黃可欣

摘要：在我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中，伴隨著城市化、工業(yè)化快速推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化、城市病問題突出?，F(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)已逐漸由高速發(fā)展邁向高質(zhì)量發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)提上首要議程。在此背景下，EOD模式為我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了新思路。本文從我國就開展EOD模式提出的相關(guān)政策入手，介紹了EOD模式的基本運行機制，并就我國首批試點的36個項目分類進(jìn)行案例實踐分析，最終針對實施過程中潛在的問題給出合理化建議，為后續(xù)EOD模式項目的推廣實踐提供借鑒參考。

關(guān)鍵詞：EOD模式；可持續(xù)發(fā)展；生態(tài)導(dǎo)向

中圖分類號：F2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.24.011

0引言

早在2016年末，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知》中就提到要探索環(huán)境治理項目與經(jīng)營開發(fā)組合開發(fā)模式。再到2018年8月，在《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》中首次提出探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)（EOD）模式。直到2021年4月《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》確定包括天津市、河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等地區(qū)開展36個EOD模式項目試點。2021年10月開啟向各地征集第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式備選項目。至此，隨著試點項目的逐漸成熟、各支持政策及指導(dǎo)意見的陸續(xù)出臺，以生態(tài)為導(dǎo)向的EOD模式逐漸被大眾熟知，成為各大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的新熱點。

EOD模式，即以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的開發(fā)模式。在相關(guān)文件中給出的準(zhǔn)確定義為：以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。

1EOD模式的運行機制

1.1確立建設(shè)目標(biāo)

明確生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)目標(biāo)。結(jié)合項目的總體運作的目標(biāo)，分析地方生態(tài)治理項目與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目一體化實施的可行性，調(diào)查經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、資源環(huán)境壓力、市場開發(fā)需求等基礎(chǔ)信息，結(jié)合項目所在地城市的基本發(fā)展目標(biāo)，確定開發(fā)項目在社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的性質(zhì)、功能、規(guī)模、潛在地位和作用。

1.2布局統(tǒng)籌規(guī)劃

精準(zhǔn)識別可發(fā)展的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，選擇EOD項目產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。開發(fā)項目依據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展特色，因地制宜發(fā)展實施基礎(chǔ)好、投資規(guī)模適中、項目邊界清晰、反哺特征明顯、環(huán)境效益顯著的試點項目，例如，旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、健康養(yǎng)生等。依據(jù)區(qū)域特點開展項目規(guī)劃與頂層設(shè)計，確定項目建設(shè)內(nèi)容、發(fā)展路線、投資估算等。

1.3整體財務(wù)測算

將生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)共同實施，則需要將其視作為整體進(jìn)行綜合分析測算，考慮到投資預(yù)算、項目成本、利潤收入、繳稅、風(fēng)險補償?shù)纫蛩兀谄髽I(yè)自籌的基礎(chǔ)上構(gòu)建合理有效的融資方案，并進(jìn)行投入產(chǎn)出分析。根據(jù)具體收支情況，適當(dāng)完善調(diào)整項目邊界范圍、內(nèi)容。

1.4招商/招標(biāo)簽約

在進(jìn)行總體規(guī)劃和財務(wù)測算的基礎(chǔ)上，根據(jù)單一項目的發(fā)展模式進(jìn)行專項研究。在資本方面，由政府與社會資本共同出資的PPP模式、探索政府債券、開發(fā)性金融、環(huán)保貸等構(gòu)成的多元生態(tài)治理投融資機制為其提供了強有力支持。在實施方案報政府審批后，組織招商或招標(biāo)，與其選定的投資人簽署投資合作協(xié)議。

1.5項目后續(xù)推進(jìn)

由于現(xiàn)階段我國的EOD模式尚處于探索階段，而EOD項目實施涉及的領(lǐng)域及部門較多，項目運營的后續(xù)監(jiān)督管理至關(guān)重要。各試點地區(qū)政府應(yīng)參與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強對試點項目的跟蹤調(diào)研，建立健全績效評價及考核機制，發(fā)揮各方管理職責(zé)，總結(jié)試點項目中存在的問題及亮點便于后續(xù)推廣，切實提高EOD項目質(zhì)量。

1.6試點經(jīng)驗推廣

立足于現(xiàn)有已實施的36個試點項目的發(fā)展經(jīng)驗，逐步引導(dǎo)社會資本更加深入，同時要“具體問題具體分析”，從項目發(fā)展自身出發(fā)，嘗試在項目組織形式上創(chuàng)新，針對性分析EOD模式在不同項目中的適用條件、制約因素、實施路徑，從點到面，穩(wěn)步推廣，使其成為自身能夠平衡和市場化運作的項目。

2EOD模式的案例實施

截至目前已出臺的相關(guān)政策中，尚未對EOD模式中的生態(tài)環(huán)境類型項目分類闡述。但根據(jù)相關(guān)研究者對我國第一批EOD試點項目類型的整理，可大致分為七大類：水環(huán)境綜合治理、流域綜合治理、礦山修復(fù)、環(huán)境綜合治理、荒漠化治理、農(nóng)村人居環(huán)境整治、固體廢物防治。而對于產(chǎn)業(yè)項目的分類，2021年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的相關(guān)文件中則給出明確的界定，包括生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)、環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)、清潔能源三大類。

2.1武漢東湖高新區(qū)EOD開發(fā)項目——三峽集團(tuán)240億投資

以片區(qū)內(nèi)排污整治、入湖水質(zhì)提升、海綿化改造為生態(tài)需求，以光谷生態(tài)大走廊打造特色品牌的武漢東湖高新區(qū)EOD項目受到地方政府與社會各界的強烈關(guān)注。該項目的規(guī)劃亮點在于其坐落在東湖高新區(qū)，致力于打造一個創(chuàng)新科技項目，帶動其周邊地區(qū)形成經(jīng)濟(jì)帶。

該項目采取“廠網(wǎng)河湖岸+生態(tài)產(chǎn)業(yè)”全域合作的方式，分為水道、綠道、空中旅游專線三條主線，長江環(huán)保集團(tuán)總投資240億元，致力于打造生態(tài)、交通、科技、人文一體的共生發(fā)展局面。其主打項目——光谷科技創(chuàng)新大走廊將借鑒國外知名創(chuàng)新廊帶建設(shè)的經(jīng)驗，以“發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”的初心，加快建設(shè)科學(xué)研究平臺，并創(chuàng)建光谷旅游品牌，不斷提升城市影響力，聚集科技創(chuàng)新資源，合力提升我國產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力。

該項目采用“EOD+股權(quán)合作+資源補償”的融資模式，依靠空中旅游專線深入挖掘整合生態(tài)旅游資源，用生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益和土地開發(fā)收益反哺環(huán)境治理投入。主要收益來源包括旅游開發(fā)收入、廣告收入、土地資源開發(fā)收入、專項基金、產(chǎn)業(yè)招商政府補助、產(chǎn)業(yè)運營服務(wù)費等。

2.2天津薊運河全域水系治理——國內(nèi)首個流域環(huán)境治理EOD項目

該項目以生態(tài)修復(fù)、提升地區(qū)環(huán)境承載力、產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)為總體需求，內(nèi)容包括水污染防治、水資源配置、蓄滯洪區(qū)綜合整治等七大工程。在產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)方面，導(dǎo)入中國疏浚博物館、國際會議中心等經(jīng)濟(jì)、社會型項目平臺，并建設(shè)國匠城、大型文旅及康養(yǎng)基地等特色文化產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目，重視“環(huán)境+社會+經(jīng)濟(jì)”效益，以期通過全域規(guī)劃，促進(jìn)資源與資本結(jié)合，為流域生態(tài)治理后的區(qū)域產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)創(chuàng)造條件。

在項目融資方面，薊運河治理EOD項目采取PPP商業(yè)模式，30%資本金來自政府與社會資本組建的平臺公司，70%為外部融資。其中，政府方負(fù)責(zé)項目的宏觀策劃與審核實施方案、選擇社會資本方，并對全流域治理進(jìn)行定期或不定期的績效評估；社會資本方負(fù)責(zé)為其提整體的項目實施方案，具體推進(jìn)項目的外部融資、運營。與此同時，該項目采用土地增值收益分成的模式，使社會資本在開展生態(tài)修復(fù)后可按比例分享土地增值收益，激活各方在項目生態(tài)修復(fù)及產(chǎn)業(yè)開發(fā)工作中的活力。

2.3礦山生態(tài)修復(fù)EOD模式

礦山生態(tài)修復(fù)是對過往歷史遺留礦山和生產(chǎn)礦山統(tǒng)籌實施系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。而我國待修復(fù)礦山面積大、數(shù)量多，資金缺口大，項目實施難度非同尋常。

對于礦山治理歷史上一直未妥善解決的資金投入問題，該項目采取“社會資本為主，外貸+政府債券資金為輔”的投融資模式，利用社會資本在礦山修復(fù)領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢，制定了“分級削坡、土方回填、涵養(yǎng)水源、栽培樹木”的修復(fù)方式。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，構(gòu)建“旅游+農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)+康養(yǎng)”的綜合開發(fā)模式以及“整體運營+龍頭產(chǎn)業(yè)自主經(jīng)營+農(nóng)業(yè)合作”的項目經(jīng)營模式，主要針對客戶人群為養(yǎng)生養(yǎng)老人士與休閑旅游人群，以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為龍頭產(chǎn)業(yè)，開發(fā)建設(shè)養(yǎng)老基地，形成固定消費群體，與此同時深化與農(nóng)業(yè)企業(yè)的交流合作，相互帶動發(fā)展。

在項目收益上，采用“土地指標(biāo)收益反哺+土地出讓收益反哺+生態(tài)溢出效益分享+產(chǎn)業(yè)經(jīng)營獲利”的機制，利用產(chǎn)業(yè)經(jīng)營所獲收益補貼生態(tài)環(huán)境治理投入，由此實現(xiàn)項目產(chǎn)出投入平衡，在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善的同時使得項目可持續(xù)發(fā)展。

2.4浙江海山茅埏島EOD項目

海山茅埏島所在的浙江玉環(huán)市，是本省傳統(tǒng)的工業(yè)強市。而茅埏島位于玉環(huán)市西側(cè)，其灘涂與淺海養(yǎng)殖業(yè)尤為發(fā)達(dá)，是一個以漁、鹽、種植業(yè)發(fā)展為主的農(nóng)業(yè)島嶼。

基于生態(tài)主導(dǎo)優(yōu)先的理念，浙江海山茅埏島EOD項目將全島整體劃分為濕地生態(tài)空間、傍山生態(tài)空間、城區(qū)生態(tài)空間、休閑生態(tài)空間四個交錯區(qū)域，項目內(nèi)容包括藍(lán)色海灣整治、海岸帶修復(fù)、直飲水工程建設(shè)、海綿城市等。尤其對于島嶼西側(cè)的濕地生態(tài)空間實施生態(tài)修復(fù)，種植紅樹林、恢復(fù)植被和土壤，增加生物多樣性。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，在周邊多處島嶼開展文旅、智能、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，目前已開發(fā)海島觀光、海釣、漁村體驗等項目。以工業(yè)基礎(chǔ)較強的玉環(huán)市為依托，當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)可與研發(fā)設(shè)計、大數(shù)據(jù)處理等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展智能制造業(yè)，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展奠基。而玉環(huán)市雖然康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)起步較晚，但市場需求巨大，與文旅產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)相結(jié)合，有較大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

該項目以招商獎勵方式支付投資成本及其收益，包括公益性投資獎勵、土地整理投資獎勵、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)獎勵等。策劃投資回收資金來源包括土地出讓收入、其他非稅收入、專項資金、政府性經(jīng)營收入等。這種支付及回收資金的方式重視區(qū)域生態(tài)資源和土地資源、產(chǎn)業(yè)資源的融合協(xié)同，讓參與各方都能受益。

2.5朱家林田園綜合體EOD模式

田園綜合體是在當(dāng)前城鄉(xiāng)一體的大格局下，順應(yīng)我國農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一種可持續(xù)發(fā)展模式。而EOD模式以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向，注重開發(fā)地區(qū)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的雙重價值，將兩者相結(jié)合，對其雙方在地區(qū)實踐中的深入發(fā)展具有探索意義。

朱家林田園綜合體地處山東省臨沂市沂南縣，區(qū)域內(nèi)人居環(huán)境問題顯著：污水處理困難、水庫水質(zhì)超標(biāo)等，居民生活水平受到嚴(yán)重影響。為解決該地人居環(huán)境問題，也為實現(xiàn)當(dāng)?shù)刎毨裘撠?、村民增收，基于EOD模式的田園綜合體規(guī)劃提出并確立了其“以水資源為核心，以水定人、以水定產(chǎn)、以水定園”的開發(fā)原則。園區(qū)內(nèi)整體被劃分為以青山為屏障的綠色生態(tài)區(qū)；以高湖水庫為核心的生態(tài)保護(hù)區(qū)；以田園式生態(tài)農(nóng)業(yè)為依托、平衡資源與發(fā)展過渡的田園經(jīng)濟(jì)帶以及將歷史、文化、資源相結(jié)合的特色產(chǎn)業(yè)圈。在產(chǎn)業(yè)布局上，劃定觀光產(chǎn)業(yè)帶、林果經(jīng)濟(jì)帶、節(jié)水農(nóng)業(yè)帶、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)帶以及產(chǎn)業(yè)聚集帶。

與此同時，在園區(qū)內(nèi)設(shè)立經(jīng)濟(jì)補償機制，將下游開發(fā)區(qū)繳納的生態(tài)補償金用于對上游及過渡地區(qū)的居民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補償，促進(jìn)實現(xiàn)生態(tài)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并駕齊驅(qū)。目前，田園綜合體內(nèi)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善、水環(huán)境質(zhì)量不斷提升，居民的生活水平也相應(yīng)提高。

3風(fēng)險問題及建議

目前，我國EOD模式的發(fā)展處于探索階段，自EOD試點啟動以來，各地結(jié)合地方特色、政企合作、多管齊下，在政策措施、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等方面進(jìn)行了積極創(chuàng)新的探索。而EOD模式作為一種新興事物，在展現(xiàn)出其強大生命力的同時也存在一定風(fēng)險，如行業(yè)跨度大、生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)效益顯現(xiàn)周期長、土地開發(fā)風(fēng)險大、融資收益不確定性等。此外，EOD模式的階段性決定了風(fēng)險存在于項目運營的整個周期，且由于當(dāng)下對EOD模式風(fēng)險評價研究及實際案例分析的缺乏，社會各界對EOD項目及其風(fēng)險的認(rèn)識還需要得到進(jìn)一步提升。

基于以上考量，提出幾點建議供參考：

（1）深入完善頂層架構(gòu)，國家機構(gòu)部門間加強協(xié)同效應(yīng)，妥善處理好自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)問題，為EOD項目順利實施打下強心劑。

（2）落實好生態(tài)治理項目與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的一體化實施，既要考慮項目盈利能力，又要考慮生態(tài)環(huán)境改善的外部性，優(yōu)化生態(tài)價值與經(jīng)濟(jì)價值的相互轉(zhuǎn)化機制，力圖實現(xiàn)相互反哺。

（3）更加明確項目回報機制，探索創(chuàng)新實際可行的投融資模式。通過試點先行，挖掘適合EOD閉環(huán)邏輯的新型投融模式。

（4）謹(jǐn)慎選擇EOD項目運營的工程合作主體，充分考慮前期工程投入和后期產(chǎn)業(yè)運營一體化，建立起持續(xù)高效的運營機制。

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