文／康振軍 西安市建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司 副總建筑師

田 濤 西安市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院規(guī)劃四所 所 長 博士（通訊作者）

引言

西安是世界四大文明古都之一，擁有十三朝都城的稱號(hào)。中華人民共和國成立以來，西安城市建設(shè)堅(jiān)持了“山水塬城稟賦、東方營城理念、傳統(tǒng)文化積淀”的思想，呈現(xiàn)了“一城多心、九宮格局、棋盤路網(wǎng)、軸線突出”的空間格局，形成了古色古香原真性的老城區(qū)與現(xiàn)代時(shí)尚的活力新城區(qū)交相呼應(yīng)的城市特色，城市建設(shè)堅(jiān)持在更大格局中塑造城市空間形式，更具體細(xì)節(jié)地傳承城市文化的情懷，這也是城市設(shè)計(jì)思維的重要展現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)以來，國家強(qiáng)調(diào)“五位一體”總體布局，更加強(qiáng)調(diào)在城市建設(shè)中使用城市設(shè)計(jì)的手法，體現(xiàn)文化自覺，營造城市特色。在此背景下，隨著國土空間規(guī)劃體制機(jī)制的改革，國土空間規(guī)劃五級(jí)三類規(guī)劃體系的構(gòu)建，城鄉(xiāng)空間全域全要素底線管控思維得到了重要保障，人民對(duì)美好生活需求的人性化關(guān)懷及人本性設(shè)計(jì)需要進(jìn)一步加強(qiáng)。2021年出臺(tái)的《國土空間規(guī)劃城市設(shè)計(jì)指南》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了國土空間規(guī)劃的重要性，強(qiáng)調(diào)了各層次尺度國土空間規(guī)劃城市設(shè)計(jì)方法應(yīng)用的運(yùn)用要點(diǎn)及成果內(nèi)容。西安城市建設(shè)可依托該契機(jī)，系統(tǒng)總結(jié)既往城市設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，剖析當(dāng)下存在的問題，創(chuàng)新規(guī)劃管理思路，真正實(shí)現(xiàn)品質(zhì)轉(zhuǎn)型。

1 認(rèn)識(shí)城市設(shè)計(jì)：國內(nèi)外城市設(shè)計(jì)研究綜述

1.1 國內(nèi)外城市設(shè)計(jì)研究

國外城市設(shè)計(jì)思潮緊隨社會(huì)變革的思潮而發(fā)展，19 世紀(jì)末、20 世紀(jì)初注重設(shè)計(jì)內(nèi)涵由機(jī)械理性到突顯人文關(guān)懷，20 世紀(jì)末突出了運(yùn)作過程由精英設(shè)計(jì)到重視社會(huì)參與，而21 世紀(jì)初則強(qiáng)調(diào)調(diào)控作用由形態(tài)設(shè)計(jì)到注重設(shè)計(jì)導(dǎo)引?，F(xiàn)代城市設(shè)計(jì)發(fā)展到今天，則和各國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系結(jié)合得更為緊密，在各國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中更加注重和各國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)綜合管控結(jié)合，更加突出人性關(guān)懷、美學(xué)營造及空間價(jià)值分配。

國內(nèi)城市設(shè)計(jì)起源于20 世紀(jì)80 年代，《城市規(guī)劃》和《國外城市規(guī)劃》等雜志發(fā)表了多例對(duì)城市設(shè)計(jì)的研究，認(rèn)為城市設(shè)計(jì)一直以非法定規(guī)劃的形式，貫穿城市規(guī)劃的全過程，重點(diǎn)研究空間形體關(guān)系和公共空間營造。進(jìn)入21 世紀(jì)，國內(nèi)城市設(shè)計(jì)則更強(qiáng)調(diào)在宏觀上進(jìn)行整體城市山水形勝及空間格局管控，中觀層面強(qiáng)調(diào)對(duì)城市重要軸線及重點(diǎn)區(qū)域空間秩序的營造，微觀層面則側(cè)重對(duì)具體項(xiàng)目人性化設(shè)計(jì)及建設(shè)引導(dǎo)。在管控層面，則有四種形式，如香港將城市設(shè)計(jì)總結(jié)為城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則進(jìn)行管控引導(dǎo)，廣州等城市將城市設(shè)計(jì)作為控制性詳細(xì)規(guī)劃的補(bǔ)充，北京、天津、武漢、深圳等城市將研究通過相關(guān)會(huì)議程序后直接轉(zhuǎn)化為控制性詳細(xì)規(guī)劃，上海則在陸家嘴等重要區(qū)域?qū)⒊鞘性O(shè)計(jì)成果作為規(guī)劃條件書的一部分。

1.2 城市設(shè)計(jì)的趨勢

1.2.1 內(nèi)涵上：注重文化挖掘和生態(tài)修復(fù)

當(dāng)前城市設(shè)計(jì)結(jié)合空間規(guī)劃編制及管控，已經(jīng)拓展到城市乃至整個(gè)區(qū)域的山水形勝的把控，并充分結(jié)合城市雙修（生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)），將整個(gè)城市的生態(tài)文化、歷史文化及民俗文化進(jìn)行充分挖掘，明確城市的文化特色，并且在空間規(guī)劃層面進(jìn)行保護(hù)與活化，實(shí)現(xiàn)城市在山水林田湖草城的有機(jī)融合和城市文脈傳承，達(dá)到營造永續(xù)發(fā)展的活力之城。

1.2.2 方法上：系統(tǒng)性統(tǒng)籌國土空間全域全要素，貫穿規(guī)劃建設(shè)全過程

《釋名》：城者，成也；《廣雅》：計(jì)者，謀也。城市設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)城市。怎樣設(shè)計(jì)？如何成事？目前最權(quán)威的是2021 年出臺(tái)的《國土空間規(guī)劃城市設(shè)計(jì)指南》，在術(shù)語解釋中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)城市設(shè)計(jì)貫穿于國土空間規(guī)劃建設(shè)管理的全過程。在新的國土空間規(guī)劃體系下，城市設(shè)計(jì)作為一種重要的理念和方法，應(yīng)系統(tǒng)性統(tǒng)籌國土空間全域全要素，并貫穿規(guī)劃建設(shè)全過程。

1.2.3 管控上：突出剛性、彈性結(jié)合管控

前些年，城市設(shè)計(jì)得到了一定的重視，并且作為一種空間規(guī)劃工具，起到了一定的作用，但在實(shí)際規(guī)劃管理中，存在著城市設(shè)計(jì)和具體規(guī)劃審批兩張皮的現(xiàn)象，城市設(shè)計(jì)作為非法定規(guī)劃，多僅作為政策決策的形象展示，但一味將城市設(shè)計(jì)納入法定規(guī)劃又會(huì)造成城市設(shè)計(jì)過于呆板，失去其以空間特色營造為核心、靈活應(yīng)對(duì)空間問題的特質(zhì)，因而在具體管控中應(yīng)重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)將法定規(guī)劃的剛性和城市設(shè)計(jì)的彈性進(jìn)行“適度”結(jié)合，并納入一個(gè)平臺(tái)進(jìn)行系統(tǒng)管控。

2 堅(jiān)守城市特色：西安城市設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)

2.1 西安城市設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)

堅(jiān)守文化筑魂的文化體系格局：對(duì)于西安這座華夏古都來說，文化在城市發(fā)展中的作用至關(guān)重要。因此，在西安空間特色營造的過程中，文化是其建設(shè)的內(nèi)涵所在。西安在城市設(shè)計(jì)中特別突出將南山北塬、八水繞城等生態(tài)文化，3100 年建城史、1100 年建都史遺留3000 多處文化遺產(chǎn)及文物點(diǎn)等歷史文化，獨(dú)特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活所形成的民俗文化，總結(jié)凝練，形成文化基因，在空間上塑造和體現(xiàn)出來。

堅(jiān)守“山水城市，棋盤路網(wǎng)”宏大空間格局：凸顯山、水、田、塬、城形成了西安獨(dú)特的地質(zhì)地貌特色，表南山之巔以為闕，八水潤城、水城相生，以主要河流、交通廊道沿線綠色通道為脈絡(luò)生態(tài)體系，“三環(huán)八帶十廊道”的綠化主骨架，建設(shè)城市小廣場、小綠地，形成“內(nèi)小外大、內(nèi)密外疏”的綠地斑塊系統(tǒng)，構(gòu)成“珠落玉盤”的生態(tài)景觀格局；此外城市組團(tuán)布局、路網(wǎng)建設(shè)也延續(xù)了千年以來的軸線對(duì)稱、棋盤路網(wǎng)空間特色。

堅(jiān)守細(xì)節(jié)，提升心靈的品質(zhì)格局：突出文化節(jié)點(diǎn)，將3000 多處文物點(diǎn)都登記造冊，在城市建設(shè)中按照原址保護(hù)、文化氛圍營造、文化特色凸顯、歷史故事及人物標(biāo)識(shí)的原則，結(jié)合城市片區(qū)更新、公園建設(shè)、綠道串聯(lián)及口袋公園營造，打造城市文化亮點(diǎn)。注重環(huán)境小品、標(biāo)識(shí)雕塑，作為十三朝古都的西安，歷史上傳承下來浩如煙海的詩詞歌賦、名人典故，這些豐富的文化內(nèi)涵以城市雕塑（包括唐詩、詩碑等有形雕刻及其他塑形藝術(shù)）這種直觀的表現(xiàn)形式加以體現(xiàn)，有力地推動(dòng)了西安建設(shè)豐富歷史文化內(nèi)涵的現(xiàn)代化都市進(jìn)程，以城市雕塑為代表的小品建設(shè)也是魅力西安建設(shè)的重要體現(xiàn)。

2.2 西安城市設(shè)計(jì)的問題

西安城市設(shè)計(jì)作為城市規(guī)劃的系統(tǒng)方法論，旨在解決城市規(guī)劃當(dāng)中所面臨的各項(xiàng)問題，大多注重從人的行為活動(dòng)和感受方面入手來解決城市問題，因而，城市設(shè)計(jì)在提升整體空間品質(zhì)、增強(qiáng)城市服務(wù)水平等方面有著重要的指導(dǎo)作用。在西安具體規(guī)劃管控工作中，將城市設(shè)計(jì)作為控制性詳細(xì)規(guī)劃編制之前或編制過程當(dāng)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容來進(jìn)行。其研究的容積率、建筑密度、建筑限高、停車位配比等強(qiáng)制性指標(biāo)納入了控制性詳細(xì)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了較好管控，但由于城市設(shè)計(jì)是非法定規(guī)劃，其從空間美學(xué)和公共空間營造所提出的建筑群體關(guān)系、城市天際線、建筑風(fēng)格、建筑色彩、城市家具、門頭牌匾、城市雕塑、夜景照明等管控要求則長期未得到足夠重視，造成了城市精細(xì)化管控和品質(zhì)化建造不到位。

3 創(chuàng)新城市設(shè)計(jì)：西安城市設(shè)計(jì)創(chuàng)新展望

2015 年，西安市全面啟動(dòng)了城市設(shè)計(jì)工作，2017 年被評(píng)為國家城市設(shè)計(jì)試點(diǎn)城市，未來可進(jìn)一步在開展“城市設(shè)計(jì)編制管理體系、城市設(shè)計(jì)融入規(guī)劃條件書構(gòu)成、城市設(shè)計(jì)融入規(guī)劃審批流程、大數(shù)據(jù)、三維方針助推城市設(shè)計(jì)編制及審查”四個(gè)方面創(chuàng)新工作，并為全國城市設(shè)計(jì)工作提供借鑒。

3.1 優(yōu)化城市設(shè)計(jì)編制管理體系：1231 網(wǎng)格動(dòng)態(tài)管理

目前，西安正在推行“一張圖”規(guī)劃審批體系，城市設(shè)計(jì)管控有必要直觀和動(dòng)態(tài)地展現(xiàn)城市增長，實(shí)現(xiàn)三維智能管控，并納入西安市“一張圖”規(guī)劃審批體系。因而建議將西安市法定規(guī)劃與非法定規(guī)劃整合形成“1231 網(wǎng)格動(dòng)態(tài)管理體系”，即為“一個(gè)平臺(tái)、兩個(gè)體系、三個(gè)層次、一張圖則”。一個(gè)平臺(tái)即“一張圖”數(shù)字規(guī)劃管理系統(tǒng)；兩個(gè)體系是指“法定規(guī)劃、非法定規(guī)劃”兩個(gè)體系；三個(gè)層次是指總體、分區(qū)、單元三個(gè)層析；一張圖則指將法定規(guī)劃的強(qiáng)制性管控及非法定規(guī)劃的引導(dǎo)性管控整合形成單元地塊的管控要求（圖1）。通過組織編制總體城市設(shè)計(jì)、分區(qū)城市設(shè)計(jì)及重點(diǎn)地段等城市設(shè)計(jì)，立體、直觀表達(dá)城市風(fēng)貌特色和空間效果，實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)全覆蓋，進(jìn)一步科學(xué)指導(dǎo)土地開發(fā)利用，提高規(guī)劃管理水平，推進(jìn)城市精細(xì)化管理，提升西安城市品位。

圖1 1231 網(wǎng)格動(dòng)態(tài)管理（圖片來源：作者自繪）

3.1.1 一個(gè)平臺(tái)：“一張圖”數(shù)字規(guī)劃管理系統(tǒng)

將市政府和市規(guī)劃行政主管部門審查的城市設(shè)計(jì)成果納入“一張圖”規(guī)劃管理系統(tǒng)作為西安市規(guī)劃編制、管理、建設(shè)、審批的主要平臺(tái)依據(jù)，城市設(shè)計(jì)成果納入對(duì)應(yīng)的法定規(guī)劃后錄入“一張圖”規(guī)劃管理系統(tǒng)。重點(diǎn)地區(qū)和市政府確定的特殊地區(qū)單獨(dú)編制的局部城市設(shè)計(jì)對(duì)地區(qū)的空間形態(tài)提出了具體的控制要求，與用地規(guī)劃審批管理、建筑方案審批管理密切相關(guān)，其城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則是核心內(nèi)容，全部納入“一張圖”規(guī)劃管理系統(tǒng)，作為規(guī)劃管理的技術(shù)依據(jù)。

3.1.2 兩個(gè)體系：法定與非法定

兩套體系是指法定和非法定兩套規(guī)劃體系：通過對(duì)國土空間總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃及詳細(xì)規(guī)劃單元圖則等法定規(guī)劃的總結(jié)，提煉《西安市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市開發(fā)建設(shè)的強(qiáng)制性管控；通過總體、分區(qū)及重點(diǎn)地段城市設(shè)計(jì)及總結(jié)的城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則，實(shí)現(xiàn)對(duì)空間風(fēng)貌的引導(dǎo)性管控。

3.1.3 三個(gè)層次：總體、分區(qū)、單元

三個(gè)層級(jí)是指宏觀層級(jí)的總體規(guī)劃及總體城市設(shè)計(jì)，主要為市政府服務(wù)；中觀層級(jí)的分區(qū)規(guī)劃及分區(qū)城市設(shè)計(jì)；微觀層級(jí)的詳細(xì)規(guī)劃及重點(diǎn)地段城市設(shè)計(jì)，主要為區(qū)縣、開發(fā)區(qū)政府服務(wù)。

3.1.4 一張圖則：剛性、彈性管控

將詳細(xì)規(guī)劃圖則單元、城市設(shè)計(jì)單元合一，將西安市城市建設(shè)用地劃分成638 個(gè)控制單元。每個(gè)單元都有分別依據(jù)詳細(xì)規(guī)劃的強(qiáng)制性指標(biāo)及依據(jù)城市設(shè)計(jì)的引導(dǎo)性指標(biāo)兩套指標(biāo)，在保障剛性管控的基礎(chǔ)上為下一步設(shè)計(jì)留足空間，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理。

3.2 城市設(shè)計(jì)融入規(guī)劃審批流程

下一步建議可將城市設(shè)計(jì)和法定規(guī)劃統(tǒng)一同時(shí)編制，充分考慮傳承城市文化特色、建設(shè)項(xiàng)目和城市總體空間的銜接與融合，銜接城市各類設(shè)施，留足公共空間，實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)的有效管控（圖2）。

圖2 西安市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)條件辦理流程（圖片來源：作者自繪）

結(jié)語

我們期望，在今后城市規(guī)劃及設(shè)計(jì)工作中，西安將進(jìn)一步堅(jiān)守城市特色，依托大數(shù)據(jù)等新的技術(shù)手段，認(rèn)真開展規(guī)劃編制研究，深入推進(jìn)管理體制改革，提升規(guī)劃創(chuàng)新服務(wù)能力，進(jìn)一步開展“優(yōu)化城市設(shè)計(jì)編制管理體系，城市設(shè)計(jì)融入規(guī)劃條件書構(gòu)成，城市設(shè)計(jì)融入規(guī)劃審批流程”三個(gè)方面創(chuàng)新工作，積極為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展做好服務(wù)，將西安建設(shè)成為“生態(tài)優(yōu)美、魅力鮮明、智慧高效、活力溫情”的華夏兒女精神家園。