賀陽

摘要：消防法制建設(shè)是我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的重要組成部分，是消防工作有效進(jìn)行的基礎(chǔ)，消防執(zhí)法是履行消防法律規(guī)范的行政執(zhí)法活動(dòng)。文章著重探析消防法制和執(zhí)法規(guī)范化之間的關(guān)系，分析在當(dāng)前執(zhí)法活動(dòng)中規(guī)范執(zhí)法和法制應(yīng)用的體現(xiàn)、優(yōu)勢(shì)及需要改進(jìn)的方面。筆者結(jié)合工作經(jīng)歷，對(duì)推進(jìn)消防法制建設(shè)和提高執(zhí)法規(guī)范化水平提出合理建議。

關(guān)鍵詞：消防;法制建設(shè);行政執(zhí)法;程序規(guī)范化

當(dāng)前，我國(guó)正推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，消防行政執(zhí)法是消防救援機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行消防安全監(jiān)督檢查的行政行為，執(zhí)法是否規(guī)范直接影響著消防機(jī)構(gòu)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)的形象。當(dāng)前我國(guó)消防法制建設(shè)以《中華人民共和國(guó)消防法》、地方性法律法規(guī)、部門規(guī)章以及行業(yè)規(guī)范為主已成體系，并取得初步成效，且消防法制化進(jìn)程在不斷推進(jìn)，相應(yīng)的我國(guó)消防監(jiān)督執(zhí)法體系也越來越健全完善，行政執(zhí)法規(guī)范化水平不斷提高。綜合消防行政執(zhí)法環(huán)境來看，伴隨著消防體制改制，消防行政執(zhí)法工作中仍然存在一些難點(diǎn)，而且部分情況還比較突出，反映了消防法制建設(shè)和規(guī)范化行政執(zhí)法仍需要改善。因此，消防救援機(jī)構(gòu)在法治建設(shè)和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)兩個(gè)方面仍需積極探索，縱深推進(jìn)消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，從源頭上健全完善消防法律制度，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的消防服務(wù)。

一、消防法制建設(shè)的特點(diǎn)

消防法制建設(shè)是我國(guó)法制建設(shè)總體的一部分，具有以下特點(diǎn)：

（一）制法執(zhí)法的規(guī)范性

在制定修訂消防法律法規(guī)時(shí)要規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)事求是;在執(zhí)行和遵守時(shí)，消防監(jiān)督管理和消防執(zhí)法等方面也要規(guī)范，做到有法可依，有法必依。

（二）法律法規(guī)的專業(yè)性

消防法律法規(guī)的制定服務(wù)于生活生產(chǎn)。但在實(shí)際中，公眾對(duì)消防法律法規(guī)的掌握理解不深不透，導(dǎo)致不少人表示對(duì)于消防工作“不知道如何開展”。

（三）消防部門的特殊性

我國(guó)消防工作實(shí)行“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的工作方針，消防執(zhí)法部門具有消防宣傳和執(zhí)法監(jiān)督管理職責(zé)，承擔(dān)著搶險(xiǎn)救災(zāi)和滅火救援的任務(wù)，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)。

二、當(dāng)前消防法制建設(shè)中需要改進(jìn)的方面

近年來，消防法制建設(shè)取得了很大進(jìn)步，消防執(zhí)法程序規(guī)范有序，踐行著為人民服務(wù)的宗旨理念，得到了黨和人民的認(rèn)可。但在實(shí)際工作中，仍存在需要改進(jìn)的方面。

（一）消防法律系統(tǒng)性和及時(shí)性欠缺

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，新事物新狀況層出不窮。相比較，法律法規(guī)制定或修訂速度較慢，不能很好地對(duì)新業(yè)態(tài)進(jìn)行安全約束，相應(yīng)地會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管服務(wù)盲區(qū)。目前，我國(guó)關(guān)于安全方面的法律法規(guī)較多，針對(duì)同一方面的規(guī)定要求銜接性統(tǒng)一性有所欠缺。比如安全生產(chǎn)和火災(zāi)預(yù)防等工作出現(xiàn)交叉重疊執(zhí)法的現(xiàn)象，執(zhí)法尺度不完全統(tǒng)一，相關(guān)法律法規(guī)中細(xì)節(jié)性問題沒能得到很好地銜接。

（二）履行執(zhí)法程序不規(guī)范不嚴(yán)謹(jǐn)

目前我國(guó)消防法律體系已然初步形成。但在具體實(shí)施中，在執(zhí)法規(guī)范化方面依然存在不足。一是法律文書中出現(xiàn)違法行為與法律法規(guī)條款不對(duì)應(yīng)的低級(jí)錯(cuò)誤。二是督促整改火災(zāi)隱患時(shí)，存在口頭代替法律文書現(xiàn)象，不嚴(yán)謹(jǐn)。履行行政處罰、三停等措施不規(guī)范、不嚴(yán)格。

（三）各項(xiàng)法規(guī)制度、規(guī)范性文件不統(tǒng)一不完善

《中華人民共和國(guó)消防法》是消防工作的總基石和基調(diào)，經(jīng)歷多次修訂后能夠較好地指導(dǎo)實(shí)際消防工作。但執(zhí)法時(shí)，仍然會(huì)出現(xiàn)對(duì)某些違規(guī)行為進(jìn)行處罰時(shí)卻無法可依的情況，最突出的便是對(duì)個(gè)體工商戶的處罰?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)消防法》中規(guī)定發(fā)現(xiàn)隱患必須罰款，即“罰改并行”，實(shí)際執(zhí)行時(shí)卻存在一定難度。為了嚴(yán)格執(zhí)行消防法律法規(guī)，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，整治突出安全隱患，地方政府或者行業(yè)部門會(huì)根據(jù)形勢(shì)需求和工作需要，出臺(tái)制定地方性法律法規(guī)、指導(dǎo)實(shí)施辦法或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在實(shí)際執(zhí)行時(shí)，可能會(huì)因標(biāo)準(zhǔn)過高而不能有效執(zhí)行。另外，各種整治隱患專項(xiàng)活動(dòng)文件規(guī)定較高，比如為了高效整治某種突出的安全隱患，一般會(huì)要求“頂格執(zhí)法”“最高處罰”，但這可能會(huì)導(dǎo)致“量罰過重”。當(dāng)前消防行政執(zhí)法的規(guī)范化程度越來越高，違法事實(shí)取證、法律條款運(yùn)用、文書制作送達(dá)等均越來越規(guī)范。然而，根據(jù)實(shí)際需要臨時(shí)開展的部分專項(xiàng)行動(dòng)卻可能缺少消防規(guī)范、法律的強(qiáng)力支撐，與執(zhí)法規(guī)范化要求不夠統(tǒng)一。

（四）消防執(zhí)法工作模式、內(nèi)容實(shí)效性有待提高

在消防執(zhí)法改革后，深化“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，實(shí)行“雙隨機(jī)、一公開”消防監(jiān)督模式、公眾聚集場(chǎng)所實(shí)行承諾制等，從事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，督促落實(shí)安全責(zé)任制，努力構(gòu)建科學(xué)合理、規(guī)范高效、公正公開的消防監(jiān)督管理體系。

1.優(yōu)化消防執(zhí)法法制審核

消防機(jī)構(gòu)改革以后，部門編制受限，規(guī)模小的單位基本不會(huì)單獨(dú)設(shè)立法制部門，一般合并到綜合指導(dǎo)部門，各大隊(duì)監(jiān)督人員普遍在3至6人不等，大隊(duì)級(jí)法制員一般由政治教導(dǎo)員兼任，法制員負(fù)責(zé)本大隊(duì)消防監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法程序的審核。一般情況下，大隊(duì)行政執(zhí)法案件是否規(guī)范由法制員把關(guān)審核。這種模式對(duì)提高行政執(zhí)法規(guī)范化程度有著積極意義，但在當(dāng)前執(zhí)法隊(duì)伍法制化建設(shè)水平整體不高的情況下，可能會(huì)出現(xiàn)部分監(jiān)督執(zhí)法人員只注重現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法、涉及法律問題完全依賴法制員的不良現(xiàn)象。我國(guó)法律規(guī)定法制員要取得相應(yīng)資格上崗，目前有資質(zhì)的法制員比例并不高，亟須強(qiáng)化法制員隊(duì)伍建設(shè)。同時(shí)探索設(shè)置專門法制崗位，讓專業(yè)人干專業(yè)事。

2.改善消防行政執(zhí)法工作的銜接性、持續(xù)性

消防行政執(zhí)法是檢查消防法律、法規(guī)落實(shí)情況的執(zhí)法活動(dòng)，一般是由執(zhí)法部門針對(duì)遵守法律、落實(shí)責(zé)任等方面，依法開展消防監(jiān)督檢查，并對(duì)違法行為和安全隱患采取法律措施。目前各級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)中法制員經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的并不多，且其執(zhí)法時(shí)多是工作經(jīng)驗(yàn)積累，理論基礎(chǔ)不高，遇到棘手問題再及時(shí)咨詢法制部門、專家或法律機(jī)構(gòu)。在人員培訓(xùn)、法制理論學(xué)習(xí)、法制工作流程、法律法規(guī)解讀等方面還未形成系統(tǒng)性、持續(xù)性和銜接性。

3.執(zhí)法質(zhì)量、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一

執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)對(duì)于執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)起著重要作用，但是執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)在沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，依賴考核員的個(gè)人理解水平，摳細(xì)節(jié)、要求過于嚴(yán)格，對(duì)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)反而是不利的。雖然在執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)中有各類考評(píng)細(xì)則作為評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，但是評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)并沒有覆蓋全部?jī)?nèi)容，在對(duì)非覆蓋內(nèi)容進(jìn)行酌情扣分時(shí)容易帶入主觀看法，甚至影響被考評(píng)的執(zhí)法人員對(duì)法律法規(guī)的理解和執(zhí)行。

（五）加強(qiáng)消防執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

弄懂弄通法律法規(guī)，熟悉了解執(zhí)法程序，業(yè)務(wù)知識(shí)豐富，是對(duì)執(zhí)法人員的基本要求。但在實(shí)際工作中，可能出現(xiàn)執(zhí)法過程中對(duì)消防法律、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)掌握認(rèn)知上不透不清，在安全隱患發(fā)現(xiàn)整改上要求不嚴(yán)、措施不準(zhǔn)，導(dǎo)致整改不徹底，在法制審核環(huán)節(jié)難以準(zhǔn)確裁量等問題。分析原因，一是消防救援機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員主要來自消防院校和地方院校，學(xué)習(xí)法律的科班生在監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍中所占比例不高。二是工作崗位的調(diào)整會(huì)使隊(duì)伍人員具有流動(dòng)性，實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)豐富、理論基礎(chǔ)扎實(shí)的執(zhí)法人員會(huì)因各種原因調(diào)離執(zhí)法崗位，而新進(jìn)入執(zhí)法領(lǐng)域的人員受限于法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力，需要從頭學(xué)習(xí)執(zhí)法程序和法律法規(guī)，隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)面臨一定的挑戰(zhàn)。

三、推進(jìn)消防法制和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的建議

（一）完善消防法律、規(guī)章制度

消防法制建設(shè)指導(dǎo)消防執(zhí)法行為規(guī)范化建設(shè)，執(zhí)法規(guī)范化中遇到的需要改進(jìn)的地方會(huì)促進(jìn)消防法制完善。當(dāng)前我國(guó)消防法制建設(shè)以《中華人民共和國(guó)消防法》為基礎(chǔ)，以地方性消防法律法規(guī)、部門規(guī)章制度、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等為輔，消防領(lǐng)域法制體系已基本建成，并在實(shí)際工作中不斷更新完善。消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，隨著法制體系的建立健全，得以不斷提升，二者相輔相成。在法制建設(shè)中，一定要以更新完善消防法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，確保執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)有法可依、有章可循。

（二）創(chuàng)新法制工作形式，提升執(zhí)法效率

消防行政執(zhí)法的公平公正和履職盡責(zé)，關(guān)乎著消防救援隊(duì)伍的形象，關(guān)乎著國(guó)家權(quán)力運(yùn)用和公眾利益的維護(hù)。在工作中根據(jù)要求，著重規(guī)范強(qiáng)化法制隊(duì)伍建設(shè)，經(jīng)常性開展法制培訓(xùn)，適當(dāng)調(diào)整執(zhí)法人員執(zhí)法工作中的法制工作比重，建立健全法制考核機(jī)制和方法，提高執(zhí)法隊(duì)伍整體法制工作水平，確保在行政執(zhí)法活動(dòng)中做到程序合法規(guī)范、調(diào)查證據(jù)確鑿、違法事實(shí)清楚、法律法規(guī)使用正確、執(zhí)法過程文明合理。

（三）優(yōu)化考評(píng)機(jī)制，加強(qiáng)考評(píng)結(jié)果運(yùn)用

當(dāng)前各級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行消防法制、執(zhí)法規(guī)范化等執(zhí)法質(zhì)量考核，并要求在日常工作中開展執(zhí)法質(zhì)量自查和互評(píng)。消防行政執(zhí)法工作具有一定的專業(yè)性和技術(shù)性，需要把法律理論知識(shí)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況相結(jié)合。執(zhí)法者往往會(huì)考慮規(guī)范執(zhí)法和實(shí)際情況的差距，在實(shí)際執(zhí)法中可能會(huì)不能完全符合規(guī)范化執(zhí)法、法制要求。因此在進(jìn)行執(zhí)法質(zhì)量考核時(shí)，一定要考慮實(shí)際情況，切莫生搬硬套。優(yōu)化執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)機(jī)制和細(xì)則，創(chuàng)新方法，科學(xué)合理有效促進(jìn)消防法制和規(guī)范化執(zhí)法水平的提升。同時(shí)要強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，通過考評(píng)切實(shí)提高執(zhí)法水平。

（四）強(qiáng)化執(zhí)法人員培訓(xùn)，提高消防執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)

當(dāng)前消防行政執(zhí)法工作任務(wù)較重，面臨人少事多的局面，消防執(zhí)法改革后吸收部分基層隊(duì)站消防救援人員從事日常消防監(jiān)督檢查工作，補(bǔ)充了執(zhí)法力量。一方面，要充分考慮人員意向，優(yōu)先吸收有一定理論基礎(chǔ)、愿意從事執(zhí)法工作的人員。另一方面，要強(qiáng)化培訓(xùn)，尤其是崗前培訓(xùn)，切莫“摸石頭過河”，重視理論基礎(chǔ)教學(xué)，集中學(xué)習(xí)《中華人民共和國(guó)消防法》、消防監(jiān)督條例等法律法規(guī)以及優(yōu)秀執(zhí)法案卷，規(guī)范執(zhí)法行為、執(zhí)法文書記錄填寫，特別是行政執(zhí)法程序的培訓(xùn)，提高新執(zhí)法者的法律意識(shí)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（五）實(shí)行監(jiān)督制度，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的廉政建設(shè)和能力建設(shè)

1.加大內(nèi)外監(jiān)督力度

消防監(jiān)督檢查是消防救援機(jī)構(gòu)向外展示消防形象的重要平臺(tái)，不僅要堅(jiān)決杜絕以權(quán)謀私，還要防止在位而不作為，從外部來說要充分發(fā)揮被執(zhí)法單位對(duì)消防執(zhí)法行為的監(jiān)督，從內(nèi)部來說要以落實(shí)各項(xiàng)制度為抓手，督促執(zhí)法人員盡職履責(zé)，杜絕懶政怠政。

2.落實(shí)執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)制度

查閱監(jiān)督檢查、行政處罰、火災(zāi)調(diào)查、行政許可等業(yè)務(wù)材料，評(píng)查紙質(zhì)案卷，結(jié)合網(wǎng)上網(wǎng)下、卷宗和現(xiàn)場(chǎng)，開展執(zhí)法回訪，認(rèn)真梳理發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，召開會(huì)議或下發(fā)文件予以通報(bào)，并將執(zhí)法考評(píng)結(jié)果納入年終綜合考核中。同時(shí)注重消防執(zhí)法人員的平時(shí)表現(xiàn)，激發(fā)其工作積極性，強(qiáng)化“自學(xué)、互學(xué)”學(xué)習(xí)氛圍，營(yíng)造良好的學(xué)習(xí)環(huán)境，夯實(shí)理論基礎(chǔ)，促進(jìn)執(zhí)法水平的整體提升。

四、結(jié)語

隨著我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)深入推進(jìn)，消防法制建設(shè)和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的不斷加強(qiáng)，消防救援機(jī)構(gòu)在遵守履行法律法規(guī)、執(zhí)法規(guī)范化程序和質(zhì)量水平上都有很大提升。從服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、實(shí)際執(zhí)法效能上看，當(dāng)前消防行政執(zhí)法中還存在著一些不足與難點(diǎn)。消防法制是指引，消防行政執(zhí)法是實(shí)踐，兩者相輔相成，互相促進(jìn)。不斷健全消防法律法規(guī)和各類規(guī)章制度、技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新法制工作形式，改進(jìn)消防行政執(zhí)法模式，完善行政執(zhí)法程序，進(jìn)一步提升執(zhí)法人員工作能力，可以促進(jìn)消防執(zhí)法嚴(yán)格規(guī)范、公正文明、快速高效，更好地為國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)消防服務(wù)。

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