顏詩萌 劉霞

摘 要：隨著《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》的實施，農(nóng)村人居環(huán)境狀況有了明顯改善。同時，也暴露出了基層治理面臨的一些困境與問題。本文從基層治理視角出發(fā)，分析農(nóng)村人居環(huán)境整治中基層治理的困境，從而提出改善農(nóng)村人居環(huán)境的對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村人居環(huán)境;基層治理;鄉(xiāng)村治理

一、研究綜述

（一）國外研究狀況

人居環(huán)境治理一直以來都是全球性的議題，國外相關(guān)研究在理論和實踐層面均取得了較好成效。

理論研究成果方面，現(xiàn)階段所取得主要成效表現(xiàn)為法律條例與有效管理機制的提出和發(fā)布，以美國、歐盟國家為例，通過相關(guān)法律條例的頒布與調(diào)整，形成科學(xué)管理改善機制。

實踐研究成果方面，德國的“村莊更新”為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的變化而對村莊中的土地利用、建筑物等進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，通過局部持續(xù)的改良，增加發(fā)展?jié)摿?。荷蘭的“農(nóng)地整理”則通過對與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的物質(zhì)條件進(jìn)行交換、優(yōu)化、修建等結(jié)構(gòu)性調(diào)整措施來優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展。日本提出的“一村一品”通過對地區(qū)特色、地區(qū)優(yōu)勢的挖掘，借助產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)助力鄉(xiāng)村發(fā)展，更好地提升村莊內(nèi)生動力和持續(xù)發(fā)展性。韓國“新村運動”的探索致力于農(nóng)民居住環(huán)境的改善，以政府培育、社會跟進(jìn)的發(fā)展模式，借助民間組織、農(nóng)業(yè)科技等多方組織助力鄉(xiāng)村建設(shè)。

（二）國內(nèi)研究狀況

已有研究中多將農(nóng)村人居環(huán)境整治作為鄉(xiāng)村振興的重要舉措，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為背景對農(nóng)村人居環(huán)境整治進(jìn)行研究。肯定農(nóng)村人居環(huán)境改善的時代價值，將農(nóng)村人居環(huán)境整治作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。

研究視角方面，已有研究對于農(nóng)村人居環(huán)境治理的研究對象很多是從農(nóng)村居民視角展開的，采用量表、簡單隨機抽樣、訪談等調(diào)研方式，對于村民在人居環(huán)境治理各方面的態(tài)度和看法進(jìn)行調(diào)查，從治理結(jié)果評估治理效果，衡量村民滿意狀況。

學(xué)術(shù)界從費孝通、吳晗先生提出的“鄉(xiāng)紳治理”模式到李猛先生等人提出“地方精英”模式治理，從對治理主體的研究——“誰在治理鄉(xiāng)村”，到關(guān)注基層治理的規(guī)則——“該如何治理”，關(guān)注研究范式的轉(zhuǎn)變，這些具有建設(shè)性的理論為農(nóng)村人居環(huán)境治理提供了新的思路。

二、農(nóng)村人居環(huán)境整治成效

2018年以來，通過對《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》相關(guān)要求的落實，農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善和提升，農(nóng)村人居環(huán)境整治取得顯著成效。

全國95%以上的村莊開展了清潔行動，農(nóng)村從普遍臟亂差轉(zhuǎn)變?yōu)榛靖蓛?、整潔有序。許多村莊逐步建立完善了有效的保潔系統(tǒng)，通過專業(yè)保潔公司幫助村莊進(jìn)行整體的公共環(huán)境衛(wèi)生的改善。部分地區(qū)基層的人居環(huán)境治理通過開展一系列專項整治活動，制訂階段性規(guī)劃，實行梯次推進(jìn)，以更好完成目標(biāo)。

理論層面，長期的人居環(huán)境整治宣傳活動對于農(nóng)村落后的生活衛(wèi)生觀念的改變產(chǎn)生了積極影響，宣傳推廣了美麗鄉(xiāng)村、人居環(huán)境治理的概念及必要性，建立了更加合理完善的村莊治理標(biāo)準(zhǔn)。

三、農(nóng)村人居環(huán)境整治中的不足與困境分析

（一）農(nóng)村人居環(huán)境整治存在的不足

經(jīng)過一段時期的整治工作，農(nóng)村人居環(huán)境取得階段性進(jìn)展的同時仍存在一些不足之處，主要表現(xiàn)在四個方面。

一是在人居環(huán)境各方面的整改成效上存在一定差距。農(nóng)村人居環(huán)境整治包含多個方面，包括廁所革命、污水處理、生活垃圾、美麗庭院等?，F(xiàn)階段人居環(huán)境整治各個方面的發(fā)展存在著不平衡、不同步的現(xiàn)象。

二是沒有做到因村施策。即使是同一地區(qū)的不同村莊，由于地形不同、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同仍存在較大區(qū)別，同一套人居環(huán)境整治標(biāo)準(zhǔn)不能適用于所有農(nóng)村地區(qū)，要考慮當(dāng)?shù)鼐用裆顚嶋H以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。

三是農(nóng)民衛(wèi)生觀念仍比較落后。對于影響到農(nóng)戶自身生活方式、生活觀念的整治較難開展。這是由于農(nóng)村落后的思想觀念生活習(xí)慣與人居環(huán)境整治美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)不符。

四是整治缺乏長期性、穩(wěn)定性，存在應(yīng)付指標(biāo)的情況。農(nóng)村人居環(huán)境治理過程中，部分工作停留在表面，以應(yīng)對短期考核為主要目標(biāo)，沒有真正改善農(nóng)村人居環(huán)境狀況。

（二）基層治理陷入困境的原因分析

農(nóng)村人居環(huán)境存在的不足暴露出部分基層治理問題，在基層管理體制機制問題、基層工作統(tǒng)籌問題、村民參與問題等各方面的共同作用下使得基層治理運轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題，無法更好促進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，對人居環(huán)境治理產(chǎn)生消極影響。

基層工作者的角色是任務(wù)執(zhí)行者、政策落實者、一線工作者。農(nóng)村人居環(huán)境整治中基層工作者面對多方壓力，基層治理陷入困境的過程是指在基層工作者與上級領(lǐng)導(dǎo)以及村民的對接過程中出現(xiàn)的兩難情況。

在基層體制機制方面，由于基層由上而下的任務(wù)分派機制以及管理考核機制，基層治理中存在責(zé)任不明、利益不清的現(xiàn)象。人居環(huán)境整治中由上而下的標(biāo)準(zhǔn)制定、績效考核等流程忽視了群眾的評價反饋與服務(wù)對象的根本需求，加劇人居環(huán)境整治中的各方的矛盾利益沖突。

在基層工作統(tǒng)籌方面，作為政策落實者，基層工作人員需要協(xié)調(diào)各方利益，推動各項工作的順利進(jìn)行?；鶎庸ぷ鹘y(tǒng)籌包括人員調(diào)動和事務(wù)規(guī)劃。在人員調(diào)動方面，基層工作者需要考慮村民利益，有序推進(jìn)整治工作，在人居環(huán)境整治第一線與村民、村集體對接。在事務(wù)規(guī)劃方面，人居環(huán)境整治工作的開展存在不確定性，許多突發(fā)問題需要具體問題具體分析，基層政策靈活性缺乏。

在調(diào)動村民參與方面，一方面，部分村民陋習(xí)難改、生產(chǎn)生活習(xí)慣固化，難以真正配合參與到整治工作中。村民不理解不配合的情況造成了村民參與環(huán)節(jié)的不順利，加重了基層工作者的工作負(fù)擔(dān)。另一方面，人居環(huán)境整治工作本身有其特殊性。作為一項長期性、統(tǒng)籌性、實干性的工作，農(nóng)村人居環(huán)境整治有反復(fù)性和長期性的特點，難以短時間內(nèi)完成，以“便民利民”為指導(dǎo)的整治措施無法在短時間內(nèi)帶給農(nóng)民切實的便利。

四、農(nóng)村人居環(huán)境整治中基層治理的矛盾點

（一）基層工作者和村民之間的矛盾

基層工作者與村民產(chǎn)生矛盾點的主要原因在于雙方的利益需求，觀點認(rèn)知存在差異。

一方面，由于村民認(rèn)知與習(xí)慣以及自上而下的國家知識體系，導(dǎo)致上層政策建設(shè)與民間知識體系、生活觀念之間存在脫離和錯配?；鶎诱囊?guī)劃性、指標(biāo)性，整治的標(biāo)準(zhǔn)追求與村民生活概念、利益追求不同步。

另一方面，基層工作者在進(jìn)行農(nóng)村人居環(huán)境整治工作時，出于貫徹落實政策以及政績考核的需要，即使上級政策統(tǒng)一的、普遍的要求對于復(fù)雜的村情不夠契合，村民也很難直接反饋給政策制定者，實時作出調(diào)整。因此，很多時候不可避免地出現(xiàn)為達(dá)標(biāo)而強制要求改變，為應(yīng)對檢查而做表面工程的情況。

（二）基層工作者和上級領(lǐng)導(dǎo)者之間的矛盾

上級角色定位與基層工作者角色之間存在權(quán)力的不對等性。由于處在不同的位置，面臨不一樣的任務(wù)要求，由上而下的政策頒布執(zhí)行方式造成上下級之前存在信息不對等性。

一方面，上級領(lǐng)導(dǎo)不夠了解基層情況，卻是制定統(tǒng)一的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以及考核要求的主體，基層可以考慮到基層實際問題，但受制于考核指標(biāo)的嚴(yán)格規(guī)定難以靈活變通。另一方面，對于部分基層人員存在的失職瀆職的情況，上級的監(jiān)管、客觀可量化的指標(biāo)又是必需的。因此，確定一個合適的標(biāo)準(zhǔn)維度是解決問題的關(guān)鍵。

事實上，由于管理體制機制的原因，官場權(quán)利地位的沖突，注定上下級之間存在著不平等性。上級把握實際評價權(quán)，村民滿意度被忽視。基層工作者面臨著上級施加的壓力的同時也面臨著村民一方壓力，作為農(nóng)村人居環(huán)境整治成果的直接負(fù)責(zé)人，村民與基層工作者之間的矛盾本質(zhì)上是上級安排與村民利益需求的沖突和矛盾。

（三）工作指標(biāo)和具體實際之間的矛盾

工作指標(biāo)與具體實際的矛盾點在于普遍性統(tǒng)一性工作指標(biāo)不適用于差異化的村鎮(zhèn)情況。實際上，同一區(qū)域村鎮(zhèn)的不同村莊的情況也會有很多不同，僅僅將政策標(biāo)準(zhǔn)劃分為東西部地區(qū)過于籠統(tǒng)，需要更加細(xì)化分類，不同的標(biāo)準(zhǔn)適用于不同的小的區(qū)域。

工作指標(biāo)與具體實際之間的矛盾還表現(xiàn)在不合理的考核機制與目標(biāo)制定上。在目標(biāo)的制定方式上，基層工作目標(biāo)與重點更多來源于上級的指導(dǎo)與大政策的指揮，基層的目標(biāo)管理模式更多是“眼睛往上看”，容易忽視基層群眾的需要。在考核機制方面，不夠科學(xué)合理的考核管理體制給予了基層沉重的包袱與壓力。很多考核的內(nèi)容占比與政績掛鉤，易出現(xiàn)為了完成任務(wù)而弄虛作假的情形。

五、提升農(nóng)村人居環(huán)境整治效果的對策

（一）擴(kuò)大村民參與，協(xié)調(diào)各方利益需求

村民是人居環(huán)境整治的直接受益者，也是真正的參與主體，在農(nóng)村人居環(huán)境整治中發(fā)揮著重要作用。因此，在人居環(huán)境整治的過程中要將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村長遠(yuǎn)發(fā)展與村民實際生活的需要以及對于治理的滿意度有效結(jié)合起來。對于基層的指標(biāo)和考核要求屬于制約性因素而非主導(dǎo)性、目的性因素。

擴(kuò)大村民參與面，讓村民提高認(rèn)識，使村民感受到人居環(huán)境整治的益處，自覺參與到人居環(huán)境治理當(dāng)中。積極協(xié)調(diào)好村民與上級管理者之間的需求與利益沖突，在保障村民正常生活、提升村民幸福感、滿足村民合理需求的情況下穩(wěn)步推進(jìn)人居環(huán)境整治工作。

（二）改進(jìn)考核機制，完善基層管理體制

基層的特殊性和關(guān)鍵性要求基層工作者提升專業(yè)水平，促進(jìn)管理機制合理化、科學(xué)化，實現(xiàn)基層的減負(fù)增效。

現(xiàn)階段基層管理機制不利于基層發(fā)揮基層事務(wù)管理的主動性，也難以激發(fā)基層工作者的積極性?；鶎庸ぷ髡吒鄷r候淪為工具人的角色，單純?yōu)橥瓿缮霞壷笜?biāo)而努力，承擔(dān)著整治后果和單向的考核壓力卻又沒有相應(yīng)的反訴空間，更無法逃避問題。

改進(jìn)考核機制，使得考核機制更加人性化、合理化，不僅僅是從領(lǐng)導(dǎo)滿意的角度，更要從群眾滿意的角度，為群眾利益考慮。在確定考核指標(biāo)時要考慮基層能力和基層需求，建立合適的反饋機制，促進(jìn)基層管理科學(xué)化，提升基層管理效率。

（三）立足地區(qū)實際，立足基層實際

現(xiàn)階段導(dǎo)致人居環(huán)境整治中基層治理陷入困境的原因很大程度上是由于政策標(biāo)準(zhǔn)不夠契合農(nóng)村的發(fā)展實際，標(biāo)準(zhǔn)制定缺乏由下而上的靈活性和反饋機制。

基層治理繁重的任務(wù)、上級的嚴(yán)格考核給基層的工作造成了過多的壓力，應(yīng)多方協(xié)調(diào)共治，共同承擔(dān)責(zé)任解決問題，制定任務(wù)目標(biāo)的整治工作，不能由基層政府和基層工作者承擔(dān)所有治理責(zé)任和負(fù)擔(dān)。

面對各地各小區(qū)域內(nèi)村鎮(zhèn)的不同發(fā)展水平和發(fā)展需要，要立足地區(qū)發(fā)展實際，將籠統(tǒng)性標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)化，根據(jù)實際情況調(diào)整目標(biāo)強度和整治模式。政策目標(biāo)要服務(wù)于實際和整治需要，服務(wù)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的初衷，而不應(yīng)是各個區(qū)域一以貫之，各個節(jié)點始終如一。

基層工作是社會治理的基礎(chǔ)，是社會目標(biāo)實現(xiàn)的直接途徑。解決基層治理的困境是提升農(nóng)村人居環(huán)境整治水平的必經(jīng)之路，任何政策的有效落實，基層問題才是關(guān)鍵。

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[責(zé)任編輯：潘慧琳]