劉鶴

摘要：民參軍領(lǐng)域政策的核心關(guān)注點是軍工企業(yè)與民營企業(yè)的公平競爭環(huán)境問題。目前，民參軍仍存在激勵政策隱性不公平、管理模式不夠開放、個別政策設(shè)計不合理等問題。應(yīng)從稅收、財政支持、榮譽激勵和軍工企業(yè)績效考核改革等方面入手，不斷完善民參軍相關(guān)政策。

關(guān)鍵詞：民參軍；政策機理；政策工具

民口配套企業(yè)是國防科技工業(yè)發(fā)展的重要力量，軍地有關(guān)部門出臺了一系列文件，鼓勵和支持優(yōu)勢民口企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)，但時至今日仍存在很多政策性問題。剖析政策運行機理，針對現(xiàn)有政策存在的問題，研究提出打通政策堵點、填補政策空白的對策建議，對于“十四五”時期高質(zhì)量開展民參軍工作，具有現(xiàn)實意義。

一、政策現(xiàn)狀與機理分析

民參軍領(lǐng)域現(xiàn)行政策，主要涉及總體政策、裝備競爭性采購、軍品價格、國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資等方面。其中，總體政策方面，國務(wù)院、中央軍委、國防科工局、裝備發(fā)展部等部門先后出臺了若干項指導意見，明確了民參軍的范圍、程序、資質(zhì)和配套政策。裝備采購方面，2005年中央軍委發(fā)布《關(guān)于深化裝備采購制度改革若干問題的意見》，明確提出完善裝備采購激勵制度；裝備發(fā)展部于2009年、2014年先后出臺《關(guān)于加強競爭性裝備采購工作的意見》《競爭性裝備采購管理規(guī)定》，進一步明確了競爭性裝備采購的具體辦法。軍品價格方面，1996年四部門聯(lián)合印發(fā)的《軍品價格管理辦法》規(guī)定了成本加5%利潤的計價方法，2005年國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于放開軍品價格有關(guān)問題的通知》，提出具體價格由供需雙方協(xié)商確定。國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資方面，針對國防科工企業(yè)、承擔軍品科研生產(chǎn)的非國有企業(yè)以及國防軍工生產(chǎn)能力建設(shè)，分別出臺了使用中央預(yù)算內(nèi)投資的相關(guān)政策。

民參軍領(lǐng)域政策的核心關(guān)注點是軍工企業(yè)與民營企業(yè)的公平競爭環(huán)境問題。目前，競爭不公平問題主要存在于資金投入、市場準入等環(huán)節(jié)。投入方面，除企業(yè)自有資金外，軍工企業(yè)還可享受條件保障和財政補貼，但民營企業(yè)在申請條件保障和財政補貼時存在諸多限制；市場準入方面，軍工企業(yè)受業(yè)績考核影響，傾向于選擇在系統(tǒng)內(nèi)部自我配套，在選擇民營企業(yè)配套方面缺乏足夠動力。綜合以上軍民企業(yè)的差異，雙方在承擔軍品生產(chǎn)任務(wù)時存在五種決策模式：一是當國家沒有任何財政補貼的情況下項目仍可以盈利時，軍工企業(yè)和民口企業(yè)都愿意承擔項目；二是當國家給予條件保障的前提下項目才可以盈利時，軍工企業(yè)承擔項目沒有障礙，但民營企業(yè)由于難以申請條件保障，自我投入成本過高，無力承擔項目；三是當國家給予財政補貼使項目可以盈利時，民營企業(yè)有利可圖，會選擇承擔項目，但投入成本較高、利潤率較低；四是軍工企業(yè)在業(yè)績考核驅(qū)動下，即使成本提高、利潤降低，也會傾向于選擇自我配套；五是民口企業(yè)在品牌效應(yīng)驅(qū)動下，即使不盈利，有時也會選擇承擔項目（圖1）。

二、現(xiàn)行政策存在的問題

（一）民參軍企業(yè)享受同等待遇的政策導向很明確，但具體配套措施沒有跟上，導致存在“玻璃門”“彈簧門”等隱性障礙

《關(guān)于非公有制經(jīng)濟參與國防科技工業(yè)建設(shè)的指導意見》規(guī)定，非公有制企業(yè)在軍品市場準入、任務(wù)競爭及參與軍工企業(yè)改組改制等方面應(yīng)與國有軍工企業(yè)一視同仁，但如何“一視同仁”，缺乏可執(zhí)行的具體措施?！秶鴦?wù)院中央軍委關(guān)于建立和完善軍民結(jié)合寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系的若干意見》指出，對從事武器裝備科研生產(chǎn)的各類企事業(yè)單位執(zhí)行統(tǒng)一的稅收政策，對承擔同類武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的企事業(yè)單位實行同等投資政策，但時至今日，仍有大批民營企業(yè)反映在稅收、投資政策上面臨隱性不公平問題。

（二）管理模式仍以“準入式”為主，難以有效打破傳統(tǒng)軍工企業(yè)形成的壟斷局面

國防科技工業(yè)社會投資領(lǐng)域分為禁止類、限制類、放開類，《國防科工局總裝備部關(guān)于鼓勵和引導民間資本進入國防科技工業(yè)領(lǐng)域的實施意見》規(guī)定，鼓勵民間資本依據(jù)《國防科技工業(yè)社會投資領(lǐng)域指導目錄（放開類）》，進入國防科技工業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的投資建設(shè)；《武器裝備科研生產(chǎn)許可專業(yè)（產(chǎn)品）目錄及說明（2015年版）》指出，與2005年版許可目錄相比，許可專業(yè)（產(chǎn)品）總數(shù)由1988項調(diào)整為755項，減少1233項（減少62%）。盡管放開和許可的范圍有了較大拓展，但仍采取“準入式”的管理模式，與“負面清單式”管理模式相比，民參軍的自由度和可能性受到限制，難以與軍工企業(yè)形成公平有效競爭。

（三）軍工固定資產(chǎn)投資門檻高，非國有企業(yè)申報相關(guān)項目顧慮多

《國防科工局關(guān)于非國有企業(yè)申報軍工固定資產(chǎn)投資項目有關(guān)事項的通知》規(guī)定，采用資本金注入方式的項目，國家投入的中央預(yù)算內(nèi)投資形成的股權(quán)屬于國有股權(quán)，由經(jīng)授權(quán)的國有資產(chǎn)管理部門、機構(gòu)或國有企業(yè)持有并履行相應(yīng)的出資人職責；項目竣工驗收后轉(zhuǎn)增國有股份，非國有企業(yè)應(yīng)修改公司章程和股東名冊，及時依法辦理增加注冊資本金和增加股東的工商變更登記手續(xù)。這種剛性規(guī)定看似合理，與軍工企業(yè)一視同仁，但客觀上會導致規(guī)模較小的民營企業(yè)失去對企業(yè)的控制權(quán)，影響了企業(yè)申請相關(guān)項目的積極性，難以切實解決非國有企業(yè)申報國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目的實際困難。

三、對策建議

從政策原理及問題分析來看，應(yīng)從財政支持、榮譽激勵和軍工企業(yè)績效考核改革等方面，完善民參軍政策。

一是是探索建立民參軍負面清單管理制度。在《武器裝備科研生產(chǎn)許可專業(yè)（產(chǎn)品）目錄》的基礎(chǔ)上，制定《民營企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)專業(yè)（產(chǎn)品）負面清單》，對民營企業(yè)禁止參與的武器裝備科研生產(chǎn)專業(yè)和產(chǎn)品進行明確界定。

二是實行各類單位對等投資政策。對承擔同類武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的各類企事業(yè)單位，改變過去執(zhí)行“同等”投資政策的做法，實行“對等”投資政策。根據(jù)單位所有制形式，靈活采取直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等投資方式。對于央企和國企，投資方式以直接投資、資本金注入為主，投資補助、貸款貼息為輔。對于民營企業(yè)，投資方式以投資補助、貸款貼息為主，直接投資、資本金注入為輔。對于民營企業(yè)進行的直接投資和資本金注入，探索試行金股、政府贈與等不改變企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)和所有制性質(zhì)的投資形式。

三是建立軍品采購供應(yīng)商短名單制度。從承擔武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的所有企事業(yè)單位中，選取行業(yè)技術(shù)領(lǐng)先、業(yè)績好、信譽高的單位，列為值得認可的少數(shù)供應(yīng)商，制成短名單。對于進入短名單的單位，簡化采購流程，提高采購效率。對于一些較小金額采購和應(yīng)急采購，可免除招投標程序，直接與短名單單位聯(lián)系成交。

四是實行武器裝備科研生產(chǎn)許可和裝備承制單位資格聯(lián)合審查制度。進一步簡化民參軍企業(yè)資格審查程序，由國防科工局和裝備發(fā)展部牽頭，共同組織軍地專家，對民參軍企業(yè)實施“一站式”聯(lián)合審查。

五是將外部配套率納入軍工企業(yè)績效考核體系。在武器裝備研制階段，即明確裝備的外部配套率。在此基礎(chǔ)上，分類確定各軍工集團的外部配套率，并將外部配套率完成情況納入軍工企業(yè)年度績效考核。

六是建立軍品合同糾紛處理仲裁機制。針對軍品合同中甲乙雙方地位不對等、權(quán)利義務(wù)不匹配、糾紛處置不到位等問題，建立第三方仲裁機構(gòu)，加強對軍品科研生產(chǎn)中軍隊行為的約束，切實保護民營企業(yè)的合法權(quán)益。

參考文獻：

[1]幸煒.軍民雙向發(fā)力突破“民參軍”困境的路徑與政策研究[J].經(jīng)濟研究導刊， 2020（2）： 202-203.

[2]張子利.關(guān)于進一步促進“民參軍”“軍轉(zhuǎn)民”的對策思考[J].網(wǎng)信軍民融合， 2018（6）： 72-75.

[3]王海濤，劉海林等.我國“民參軍”現(xiàn)狀、問題與建議——基于86家民口企業(yè)調(diào)研問卷的分析[J].中國軍轉(zhuǎn)民，2016（8）：77-80.

（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟與國防協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心）