楊華

在中國(guó)的治理體系中，縣委書記是“一線總指揮”和發(fā)展的開路人，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、夯實(shí)黨組織根基和國(guó)家政權(quán)根基中，發(fā)揮著統(tǒng)攬全局、舉足輕重的作用，對(duì)一個(gè)地方的發(fā)展至關(guān)重要。

一位優(yōu)秀的縣委書記，能“為官一任，造福一方”，反之，則對(duì)地方發(fā)展造成明顯傷害，可見縣委書記手中的權(quán)力在縣域治理中的重要性。

常言道，“官大一級(jí)壓死人”，這里凸顯的是權(quán)力的剛性和絕對(duì)性。但是在基層治理一線，權(quán)力的行使具有柔性和相對(duì)性，權(quán)力關(guān)系相對(duì)緩和、不緊張。

那么，在基層治理一線，權(quán)力是怎么落地的？在基層治理中，權(quán)力掌握者與權(quán)力實(shí)施者之間，又是一種怎樣的交互關(guān)系？

“二號(hào)首長(zhǎng)”與新任副縣長(zhǎng)的故事

在中西部一縣域調(diào)查時(shí)，縣里的干部給我講了“二號(hào)首長(zhǎng)”的故事。

省委主要領(lǐng)導(dǎo)的秘書到該縣掛職副書記。干部們對(duì)他畢恭畢敬，畢竟人家頭頂“二號(hào)首長(zhǎng)”光環(huán)，位高權(quán)重。

但是到縣里后，好光景不長(zhǎng)，在一次全縣干部大會(huì)上，“二號(hào)首長(zhǎng)”上臺(tái)作報(bào)告。可能他之前沒在這么多人的場(chǎng)合作報(bào)告，到臺(tái)上之后一緊張，講話就結(jié)結(jié)巴巴，滿頭大汗。

參加全縣干部大會(huì)的有縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，縣直屬單位、條管單位主要負(fù)責(zé)人，規(guī)模在二百人左右。這是他第一次在全縣干部面前露臉，給演砸了，沒有得到基層干部認(rèn)可，他后面開展工作，基層干部配合不高。沒待半年，“二號(hào)首長(zhǎng)”就返回省里了。

在北方某縣調(diào)研時(shí)，了解到一則相反的案例，也很典型。

新任副縣長(zhǎng)是從基層一線上來(lái)的，干過一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委副書記和一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記，后晉升為副縣長(zhǎng)，分管幾個(gè)重要的委辦局。

這幾個(gè)委辦局的“一把手”也在下面干過黨委書記，都少不了幾把刷子。據(jù)說前一任分管副縣長(zhǎng)是從市團(tuán)委下來(lái)的，很是斯文，頭一次召集開會(huì)時(shí)對(duì)這些委辦局長(zhǎng)們說，初來(lái)乍到，又是新手，請(qǐng)大家多支持工作。委辦局長(zhǎng)們當(dāng)時(shí)就聽不下去了，有的打聲招呼先走了。后來(lái)該副縣長(zhǎng)再召集他們開會(huì)時(shí)，他們干脆就叫副職參加。

新任副縣長(zhǎng)也召集委辦局長(zhǎng)們開會(huì)，來(lái)的頭一句是，所謂分管，就是黨委政府把我分配過來(lái)管你們，你們工作做得好，全是我的功勞，你們工作沒做好，都你們自己扛著。幾句話就把下面的委辦局長(zhǎng)們給鎮(zhèn)住了，此后工作開展異常順利。

上述故事講述的道理是，體制賦予的權(quán)力很重要，但是在基層治理一線，權(quán)力并不是按照科層設(shè)置那樣有板有眼地運(yùn)行。在基層，直接面對(duì)治理一線，權(quán)力要與社會(huì)對(duì)接。在體制內(nèi)運(yùn)行，權(quán)力通過壓力型體制可以暢通無(wú)阻，而觸及到了社會(huì)，權(quán)力的運(yùn)行是否有效就與權(quán)力掌握者和權(quán)力實(shí)施者的關(guān)系有關(guān)。

因此，到了治理一線，掌握權(quán)力并不意味著天然地?fù)碛袡?quán)威，而要看權(quán)力掌握者是否有足夠的能力解決治理一線的問題，獲得權(quán)力實(shí)施者的擁護(hù)。

基層治理所面對(duì)的特殊情境

在第一則故事中，“二號(hào)首長(zhǎng)”可能很會(huì)寫材料、服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，但基層干部認(rèn)為他鎮(zhèn)不住場(chǎng)面，對(duì)他不“服氣”。因此他手中的權(quán)力在基層一線就落不了地。

而在第二則故事中，新任副縣長(zhǎng)擁有豐富的基層一線治理經(jīng)驗(yàn)，可謂底氣十足，他在委辦局長(zhǎng)面前沒有膽怯心，氣勢(shì)上可以力壓他們。他說重話狠話，委辦局長(zhǎng)們聽起來(lái)也很受用。

之所以如此，與基層治理所面對(duì)的特殊情境有關(guān)系：

責(zé)權(quán)利不匹配，人的資源是最大的資源。村一級(jí)是自治組織，沒有任何執(zhí)法的權(quán)限，也沒有做事的資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)把一些事情壓到了村一級(jí)，跟村里簽訂責(zé)任狀。鄉(xiāng)村兩級(jí)在法定配備的權(quán)力和資源不充足的前提下，還要完成大量治理事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就得想辦法調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量和資源，集中資源解決問題。

在鄉(xiāng)村兩級(jí)，最大的資源是人的資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村兩級(jí)干部及相關(guān)工作人員。通過創(chuàng)新工作機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)和合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部資源，最大限度地發(fā)揮人的積極性，有針對(duì)性地解決問題。

主要做人的工作，要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村干部的能動(dòng)性。做群眾工作就是做人的工作，一個(gè)是要做細(xì)，要了解群眾所思所想所盼，掌握群眾的家庭關(guān)系、社會(huì)關(guān)系、現(xiàn)實(shí)困難、歷史恩怨等，這樣才能有著力點(diǎn)、有針對(duì)性地開展工作。另一個(gè)是要通過一定的形式如生產(chǎn)形式、文化形式、自組織形式將農(nóng)民組織起來(lái)，這樣就可以在共同利益、共同情感、共同奮斗目標(biāo)的基礎(chǔ)上做好群眾工作。組織起來(lái)的農(nóng)民更有公心、覺悟和奉獻(xiàn)精神，更容易將他們的思想觀念轉(zhuǎn)移到黨委政府的精神上來(lái)。

要做到這兩點(diǎn)，就需要發(fā)揮鄉(xiāng)村干部的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，一方面要真正扎根在群眾中，了解群眾，服務(wù)群眾，總結(jié)不同群眾工作的不同經(jīng)驗(yàn)，找到不同群眾之間利益的結(jié)合點(diǎn)。另一方面還要?jiǎng)?chuàng)造性地開展工作，探索新時(shí)代條件下群眾工作的新形式和新方式。

一線政治的狀況決定了基層治理的績(jī)效

治理事務(wù)細(xì)小瑣碎，干部的主動(dòng)性十分重要。從實(shí)際情況來(lái)看，作為治理主體的鄉(xiāng)村兩級(jí)，在缺少其他可替代和補(bǔ)充的資源的情況下，人的因素最為關(guān)鍵。但是另一個(gè)事實(shí)是，激勵(lì)基層干部的措施少之又少，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)？沒錢。政治激勵(lì)？沒位置。榮譽(yù)激勵(lì)？名額有限。

沒有體制性的激勵(lì)，還要讓人去干活，就只能調(diào)整權(quán)力掌握者與權(quán)力實(shí)施者之間的關(guān)系。通過調(diào)整這對(duì)關(guān)系，讓權(quán)力掌握者能夠充分調(diào)動(dòng)權(quán)力實(shí)施者的人力資源，讓權(quán)力實(shí)施者可以充分釋放潛能和積極性。如何調(diào)整，就是一線政治。一線政治的狀況決定了基層治理的績(jī)效。

反之，如果權(quán)力掌握者有足夠的資源和手段來(lái)調(diào)動(dòng)干活的人去干活，那么權(quán)力掌握者就可以按照體制設(shè)置的權(quán)限和規(guī)則行使權(quán)力，“不換思想就換人”。這樣，權(quán)力的行使就是自上而下一貫的，也就不存在所謂“一線政治了”。