國(guó)家企圖用城市發(fā)展的模式統(tǒng)領(lǐng)郊區(qū)的發(fā)展，用同質(zhì)化的抽象空間代替農(nóng)戶差異化的生產(chǎn)、生活空間。政府的運(yùn)行機(jī)制是首先運(yùn)用行政化力量對(duì)郊區(qū)違法建筑進(jìn)行拆除，爾后對(duì)土地利用施之以“拆違建綠”，或“拆違復(fù)墾”。作為農(nóng)戶生產(chǎn)對(duì)象的農(nóng)地、廠房和出租房變成了觀賞性綠地或進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)而采取集約化、規(guī)?；鞯膱?chǎng)所。政府的具體操作策略有：一是以權(quán)力或資本引導(dǎo)媒體，宣揚(yáng)新型農(nóng)村的美好生活空間，并以臟亂差、環(huán)境污染嚴(yán)重、安全存在隱患等標(biāo)簽凸顯郊區(qū)企業(yè)、出租房的負(fù)外部性，為持續(xù)擴(kuò)大“違建”整治營(yíng)造合理性。二是以高大上的綠化空間、農(nóng)藝小公園或者土地大面積流轉(zhuǎn)，走農(nóng)民合作化道路設(shè)計(jì)“拆違”之后的郊區(qū)發(fā)展，極力按照領(lǐng)導(dǎo)和專家想象提高城郊社區(qū)的現(xiàn)代性和觀賞性，以增加農(nóng)戶的獲得感。市場(chǎng)資本則與國(guó)家權(quán)力聯(lián)袂形成城鄉(xiāng)一體化的助推器，把土地抽象成具有交換價(jià)值的空間，以便謀求更多利益。農(nóng)戶為捍衛(wèi)自己生活或生產(chǎn)空間，通過(guò)碎片化的個(gè)人抗?fàn)幓蚺R時(shí)性集體行動(dòng)企圖改變現(xiàn)有治理格局。政府、資本和農(nóng)戶正是在如此的互動(dòng)中傳遞和轉(zhuǎn)換著規(guī)則與資源，各自力圖形塑著有利于自已一方的結(jié)構(gòu)關(guān)系。

其次，企業(yè)官民二重性的非正式規(guī)則便利了政府治理權(quán)威的確立，從而有利于“拆違”的推進(jìn)。上海企業(yè)國(guó)有性質(zhì)濃厚，政令執(zhí)行上下通暢是上海違法建筑拆除更為順利的歷史遺留規(guī)則稟賦。從歷史沿襲來(lái)看，上海是生產(chǎn)型工業(yè)城市，有大量國(guó)有企業(yè)扎根于此。這些企業(yè)的管理直接由政府部門負(fù)責(zé)，帶有濃厚的行政管理色彩，較容易形成思想共識(shí)，達(dá)成步調(diào)一致，也更容易把政府的意志滲透給企業(yè)，傳達(dá)給社會(huì)。而今天的郊區(qū)企業(yè)很多就是在上海城市更新過(guò)程中，從中心城區(qū)遷移而來(lái)，或多或少帶有一些官辦的性質(zhì)，或是2000年左右“萬(wàn)家富工程”①“萬(wàn)家富”工程是上海各涉農(nóng)區(qū)縣為更好地提高農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，于2000年提出的發(fā)展經(jīng)濟(jì)三年行動(dòng)計(jì)劃，鼓勵(lì)村民大力開展“小果園、小魚塘、小畜禽場(chǎng)、小菜園、小苗圃、小經(jīng)作、小庭園、小流通、小加工”等“九小”經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。的產(chǎn)物，拆除阻力也就相對(duì)較小。同時(shí)，政府治理的路徑依賴性，采取自上而下的科層動(dòng)員模式開展違法建筑的整治，既有前期治理的良好基礎(chǔ)，又有現(xiàn)成治理模式可以效仿，從而形成了特有的“上海速度”和“上海效率”。再者，上海海派文化濃厚，受西方文明的影響程度較深，對(duì)現(xiàn)代化的領(lǐng)悟和迫切追求也更甚，因而也更容易接受城市的高樓大廈，對(duì)本土文化代表的弄堂、石庫(kù)門等較易割舍，在地域文化、情緒情感上也便利了違法建筑的拆除。

（二）社會(huì)客體行動(dòng)者的利益不均與外來(lái)弱勢(shì)

作為被治理的客體，農(nóng)戶所得利益不均造成對(duì)拆除違法建筑的態(tài)度不一是“違建”治理結(jié)構(gòu)中又一個(gè)有意義的符號(hào)。治理主體的政府駕馭這一非正式規(guī)則分戶治之，逐漸削弱、瓦解被拆戶臨時(shí)性利益共同體。農(nóng)戶的“違建”方式有兩類。一類是“增高增胖”現(xiàn)有房屋或是另外修建新建筑，用于出租經(jīng)營(yíng)謀利。S 村幾乎每家每戶都有效利用了村莊優(yōu)越的地理位置、外來(lái)人口較多的現(xiàn)實(shí)坐地起利，謀求經(jīng)濟(jì)利益。但“違建”房屋數(shù)量多寡有很大的區(qū)別，由此獲利不同，農(nóng)戶各有心思。有些農(nóng)戶家庭是純粹的出租戶，靠出租經(jīng)營(yíng)為生，出租房屋多達(dá)數(shù)十間；有些家庭只有幾間出租以補(bǔ)貼家用。據(jù)2017 年N 鎮(zhèn)違法建筑整治計(jì)劃白皮書資料顯示，現(xiàn)居住在該村的724 戶農(nóng)戶之中，存在雙違建筑（違法用地和違法建筑）的農(nóng)戶有312戶，占到總戶數(shù)的43%；而存在單違建筑（違法用地或違法建筑）的農(nóng)戶536家，占比總數(shù)74%，兩種違法建筑比例之和超過(guò)了百分之百②數(shù)據(jù)來(lái)源于N鎮(zhèn)2017年違法建筑整治計(jì)劃白皮書。。另一類違法建筑是利用宅前屋后的自留地、農(nóng)用地或租用集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)各類家庭小作坊、或者規(guī)模較大的經(jīng)營(yíng)性生產(chǎn)。這類小作坊和企業(yè)會(huì)因?yàn)橘Y金投入多少或區(qū)位優(yōu)勢(shì)不同而獲利不同。目前S村有各類違法企業(yè)123 家，雖然這些企業(yè)可能因?yàn)槔吓f贏利較少，但是相對(duì)其它老實(shí)本分、無(wú)本經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶而言，還是收入可觀。經(jīng)營(yíng)性企業(yè)利用村社公共空間賺取個(gè)人私利，引發(fā)了很多農(nóng)戶的不滿和嫉妒。依靠資本或擁有社會(huì)資源不同而導(dǎo)致的社會(huì)不平等是政府所不愿看到的現(xiàn)象，通過(guò)強(qiáng)大的社會(huì)輿論對(duì)違法建造者形成心理攻勢(shì)、各個(gè)擊破，從而瓦解違法建筑獲利者，達(dá)到拆除違法建筑的目的。

另外，外地經(jīng)營(yíng)者相對(duì)本地政策的弱勢(shì)也是治理基礎(chǔ)之一。隨著上海本地人口的日漸富足、或者是其它的職業(yè)發(fā)展、或者是隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)而成為城市居民得以享受更多的市民待遇，很多原始廠房產(chǎn)權(quán)人已不再親自經(jīng)營(yíng)，而是通過(guò)轉(zhuǎn)租賺取豐厚租金。另外，違法建筑整治過(guò)程中，政府對(duì)非集中建設(shè)區(qū)域外的工業(yè)企業(yè)采取減量化技術(shù)處理，每畝30 萬(wàn)元的企業(yè)拆除補(bǔ)償金直接賠償?shù)皆紡S房所有人手中。原初企業(yè)獲得了國(guó)家補(bǔ)償、賺取了日常租金，把“拆違”的損失直接轉(zhuǎn)介給了承包經(jīng)營(yíng)的外來(lái)戶。因而在不可阻擋的“違建”整治政策推進(jìn)中，來(lái)自本地的阻力相對(duì)較弱，而勢(shì)單力薄的外地經(jīng)營(yíng)戶無(wú)法與當(dāng)?shù)卣呦嗫购?，也只能是被?dòng)的接受。

（三）農(nóng)村土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上的抽象人地關(guān)系

土地既是工作的對(duì)象，又是生產(chǎn)的工具，是寶貴的配置性資源。我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的是集體土地所有制的基本國(guó)策，土地的集體產(chǎn)權(quán)構(gòu)成了城郊基層治理的支配性規(guī)則。配置性資源與支配性規(guī)則有機(jī)結(jié)合產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)關(guān)系，使得農(nóng)戶對(duì)土地只有承包權(quán)、使用權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)?！叭龣?quán)分置”的制度安排松散了人地關(guān)系，抽象了所有權(quán)屬，間接為違法建筑整治的順利推進(jìn)創(chuàng)造了條件。首先，土地歸屬集體，是一個(gè)抽象的集體概念，具象的意義較弱。因而，在面對(duì)強(qiáng)大的國(guó)家意志時(shí)，抽象的集體不具有實(shí)質(zhì)性涵義，不能成為農(nóng)戶抗?fàn)巼?guó)家的堅(jiān)強(qiáng)后盾。其次，國(guó)家可以借以公共利益的名義，以進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)為手段，再以一定的資本為代價(jià)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源和集體所有規(guī)則的傳遞和轉(zhuǎn)換。與印度等土地私有化國(guó)家每征收一份土地都必須要與每一個(gè)分散農(nóng)戶博弈，必須得到所有人一致同意相比，我國(guó)政府對(duì)土地開展的征收行動(dòng)相對(duì)簡(jiǎn)單得多，最主要是要征得農(nóng)村基層自治組織（村民委員會(huì)）的同意，再與各戶村民溝通基本上就可以達(dá)成。相比歐洲等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，中國(guó)的土地性質(zhì)也有不同。在歐洲，大革命時(shí)期因常年征戰(zhàn)而建立起來(lái)的君主立憲制或者議會(huì)共和制賦予國(guó)王或者議會(huì)擁有土地所有權(quán)，土地成為私人物品、并允許買賣的屬性一直沿襲至今。土地的私有性質(zhì)使得歐洲國(guó)家很難以公共利益或公共服務(wù)的名義開發(fā)土地。我國(guó)土地歸國(guó)家或集體所有，而且黨和政府一直以來(lái)非常重視對(duì)農(nóng)村基層自治組織的領(lǐng)導(dǎo)，由上級(jí)政府行政任命村支部書記管轄農(nóng)村事務(wù)，基層自治組織行政化傾向日趨明顯[13]。近年還逐漸加強(qiáng)了基層黨組織建設(shè)，密切了黨群關(guān)系。這些制度安排都有效便利了基層社會(huì)的治理，為“違建”整治順利開展奠定了良好的群眾基礎(chǔ)。

誠(chéng)然，在政府行政化治理社會(huì)邏輯下，違建整治的“上半場(chǎng)”——違法建筑的拆除確實(shí)起到了立竿見(jiàn)影的效果。然而，違建整治的“下半場(chǎng)”——整治后期的“拆后建綠”和“拆后復(fù)墾”卻加劇了城郊社區(qū)的空心化、村社地貌的同質(zhì)化、村落產(chǎn)業(yè)的過(guò)度農(nóng)業(yè)化。村落社區(qū)獨(dú)特性的消除、社會(huì)發(fā)展源動(dòng)力的禁錮、原住青壯年勞動(dòng)力的流失，恰是形成了“違建”整治制度安排的“意外后果”。

五、“社會(huì)治理”的結(jié)構(gòu)調(diào)整：目標(biāo)導(dǎo)向的應(yīng)然超越

為何前后兩個(gè)治理階段同是政府行政主導(dǎo)，治理的結(jié)果卻并非如期而至？仔細(xì)分析，兩個(gè)階段的任務(wù)目標(biāo)在數(shù)量和性質(zhì)上，都有所改變，形成的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)亦是不同，因而政府治理邏輯理應(yīng)要順應(yīng)時(shí)宜，及時(shí)改變。在前期“拆違”階段，社會(huì)治理目標(biāo)只有一個(gè)，就是要有效拆除違法建筑，還原社會(huì)公平正義。作為權(quán)威政府有足夠能力應(yīng)對(duì)各懷心思而碎片化的社會(huì)抵制，因而自然選擇了一種支配與被支配的政社關(guān)系。后期“空間修復(fù)”治理階段，城郊社區(qū)將向何方發(fā)展，由誰(shuí)主導(dǎo)發(fā)展，如何保障發(fā)展，這些問(wèn)題都需要及時(shí)回應(yīng)。顯然，在以人為本的新時(shí)代，每一個(gè)村民都是一個(gè)異質(zhì)化的訴求源點(diǎn)，單憑政府的強(qiáng)烈意志，采取整體化的治理模式很難滿足來(lái)自社會(huì)的不同利益訴求。如何破解這樣的治理困局？筆者認(rèn)為需重新審視悄然改變的基層結(jié)構(gòu)關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上及時(shí)調(diào)整治理邏輯，改行政化管理為社會(huì)化治理，重塑適合城郊社區(qū)的結(jié)構(gòu)關(guān)系，在主體建構(gòu)上吸納社會(huì)參與村社的共建，在治理客體上尊重地方差異性、重塑城郊社區(qū)“地方性”，在治理工具體系上賦能與拓展村社自治能力是一條有效的突破路徑[14]。

（一）轉(zhuǎn)變價(jià)值共識(shí)，建立政社分工、合作治理機(jī)制

黨的十九大報(bào)告提出，要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。十九大報(bào)告為打破“違建”治理困局提供了具體的方法論指導(dǎo)。首先就是要轉(zhuǎn)變政策安排的價(jià)值共識(shí)，明晰“違建”整治行動(dòng)對(duì)社會(huì)的從屬特征?！斑`建”整治是為了更好的為社會(huì)服務(wù)，為社會(huì)創(chuàng)造更加公平公正的空間，創(chuàng)設(shè)更加適合人類居住的環(huán)境，從而讓社會(huì)過(guò)上更幸福的生活。從本體論而言，“違建”整治行動(dòng)理應(yīng)適時(shí)嵌入到社會(huì)之中，形成與社會(huì)的良性互促。然而現(xiàn)實(shí)是“違建”整治缺乏社會(huì)的有效參與與話語(yǔ)共識(shí)，正在按照地方政府設(shè)定的規(guī)則運(yùn)轉(zhuǎn)，“違建”整治成為了地方政府進(jìn)行基層治理的重要抓手，使得整治過(guò)程行政化取向明顯，社會(huì)化治理缺失。需要通過(guò)國(guó)家制度建設(shè)，吸納社會(huì)廣泛參與，增強(qiáng)社會(huì)的話語(yǔ)權(quán)。同時(shí)，充分考量違法建筑之于群眾的價(jià)值和意義，杜絕“一刀切”的政策執(zhí)行，只有如此，才能將“違建”整治引向重新嵌入社會(huì)的方向上來(lái)。其次，在社會(huì)化治理邏輯下，政府需準(zhǔn)確定位自己的角色。身份上從治理者到行動(dòng)者、觀念上從行政化管理到社會(huì)化治理、行動(dòng)上從行政主導(dǎo)到協(xié)同共治、功能上從直接組織生產(chǎn)和參與福利分配到為社會(huì)提供生產(chǎn)組織和福利分配的公平制度保障，都是政府角色定位轉(zhuǎn)變的具體細(xì)化。從某種意義上講，新型結(jié)構(gòu)關(guān)系中基層政府的作用就是要積極地建構(gòu)社會(huì)性的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并能夠有效地利用這些關(guān)系資源，最終實(shí)現(xiàn)將行政化的管理寓于社會(huì)性的治理之中[15]。

（二）增量社會(huì)資本，培育情感認(rèn)同，重塑城郊社區(qū)“地方性”

如何從客體融合上建構(gòu)有利于基層治理的結(jié)構(gòu)關(guān)系，一個(gè)有效途徑是提高村民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同，從而減少村社治理的行政成本，形成社會(huì)化合力。一方面，一個(gè)地方的獨(dú)特性凝聚著這個(gè)地方幾百年來(lái)的集體記憶，承載著人們對(duì)其地的認(rèn)同，是一個(gè)地方區(qū)別于其它地方的重要標(biāo)志。守護(hù)當(dāng)?shù)匚幕亩鄻有院蛢r(jià)值的豐富性；培育村民的歸屬感、認(rèn)同感和家園感就是守住了村社的凝聚力。因而，我們首先就要有增強(qiáng)尊重地方特色、弘揚(yáng)當(dāng)?shù)匚幕囊庾R(shí)。另一方面，大力挖掘村社認(rèn)同、增量社會(huì)資本，有利于建立良好的信任關(guān)系、確立互惠互利規(guī)范、暢通有效溝通機(jī)制，最終便利于解決集體行動(dòng)困難、形塑合作意識(shí)，從而降低了社會(huì)治理的成本[16]。近年來(lái)全國(guó)各地大力弘揚(yáng)本土文化、挖掘鄉(xiāng)賢文明，就是找尋村民情感歸依的載體，從而建構(gòu)和諧共處的結(jié)構(gòu)關(guān)系。

守住本土特色、增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同，最根本做法的就是尊崇當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣，遵循地方發(fā)展特色，遵照村社發(fā)展規(guī)律，遵守村民自主選擇，從而留足地方自由發(fā)展的空間，使得地方性得以延續(xù)。當(dāng)然，堅(jiān)守地方特色并不是狹隘的固步自封、堅(jiān)持地方保護(hù)主義。而是要始終秉承開放性、動(dòng)態(tài)性和包容性的地方觀，要時(shí)刻保持對(duì)外來(lái)社會(huì)的熱情和接納[17]。不能懷有地域歧視、不能因狹隘的地方利益觀念而損害他人權(quán)益，要努力打破地域區(qū)隔，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，構(gòu)建一體化的治理新格局。

（三）突破治理工具桎梏，推動(dòng)村社賦權(quán)，拓展村民自治能力

隨著城市化的快速發(fā)展，國(guó)際地位的日益彰顯，上海地方政府從城市發(fā)展理性角度出發(fā)，為追求更高級(jí)別的發(fā)展態(tài)勢(shì)，重新集中城郊土地開發(fā)權(quán)力，對(duì)拆除違法建筑之后的空間重塑，由政府采取整體性的“拆違建綠”或“拆后復(fù)墾”，以提高土地的利用率。但過(guò)于追求城市發(fā)展理性，簡(jiǎn)單地通過(guò)嫁接城市發(fā)展模式對(duì)村社空間肆意的擴(kuò)張改造，雖然增加了城郊社區(qū)的外觀美感，加速了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的推廣，但伴之而來(lái)的卻是農(nóng)村發(fā)展權(quán)的喪失，農(nóng)戶自主選擇某種方式，維護(hù)自身生產(chǎn)和生活方式的權(quán)利也漸行漸遠(yuǎn)。同質(zhì)化的村貌，一體化的農(nóng)業(yè)確實(shí)便利了城郊社區(qū)的基層治理，但對(duì)村落社區(qū)發(fā)展規(guī)律的違背，忽略村社的差異性，不利于城鄉(xiāng)關(guān)系、人與自然關(guān)系的和諧發(fā)展。因而，違法建筑拆除之后的空間重塑，應(yīng)該是在堅(jiān)持政府科學(xué)引領(lǐng)的前提下，在遵循土地集體所有制基本國(guó)策的基礎(chǔ)上，分層級(jí)、分步驟給城郊社區(qū)下放人、財(cái)、物等優(yōu)質(zhì)資源，提升城郊社區(qū)創(chuàng)新活力。適當(dāng)賦予村社自由決定土地開發(fā)的權(quán)利，重點(diǎn)提高村民自治的能力，從而使得城郊社區(qū)各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)錯(cuò)落有致的發(fā)展。因?yàn)閺臉?gòu)建可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境來(lái)看，城郊社區(qū)必須有自己相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)、能容納適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)、具有一定的居住和消費(fèi)功能，是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的生產(chǎn)、生活空間。但是，為了守住人口規(guī)模、建設(shè)用地、生態(tài)環(huán)境和城市安全四條底線，上海郊區(qū)幾乎變成了城市的附庸。早在2003 年，上海郊區(qū)40%的開發(fā)強(qiáng)度就已不利于人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，如果繼續(xù)人為過(guò)度城市化必定遭到自然的反噬[18]。通過(guò)以上分析可見(jiàn)，要想突破“違建”整治行動(dòng)的意外后果，就應(yīng)該摒棄由城市政府設(shè)計(jì)的治理工具體系架構(gòu)，限制城市政府對(duì)城郊土地發(fā)展權(quán)的爭(zhēng)奪，真正賦權(quán)與拓展村民自治能力，守住地方的自主性，真正提升社會(huì)治理中村社的話語(yǔ)權(quán)與參與度。

六、結(jié)論與討論

“違建”整治不是違法建筑的一拆了之，而是一個(gè)包含著“拆”和“建”兩個(gè)前后相繼的發(fā)展階段。在不同的發(fā)展階段，需秉承不同的治理邏輯，進(jìn)行不同的制度安排。到底如何優(yōu)先抉擇，主要由三個(gè)因素決定，即治理主體與治理客體之間的力量對(duì)比、任務(wù)目標(biāo)、治理工具體系及三者之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系。在違法建筑的拆除階段，單一的任務(wù)目標(biāo)就是拆除違法建筑物。作為治理主體的政府通過(guò)各種治理技術(shù)，借助建立在集體產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上松散抽象的人地關(guān)系，有足夠能力應(yīng)對(duì)來(lái)自社會(huì)的訴求。此時(shí)政府遵循行政管理下的“治理社會(huì)”邏輯，通過(guò)自上而下科層體系內(nèi)部的運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員，開展轟轟烈烈的“違建”整治運(yùn)動(dòng)，并快速達(dá)成了違建物拆除的目標(biāo)。然而，違法建筑拆除之后的空間重塑，面對(duì)村民自治發(fā)展的重新喚起，作為治理主體的政府已無(wú)力滿足異質(zhì)化的社會(huì)需求，繼續(xù)堅(jiān)持“治理社會(huì)”的行動(dòng)邏輯帶來(lái)了政府治理的失靈，這也正是為何后期整治階段沒(méi)有獲得期望的治理效果，城郊社區(qū)逐漸空心、蕭條冷落、同質(zhì)化日益增強(qiáng)的結(jié)構(gòu)性原因。

“社會(huì)治理”行動(dòng)邏輯是突破“違建”整治意外后果的有效途徑。根據(jù)任務(wù)環(huán)境，及時(shí)調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系，建立合理的政社分工與合作機(jī)制；守住本土特色，增強(qiáng)社會(huì)資本，培育客體村民的榮譽(yù)感和歸屬感；突破治理工具體系，回歸與拓展村民自治能力，限制城市政府向郊區(qū)農(nóng)村的擴(kuò)張和滲透；創(chuàng)建真正屬于村民社會(huì)主動(dòng)創(chuàng)造和勞作的空間而非屈從式景觀[19]。只有這樣，社會(huì)化治理的格局才能真正形成，才能重新挖掘村社獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，重新激活地方發(fā)展活力，建構(gòu)人人和睦、人地和諧的良好生態(tài)環(huán)境，也才能最終達(dá)成結(jié)構(gòu)和行動(dòng)的良性二重變奏。上海城郊地區(qū)違法建筑綜合整治給了我們深刻的啟示：首先，基層治理邏輯是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，與基層治理環(huán)境休戚相關(guān)，治理環(huán)境變化，治理邏輯和治理行動(dòng)就要及時(shí)調(diào)整。其次，意外后果是新時(shí)代社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的過(guò)渡性后果，是轉(zhuǎn)型的陣痛，不可避免。但只要始終堅(jiān)持“以人為本”的治理初衷，真實(shí)下放優(yōu)質(zhì)資源，充分激活基層治理末梢，可以縮短轉(zhuǎn)型陣痛的過(guò)程和減少陣痛的破壞程度。