李海君 張耀文 楊月巧 劉京會(huì)

（防災(zāi)科技學(xué)院，河北燕郊 065201）

引言

自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)重發(fā)是我國(guó)現(xiàn)階段基本國(guó)情之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒，新世紀(jì)以來(lái)我國(guó)大陸發(fā)生5.0 級(jí)以上地震248 次并造成人員傷亡達(dá)4.98×105人次，近10年城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，因地質(zhì)、氣象等自然災(zāi)害所致受災(zāi)人口累計(jì)超31.95×108人次。為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的自然災(zāi)害防治形勢(shì)，黨中央相繼提出“總體國(guó)家安全觀”、“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”、“底線思維”等防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)相關(guān)思想論斷，大力推動(dòng)自然災(zāi)害防治體系與防治能力現(xiàn)代化建設(shè)，以防范化解綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，有效處置災(zāi)害事故。我國(guó)“一案三制”綜合應(yīng)急管理體系下，地震、民政、應(yīng)急部門主管的避難場(chǎng)所建設(shè)管理工作屬應(yīng)急準(zhǔn)備能力建設(shè)重要表征，其有效落實(shí)可優(yōu)化區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)結(jié)構(gòu)并提升災(zāi)害應(yīng)急能力[1]。然而，當(dāng)前關(guān)口前移、重心下移、堅(jiān)守底線防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)理念，對(duì)規(guī)劃布局合理性、設(shè)計(jì)建設(shè)過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)化、管理運(yùn)營(yíng)體系完善與有效性等方面提出更高要求，而任何環(huán)節(jié)失效勢(shì)必嚴(yán)重影響其承載的安全避難、災(zāi)時(shí)安置與應(yīng)急救援管理等核心功能的正常運(yùn)行。本文結(jié)合國(guó)內(nèi)外建設(shè)與管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，基于城市避難場(chǎng)所分布數(shù)據(jù)與應(yīng)急臺(tái)賬構(gòu)建的地市避難場(chǎng)所空間分布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)集，采用實(shí)證研究、非參數(shù)統(tǒng)計(jì)等方法，針對(duì)性歸納我國(guó)避難場(chǎng)所規(guī)劃建設(shè)與管理存在的現(xiàn)狀與關(guān)鍵問(wèn)題，分析問(wèn)題成因并給出提升對(duì)策，研究和成果可有序推進(jìn)現(xiàn)階段應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)與管理規(guī)范化、系統(tǒng)化工作，提升城市韌性與事故災(zāi)害應(yīng)急管理能力，給出提升對(duì)策，以降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)并保障公共安全。

1 避難場(chǎng)所建設(shè)管理實(shí)踐研究現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)外應(yīng)急避難場(chǎng)所內(nèi)涵、外延表述多有不同，總體上可綜述為特定區(qū)域?yàn)閼?yīng)對(duì)地震、洪澇、火災(zāi)等突發(fā)性事故災(zāi)害，基于一定規(guī)模公共空間，據(jù)災(zāi)害防御標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)應(yīng)急機(jī)構(gòu)組織規(guī)劃、設(shè)計(jì)，權(quán)屬單位建設(shè)、配備相應(yīng)保障級(jí)別避難設(shè)施與建筑，指定用于劃定責(zé)任區(qū)內(nèi)民眾安全避難與臨時(shí)生活，災(zāi)后應(yīng)急救援與指揮管理的建筑工程。為確保避難場(chǎng)所平時(shí)、災(zāi)時(shí)核心避難功能科學(xué)、合理、有效運(yùn)行，國(guó)內(nèi)外學(xué)者、相關(guān)機(jī)構(gòu)就避難場(chǎng)所規(guī)劃、建設(shè)與管理過(guò)程中關(guān)鍵問(wèn)題開(kāi)展實(shí)踐與理論研究。

國(guó)外實(shí)踐研究可追溯至17 世紀(jì)末意大利卡塔尼亞（Catania）震后恢復(fù)重建，其通過(guò)設(shè)置疏散安置廣場(chǎng)與高通達(dá)性救災(zāi)干道保證災(zāi)時(shí)民眾疏散安全而被廣泛借鑒。近現(xiàn)代美國(guó)、日本實(shí)踐研究較為前沿，相繼在20 世紀(jì)震后恢復(fù)重建中將開(kāi)放廣場(chǎng)、公園和綠地系統(tǒng)賦予防災(zāi)功能、開(kāi)展避難功能設(shè)計(jì)并不斷強(qiáng)化[2]。其中日本在阪神地震、能登半島地震后開(kāi)展了室內(nèi)避難場(chǎng)所和針對(duì)避難弱者的福祉型避難場(chǎng)所的建設(shè)研究。如今，美國(guó)、日本避難場(chǎng)所運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中均體現(xiàn)出多主體參與、信息化組織特征，美國(guó)地方非政府組織與日本地方志愿者組織和民眾對(duì)運(yùn)營(yíng)管理深入?yún)⑴c，極大提升了避難場(chǎng)所管理效率與運(yùn)營(yíng)水平[3]。我國(guó)民眾災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中積累了豐富避難經(jīng)驗(yàn)，尤其建國(guó)后歷次大震震后民眾自發(fā)結(jié)合綠地公園自主避難與臨時(shí)生活，但因選址位置、資源保障和建筑材料與結(jié)構(gòu)安全性等問(wèn)題隱含著安全隱患[4]。1995年發(fā)布的《破壞性地震應(yīng)急條例》民政部門任務(wù)規(guī)定中最早提出避難安置相關(guān)要求，其后頒布施行的《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》限定了縣級(jí)以上政府部門避難場(chǎng)所設(shè)置與疏散安置的主體責(zé)任，而配套“一案三制”體系制定的《應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》、《城市建設(shè)綜合防災(zāi)規(guī)劃》則將避難場(chǎng)所規(guī)劃、建設(shè)任務(wù)落實(shí)至區(qū)縣政府部門。自2003年各地應(yīng)急、地震、建設(shè)、民政等職能部門結(jié)合不斷完善的設(shè)計(jì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展建設(shè)實(shí)踐與管理辦法編修探索[5]，其中，《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所場(chǎng)址及配套設(shè)施》（GB21734-2008）首次給出避難場(chǎng)所等級(jí)、選址安全與配套設(shè)施等規(guī)劃要求，建設(shè)部門《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50413-2007）、《城市社區(qū)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（JB180-2017）則分別對(duì)避難建筑最低抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)流程和內(nèi)容要求做出詳細(xì)限定，而《防災(zāi)避難場(chǎng)所設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB51143-2015）系統(tǒng)給出綜合避難場(chǎng)所設(shè)計(jì)理念、原則、流程與設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)[6]。

2 我國(guó)應(yīng)急避難場(chǎng)所存在問(wèn)題與成因分析

為客觀分析問(wèn)題與成因，鑒于官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不完備性，研究整合通過(guò)高德地圖搜集的中國(guó)346 個(gè)地級(jí)以上城市避難場(chǎng)所分布數(shù)據(jù)和典型城市應(yīng)急部門臺(tái)賬，構(gòu)建了地市避難場(chǎng)所空間分布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)集（圖1）。根據(jù)分布統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知，首都圈、長(zhǎng)江中下游、東南沿海與四川盆地邊緣城市避難場(chǎng)所數(shù)量較多，西部、西北部與北部邊緣地市數(shù)量較少；而從數(shù)量構(gòu)成分析，避難場(chǎng)所個(gè)數(shù)大于100 的城市占7.8%，個(gè)數(shù)為21—100 的城市占19.94%，中東部不足5 個(gè)的地級(jí)市約占24.01%，而西部約占29.09%。因而，我國(guó)各地區(qū)城市雖高度重視避難場(chǎng)所建設(shè)與管理工作，但存在區(qū)域分布不均，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一、宣傳演練不到位等問(wèn)題，具體問(wèn)題闡述與成因分析如下。

圖1 避難場(chǎng)所空間分布圖Fig.1 The spatial distribution of emergency shelters

2.1 避難場(chǎng)所相關(guān)工作存在問(wèn)題

2.1.1 重政策，輕效能，規(guī)模數(shù)量與空間布局實(shí)效性不足

據(jù)規(guī)范要求[6]，避難場(chǎng)所規(guī)劃應(yīng)根據(jù)總體規(guī)劃、防災(zāi)規(guī)劃，結(jié)合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與應(yīng)急設(shè)施布局，基于可用資源、人口分布調(diào)查并核定避難容量與服務(wù)需求量，合理確定避難場(chǎng)所位置、等級(jí)與責(zé)任布局，滿足服務(wù)范圍內(nèi)民眾不同避難需求。本次研究的346個(gè)城市中，96.56%政府或應(yīng)急網(wǎng)站公布有避難場(chǎng)所科普宣傳、規(guī)范法律條例、工作部署或建成信息公示，表明我國(guó)各地均對(duì)避難場(chǎng)所建設(shè)管理政策重視程度相對(duì)較高。然而，因部分地區(qū)建設(shè)實(shí)踐多注重中長(zhǎng)期避難場(chǎng)所建設(shè)，使得避難場(chǎng)所城鄉(xiāng)分布嚴(yán)重不均且數(shù)量普遍較少，其中34 個(gè)地市目前僅公示1 個(gè)避難場(chǎng)所，其避難規(guī)模、疏散距離較難滿足規(guī)范約束，進(jìn)而致使責(zé)任區(qū)界定與功能設(shè)施層次配置不明確，使得服務(wù)能力與效果受限。

2.1.2 重專項(xiàng)，輕統(tǒng)籌，應(yīng)對(duì)災(zāi)種與功能類型綜合性不強(qiáng)

地震災(zāi)害作為我國(guó)避難場(chǎng)所建設(shè)管理主要應(yīng)對(duì)災(zāi)種之一，通常強(qiáng)調(diào)以室外疏散為主；而據(jù)“因地制宜”原則，華南與東南地區(qū)臺(tái)風(fēng)、洪澇氣象災(zāi)害防御所需避難功能設(shè)計(jì)則傾向室內(nèi)避難，二者均與多災(zāi)種避難要求相矛盾。因而，新形勢(shì)下自然災(zāi)害全災(zāi)種綜合應(yīng)對(duì)，需加強(qiáng)具有一定規(guī)模、高設(shè)防水準(zhǔn)室內(nèi)避難場(chǎng)所建設(shè)，而現(xiàn)階段各地仍以室外公園、綠地、廣場(chǎng)等避難場(chǎng)所為主[15]。此外，因避難場(chǎng)所類型與建設(shè)管理實(shí)踐歷程不一，各地專項(xiàng)、自建與未達(dá)標(biāo)避難場(chǎng)所改建、核準(zhǔn)過(guò)程缺乏統(tǒng)籌性，易導(dǎo)致多頭重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)，凸顯出專項(xiàng)規(guī)劃缺失所致避難場(chǎng)所等級(jí)與嵌套性功能定位不清的缺陷。

2.1.3 重體量，輕標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)施配置與服務(wù)能力完備性不高

避難場(chǎng)所實(shí)踐工作不同階段專項(xiàng)任務(wù)均對(duì)應(yīng)有專項(xiàng)或綜合規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，其中避難場(chǎng)所等級(jí)規(guī)模與數(shù)量等體量指標(biāo)被視為應(yīng)急準(zhǔn)備能力的顯性表征[15]?，F(xiàn)階段“自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查”、“韌性城鄉(xiāng)”等專項(xiàng)工作推進(jìn)各地避難場(chǎng)所建設(shè)體量，但存在“重體量、輕標(biāo)準(zhǔn)”問(wèn)題。據(jù)典型城市臺(tái)賬記錄報(bào)備的964 個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所中，僅631 個(gè)避難場(chǎng)所經(jīng)過(guò)地震、民防、教委、應(yīng)急等部門認(rèn)定了類型與避難規(guī)模，而無(wú)核準(zhǔn)信息比例達(dá)34.54%，其中應(yīng)急部門公布專業(yè)部門核準(zhǔn)場(chǎng)所僅占17.43%。經(jīng)文獻(xiàn)梳理并對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)[3-6]，避難場(chǎng)所規(guī)范性方面主要存在規(guī)劃缺位、責(zé)任區(qū)不明確、人均有效避難面積與疏散距離等不達(dá)標(biāo)、配套設(shè)施與相應(yīng)等級(jí)配置不符、應(yīng)急交通設(shè)計(jì)保障性級(jí)別不夠、運(yùn)營(yíng)管理主體不明確與運(yùn)行管理辦法缺失等問(wèn)題。

表2數(shù)據(jù)顯示,國(guó)內(nèi)女性主義翻譯研究的主要被引文獻(xiàn)多集中于該理論的引介與闡發(fā)初期,此間發(fā)刊的論文篇數(shù)不多,但被引率極高,影響極大。在被引前十的文獻(xiàn)中,有9篇屬于理論分析文章,被引合計(jì)2 077頻次,篇均被引230.78次,幾乎構(gòu)成了國(guó)內(nèi)女性主義翻譯研究的理論基石,奠定了作者自身在該研究領(lǐng)域的理論話語(yǔ)地位。比如,被引頻次最多的一篇是蔣驍華的《女性主義對(duì)翻譯理論的影響》[3],364次被引中有158條期刊論文引證,說(shuō)明該文獻(xiàn)在同類研究中具有重要的理論基礎(chǔ)性、影響力和導(dǎo)向性。

2.1.4 重硬件，輕軟件，設(shè)施宣傳與疏散演練主動(dòng)性不足

為實(shí)現(xiàn)災(zāi)時(shí)能及時(shí)開(kāi)啟并有效承載避難功能，同樣需主動(dòng)扎實(shí)做好設(shè)施科普宣傳與避難疏散演練工作。結(jié)合數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)過(guò)程，公眾疏散、科普宣傳實(shí)踐倡導(dǎo)地開(kāi)源地圖自主查詢結(jié)果存在信息不完備現(xiàn)象，疏散演練則多由不同職能系統(tǒng)隨機(jī)組織實(shí)施。經(jīng)不同地區(qū)11 個(gè)城市電子地圖查詢結(jié)果與官網(wǎng)公示信息對(duì)比（圖2），各地避難場(chǎng)所雖已建成但在公眾信息平臺(tái)實(shí)時(shí)更新滯后，信息缺失比例最大可達(dá)91.7%。據(jù)本次研究調(diào)查統(tǒng)計(jì)，共計(jì)199 個(gè)城市政府網(wǎng)站公示有應(yīng)急演練組織實(shí)施信息，僅占總數(shù)57.51%。等級(jí)配置、責(zé)任區(qū)布局等信息公示缺失，有效疏散演練活動(dòng)不足則嚴(yán)重影響災(zāi)時(shí)避難與救援和管理成效。

圖2 不同地區(qū)典型城市避難場(chǎng)所信息公示情況Fig.2 The information of completed shelters in different regions

2.1.5 重建設(shè)，輕管理，多元參與和多方協(xié)作創(chuàng)新性不夠

遵循“平災(zāi)結(jié)合”指導(dǎo)原則，現(xiàn)階段規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)行評(píng)估多由規(guī)劃、建設(shè)、地震、人防等部門主導(dǎo)并投資建設(shè)，而設(shè)施運(yùn)維管理、啟用運(yùn)營(yíng)和疏散演練則需依托園林、市政和教育等權(quán)屬部門組織實(shí)施[7]，同時(shí)運(yùn)維經(jīng)費(fèi)的非持續(xù)保障甚至缺失則不利于應(yīng)急避難設(shè)施定期巡檢、維護(hù)與啟用運(yùn)營(yíng)。另?yè)?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)僅14 個(gè)省份（直轄市）公示或在編避難場(chǎng)所管理相關(guān)辦法、條例，建管脫節(jié)直接影響著避難場(chǎng)所建設(shè)進(jìn)度與使用效率。對(duì)比國(guó)外相關(guān)實(shí)踐可知，政府部門主導(dǎo)模式下的避難場(chǎng)所相關(guān)工作并未有效發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)、志愿者隊(duì)伍與應(yīng)急企事業(yè)單位的參與力度，忽略了公眾對(duì)場(chǎng)所設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的效果反饋；同時(shí)缺失避難場(chǎng)所建設(shè)質(zhì)量與進(jìn)度監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)嚴(yán)重影響避難設(shè)施功能的不良行為甚至非法行為缺乏立法約束。

2.2 現(xiàn)階段應(yīng)急避難場(chǎng)所問(wèn)題分析

本文基于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)理論，通過(guò)分析避難場(chǎng)所分布與對(duì)應(yīng)災(zāi)害背景條件及承災(zāi)體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)間響應(yīng)關(guān)系，探討規(guī)劃建設(shè)與管理工作問(wèn)題成因。研究借助各城市地震動(dòng)峰值加速度極大值（g）與歷史地震次數(shù)（MS≥5.0）等統(tǒng)計(jì)值表征地震災(zāi)害危險(xiǎn)性，并應(yīng)用防洪、防澇標(biāo)準(zhǔn)與降雨、行洪量疊置合成結(jié)果眾數(shù)值表征洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)（圖3）；另用各地2018年人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政等統(tǒng)計(jì)指標(biāo)反映承災(zāi)體狀態(tài)對(duì)相關(guān)工作影響。通過(guò)疊置對(duì)比與秩相關(guān)分析，得出以下基本結(jié)論。

圖3 避難場(chǎng)所分布與影響因素疊置對(duì)比圖Fig.3 The overlay comparison of spatial distribution and influence factors

2.2.1 規(guī)范化建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)力度不均衡

避難場(chǎng)所規(guī)范化建設(shè)，既需綜合災(zāi)害背景與防災(zāi)設(shè)施總體布局，更要考慮可用資源、需求分布及應(yīng)急管理體系；既需注重職能部門協(xié)作規(guī)劃與技術(shù)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，還要兼顧建設(shè)及權(quán)屬單位建設(shè)與運(yùn)維。因而，避難場(chǎng)所相關(guān)工作標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)既要專設(shè)統(tǒng)籌管理體系，也需要專項(xiàng)、持續(xù)財(cái)政資金支持。城市避難場(chǎng)所數(shù)量與GDP、公共財(cái)政預(yù)算收入與支出間秩相關(guān)系數(shù)為0.627、0.627 與0.59，在0.01 水平下強(qiáng)相關(guān)（表1），而建成數(shù)量超40 的均為省會(huì)、大城市并多集中在東部地區(qū)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異影響著其避難場(chǎng)所工作重視程度，導(dǎo)致避難場(chǎng)所建設(shè)類型、程度與改建升級(jí)建設(shè)能力不一，避難場(chǎng)所建設(shè)數(shù)量、規(guī)范性、建設(shè)經(jīng)驗(yàn)均呈顯著不均衡。

2.2.2 全災(zāi)種應(yīng)對(duì)規(guī)劃建設(shè)機(jī)制不明確

根據(jù)避難場(chǎng)所內(nèi)涵闡述與歷史沿革，其系統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置應(yīng)有效應(yīng)對(duì)多災(zāi)種危害。研究發(fā)現(xiàn)，因規(guī)范化建設(shè)能力差異，建成數(shù)量與災(zāi)害整體背景水平并無(wú)顯著響應(yīng)，而是以東南沿海、環(huán)首都圈地區(qū)較為集中（表1）。其中，東部地區(qū)分布與災(zāi)害背景數(shù)據(jù)均呈弱相關(guān)，中部?jī)H與峰值加速度具弱相關(guān)關(guān)系，而西部與兩種災(zāi)害均不相關(guān)。故而自東南沿海向西部?jī)?nèi)陸，避難場(chǎng)所主要類型多從室內(nèi)防風(fēng)避難場(chǎng)所、防洪疏散場(chǎng)地向室外地震應(yīng)急避難場(chǎng)所轉(zhuǎn)變，應(yīng)對(duì)全災(zāi)種避難場(chǎng)所實(shí)踐多以大城市中長(zhǎng)期避難場(chǎng)所為主。專項(xiàng)避難場(chǎng)所功能定位、技術(shù)指標(biāo)、設(shè)施配置差異較大，即便已有綜合避難場(chǎng)所設(shè)計(jì)規(guī)范，但區(qū)域整體規(guī)劃建設(shè)機(jī)制與規(guī)范尚不完善，缺乏統(tǒng)籌機(jī)制與法規(guī)約束。

表1 避難場(chǎng)所分布與影響因素秩相關(guān)分析結(jié)果Table1 Results of rank correlation analysis between the distribution of shelters and influencing factors

2.2.3 全過(guò)程避難場(chǎng)所管理體系不健全

本研究認(rèn)為，避難場(chǎng)所管理工作可有廣義與狹義之分。廣義上講，規(guī)范化管理體系應(yīng)涵蓋規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)維至災(zāi)時(shí)管理工作全過(guò)程，組織管理體系應(yīng)高于各專項(xiàng)階段而存在并負(fù)責(zé)監(jiān)管、論證、督導(dǎo)、評(píng)估專項(xiàng)階段立項(xiàng)審批、實(shí)施、驗(yàn)收等任務(wù)。狹義管理則針對(duì)避難場(chǎng)所建成后，職能、權(quán)屬部門進(jìn)行設(shè)施檢查、運(yùn)維、演練宣傳以及災(zāi)時(shí)避難場(chǎng)所啟動(dòng)與運(yùn)營(yíng)工作。國(guó)內(nèi)較早開(kāi)展避難場(chǎng)所建設(shè)實(shí)踐的重慶、西安、深圳、北京及山東省的部分城市較早開(kāi)展了避難場(chǎng)所管理辦法探索，但仍對(duì)全過(guò)程管理統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)劃建設(shè)階段工作流程與工作職責(zé)界定、運(yùn)維階段責(zé)權(quán)劃分及災(zāi)時(shí)場(chǎng)所啟用規(guī)程等綜合管理體系、內(nèi)容、機(jī)制缺乏系統(tǒng)界定。進(jìn)而，易造成重建設(shè)而輕規(guī)劃、輕設(shè)計(jì)、輕運(yùn)維、輕演練、輕宣傳，致使規(guī)劃不合理、建設(shè)不達(dá)標(biāo)、經(jīng)費(fèi)保障差、宣傳演練隨機(jī)以及啟用運(yùn)營(yíng)低效等后果，并不利于管理信息化建設(shè)[14]。

2.2.4 強(qiáng)制性規(guī)范法規(guī)體系建設(shè)不完善

法規(guī)與規(guī)范體系是規(guī)范化建設(shè)工作基本依據(jù)與運(yùn)行保障，相關(guān)職能部門對(duì)建設(shè)或管理專項(xiàng)階段具體工作僅給出建議性約束。前述規(guī)范[6]等國(guó)標(biāo)界定過(guò)避難場(chǎng)所規(guī)劃、設(shè)施等級(jí)配置等相關(guān)要求，以及防災(zāi)避難場(chǎng)所設(shè)計(jì)與建設(shè)工作要求，另有部分地標(biāo)給出避難場(chǎng)所運(yùn)行管理相關(guān)指示。然而，綜合性避難場(chǎng)所相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與專項(xiàng)避難場(chǎng)所規(guī)范避難功能、基本技術(shù)指標(biāo)等方面仍存在出入，并缺乏新建、改建設(shè)施設(shè)計(jì)規(guī)范。此外，現(xiàn)有法規(guī)體系對(duì)專項(xiàng)或綜合場(chǎng)所規(guī)劃建設(shè)給出指導(dǎo)性建議，但對(duì)建設(shè)管理任務(wù)框架、流程標(biāo)準(zhǔn)未作強(qiáng)制性約束，各參與職能部門、單位的職責(zé)和違規(guī)或不達(dá)標(biāo)情形的責(zé)任認(rèn)定與約束手段缺乏強(qiáng)制性限定。

3 應(yīng)急避難場(chǎng)所工作發(fā)展提升策略

鑒于以上問(wèn)題，遵循“統(tǒng)籌管理、安全可靠、因地制宜、方便避難、平災(zāi)結(jié)合，以人為本，便于管理”指導(dǎo)原則[6]，結(jié)合新形勢(shì)工作要求并借鑒國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出提升策略。

3.1 強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌工作組織體制

考慮規(guī)劃建設(shè)與管理工作系統(tǒng)性與復(fù)雜性，立足防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革成果和要求，各地政府需組織各階段所涉職能部門組建規(guī)范化建設(shè)統(tǒng)籌管理組織。通過(guò)有機(jī)結(jié)合綜合防災(zāi)規(guī)劃與“自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查”等專項(xiàng)工作，完成避難場(chǎng)所專項(xiàng)規(guī)劃，綜合各地風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)積極指導(dǎo)并推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、管理與法規(guī)體系修訂及全過(guò)程效能評(píng)估。其中，規(guī)劃建設(shè)階段需明確牽頭管理部門、實(shí)施部門與協(xié)助部門，核定設(shè)計(jì)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管建設(shè)方案與建設(shè)進(jìn)度；運(yùn)營(yíng)管理階段則需明確日常管理與啟用運(yùn)營(yíng)負(fù)責(zé)部門與配合部門，監(jiān)管平時(shí)設(shè)施維護(hù)，預(yù)案編制演練、科普宣傳落實(shí)，并評(píng)估災(zāi)時(shí)啟用與運(yùn)營(yíng)管理工作。

3.2 完善標(biāo)準(zhǔn)流程，規(guī)范建設(shè)管理機(jī)制

完善探索符合當(dāng)前防災(zāi)減災(zāi)形勢(shì)要求規(guī)范化工作實(shí)施機(jī)制，可明確規(guī)劃建設(shè)與管理階段標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容框架與實(shí)施參考，有序推進(jìn)避難場(chǎng)所規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)整改及驗(yàn)收核準(zhǔn)等任務(wù)。

規(guī)劃階段宜針對(duì)區(qū)域地震、洪澇、臺(tái)風(fēng)等災(zāi)害背景，結(jié)合承災(zāi)體分布和結(jié)構(gòu)特征，進(jìn)行綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和專項(xiàng)災(zāi)害防災(zāi)規(guī)劃，進(jìn)而在滿足避難場(chǎng)所強(qiáng)制性設(shè)防要求的前提下，核定區(qū)內(nèi)避難資源與需求分析預(yù)測(cè)，合理確定滿足多災(zāi)種多層次多階段避難疏散、救援管理避難場(chǎng)所系統(tǒng)及其責(zé)任區(qū)布局，完成專項(xiàng)規(guī)劃。設(shè)計(jì)建設(shè)階段宜遵循“因地制宜、平災(zāi)結(jié)合、以人為本”原則，由應(yīng)急部門牽頭統(tǒng)籌論證綜合地震、洪澇、臺(tái)風(fēng)等專項(xiàng)避難場(chǎng)所設(shè)計(jì)建設(shè)執(zhí)行規(guī)范，著力確保滿足多災(zāi)種中長(zhǎng)期避難需求，并據(jù)各地實(shí)際適度修訂建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以強(qiáng)化防災(zāi)公園與多類型緊急避難場(chǎng)所建設(shè)。借鑒國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合“校安工程”和市政、民用建筑地下空間加強(qiáng)室內(nèi)避難場(chǎng)所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)制定與實(shí)施，另需在設(shè)計(jì)建設(shè)過(guò)程中考慮避難弱者所需“福祉型”避難設(shè)施建設(shè)。此外，宜在政府主導(dǎo)建設(shè)基礎(chǔ)上，適度下放建設(shè)權(quán)限，鼓勵(lì)第三方機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位與社區(qū)開(kāi)展避難場(chǎng)所自建并配套經(jīng)營(yíng)權(quán)屬管理、認(rèn)定核準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)資助等政策方案。據(jù)此，推動(dòng)多主體協(xié)同參與建設(shè)模式，提升社會(huì)力量參與避難場(chǎng)所體系建設(shè)積極性與效率。

3.3 創(chuàng)新管理模式，提升運(yùn)營(yíng)管理成效

全過(guò)程管理模式依托規(guī)范化建設(shè)統(tǒng)籌管理組織，確定各階段所涉管理部門、職能部門、協(xié)作部門與社會(huì)單位具體職責(zé)，構(gòu)建規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理工作內(nèi)容框架、流程體系，切實(shí)保證各專項(xiàng)工作實(shí)施效率與場(chǎng)所高效運(yùn)營(yíng)。既為避難場(chǎng)所信息化管理數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)與基礎(chǔ)技術(shù)指標(biāo)信息發(fā)布提供基本依據(jù)，又為平時(shí)疏散演練與科普宣傳及災(zāi)時(shí)啟用管理提供疏散方案保障。

運(yùn)營(yíng)管理階段需明確政府職能部門、權(quán)屬部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)職責(zé)，制定定期設(shè)施巡檢與物資維護(hù)更新機(jī)制，鼓勵(lì)多主體參與運(yùn)營(yíng)管理、成本核算與物資供應(yīng)資助，并督促各避難場(chǎng)所針對(duì)性預(yù)案編制與演練實(shí)施和效果評(píng)估。地方管理機(jī)構(gòu)依托地震、應(yīng)急、教育、人防等職能機(jī)構(gòu)與權(quán)屬單位做好演練、宣傳實(shí)施監(jiān)管，著重依托應(yīng)急、地震部門強(qiáng)化效能評(píng)估，并據(jù)多災(zāi)種應(yīng)對(duì)、多主體參與、布局規(guī)劃合理、配置規(guī)范、設(shè)施達(dá)標(biāo)穩(wěn)健、物資齊備、保障可靠、信息公示及時(shí)、預(yù)案演練組織有效，啟用及時(shí)高效且運(yùn)營(yíng)安全可靠等相關(guān)要求，構(gòu)建避難場(chǎng)所效能評(píng)估體系并定期開(kāi)展評(píng)價(jià)。

3.4 梳理職責(zé)邊界，完善法規(guī)條例建設(shè)

作為規(guī)范化建設(shè)與管理工作的基礎(chǔ)保障，需梳理并完善國(guó)家與地方已有避難場(chǎng)所建設(shè)管理相關(guān)法規(guī)、條例和辦法，明確各階段牽頭部門與協(xié)助部門工作任務(wù)與強(qiáng)制要求，厘清規(guī)劃設(shè)計(jì)技術(shù)實(shí)施單位與審查部門、建設(shè)施工與監(jiān)管部門及參與建設(shè)管理非政府組織和權(quán)屬單位的職責(zé)與問(wèn)責(zé)規(guī)定。其中，為有力保障專項(xiàng)規(guī)劃落實(shí)實(shí)施，宜制定相關(guān)法規(guī)明確其立法地位與功能定位，限定專項(xiàng)規(guī)劃為城鄉(xiāng)規(guī)劃、防災(zāi)規(guī)劃有機(jī)構(gòu)成，保證同生命線系統(tǒng)規(guī)劃與救援、醫(yī)療、物資等防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施規(guī)劃有效協(xié)同；此外，宜將避難場(chǎng)所規(guī)范化建設(shè)流程作為驗(yàn)收核準(zhǔn)強(qiáng)制性依據(jù)，對(duì)參與運(yùn)營(yíng)管理多主體部門設(shè)施巡檢和物資更新儲(chǔ)備職責(zé)，預(yù)案編制與演練完備性嚴(yán)格界定，保障推動(dòng)避難場(chǎng)所規(guī)范化建設(shè)管理工作有序推進(jìn)與場(chǎng)所穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。

4 結(jié)論

構(gòu)建全國(guó)避難場(chǎng)所分布空間統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)集，通過(guò)實(shí)證分析、GIS 疊置對(duì)比與非參數(shù)統(tǒng)計(jì)分析，基于描述性統(tǒng)計(jì)歸納了現(xiàn)階段我國(guó)避難場(chǎng)所規(guī)劃建設(shè)與管理存在的“重政策，輕效能”、“重專項(xiàng)，輕統(tǒng)籌”、“重體量，輕標(biāo)準(zhǔn)”、“重硬件，輕軟件”、“重建設(shè)，輕管理”等問(wèn)題。經(jīng)對(duì)比與統(tǒng)計(jì)分析，可知組織體系、規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理與法規(guī)建設(shè)等體制、機(jī)制、法制建設(shè)不完善為主要成因。最終結(jié)合防災(zāi)減災(zāi)工作形勢(shì)需求與前沿經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)性給出“統(tǒng)籌工作組織體制”、“規(guī)范規(guī)劃建設(shè)機(jī)制”、“創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)管理模式”、“完善法制條例體系”等提升策略。研究以期為提升全災(zāi)種、全過(guò)程、規(guī)范化避難場(chǎng)所建設(shè)管理成效提供參考借鑒。