吳毅楠

（1.南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院，江蘇南京 210000；2.石獅市氣象局，福建石獅 362700）

1 引言

根據(jù)《中華人民共和國氣象法》，所有可能遭受雷擊的建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施，都需要安裝符合（國務(wù)院氣象主管）機構(gòu)規(guī)定的雷電災(zāi)害防護裝置。雷電災(zāi)害防護裝置安裝完畢之后，需要具備資質(zhì)的防雷檢測機構(gòu)出具合格報告，整個建筑才能竣工驗收。自2015 年起，雷電災(zāi)害防護（以下簡稱防雷）監(jiān)管開啟了改革創(chuàng)新之路，直至今日，改革已經(jīng)過去了6 年的時間，在此期間，防雷監(jiān)管改革了什么？還存在何種問題？需要如何改進？圍繞這些問題，本文分析了防雷監(jiān)管改革歷程、解決的焦點問題以及面臨的改革后困境，并提出破解困境的政策選擇。

2 防雷監(jiān)管的改革（基于政策文獻的分析）

2.1 防雷監(jiān)管對象的調(diào)整

在經(jīng)歷了2015-2016年的大改革之后，對于防雷行政執(zhí)法，監(jiān)管對象經(jīng)過調(diào)整分為三大類，一是防雷裝置檢測資質(zhì)單位；二是建設(shè)單位；三是防雷安全重點單位。

相比改革前，在防雷監(jiān)管方面主要刪減的內(nèi)容有：一是取消了防雷裝置設(shè)計審核審批事項中的中介服務(wù)事項“建設(shè)項目雷電災(zāi)害風(fēng)險評估”和“防雷產(chǎn)品測試”，保留對防雷產(chǎn)品使用要求的規(guī)定；二是取消中國氣象局設(shè)置的“防雷專業(yè)技術(shù)人員資格”；三是取消防雷工程專業(yè)設(shè)計和施工資質(zhì)；四是防雷裝置的設(shè)計、防雷裝置的驗收涉及房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程等所有對象，改革后僅為“易燃易爆建設(shè)工程和場所及雷電風(fēng)險高的大型項目”的設(shè)計審核和竣工驗收由縣級以上地方氣象主管機構(gòu)負責(zé)監(jiān)管。

2.2 防雷監(jiān)管流程的優(yōu)化

改革前，一些防雷監(jiān)管事項是企業(yè)進行項目審批的前置事項。改革之后，對有些防雷環(huán)節(jié)進行了調(diào)整，由工程項目審批的前置條件轉(zhuǎn)變?yōu)閷徟蟮姆?wù)事項。2015年“防雷裝置設(shè)計技術(shù)評價”轉(zhuǎn)為受理后技術(shù)服務(wù)事項。2016年防雷裝置竣工驗收審批中的“新建、改建、擴建建（構(gòu)）筑物防雷裝置檢測”中介服務(wù)事項轉(zhuǎn)為受理后的技術(shù)服務(wù)事項。

2.3 防雷監(jiān)管權(quán)限的完善

長期以來，由于客觀原因，氣象部門在防雷減災(zāi)管理中既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”，防雷監(jiān)管權(quán)限集中在氣象部門，氣象部門下屬的防雷中心承接具體業(yè)務(wù)。改革后，防雷監(jiān)管權(quán)限有較大改變，主要改變有：

（1）防雷裝置設(shè)計技術(shù)評價和新建、改建、擴建建（構(gòu)）筑物防雷裝置檢測項目改由氣象部門委托有關(guān)機構(gòu)開展，不再向行政相對人收取費用；

（2）取消氣象部門對防雷專業(yè)工程設(shè)計、施工單位資質(zhì)許可，整合部分建設(shè)工程防雷許可，將氣象部門承擔(dān)的房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程防雷裝置設(shè)計審核、竣工驗收許可，整合納入建筑工程施工圖審查、竣工驗收備案，交由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門監(jiān)管。

（3）對于已經(jīng)取消的審批事項，轉(zhuǎn)變防雷監(jiān)管方式，由“事前審批”向加強“事中事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，改革以后需要開展“雷評”的項目，將由企業(yè)自主選擇服務(wù)機構(gòu)提供技術(shù)服務(wù)。

（4）全面開放防雷裝置檢測市場，鼓勵有條件的社會組織和個人參與防雷技術(shù)服務(wù)，出臺相關(guān)配套標準規(guī)范，建立公平開放透明的防雷減災(zāi)服務(wù)市場規(guī)則，優(yōu)化防雷減災(zāi)服務(wù)市場的政策環(huán)境。

2.4 改革前后防雷監(jiān)管總體情況

如前所述，防雷改革前后有了明顯的變化，從政策文件可見其防雷監(jiān)管內(nèi)容有減有增，具體見表1。

表1 改革前后防雷監(jiān)管事項對比簡表

3 改革后防雷監(jiān)管面臨的實踐困境

3.1 出現(xiàn)防雷監(jiān)管“中空”或多頭監(jiān)管

通過調(diào)查改革現(xiàn)狀可以知道，各個地方各部門之間實質(zhì)性的防雷監(jiān)管職能對接移交進度有快有慢，部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系尚未能完全厘清，缺乏明確的防雷監(jiān)管清單和規(guī)范，各地的防雷監(jiān)管體制建設(shè)也還處在探索階段，這一過渡性就容易造成防雷安全監(jiān)管出現(xiàn)監(jiān)管“中空”或多頭監(jiān)管等現(xiàn)象。

防雷裝置檢測資質(zhì)的管理和認定是由各省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機構(gòu)負責(zé)，按照市場監(jiān)管“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則，省外的資質(zhì)單位，資質(zhì)審批權(quán)限不在本省氣象部門。在取消防雷資質(zhì)單位備案后，就出現(xiàn)了一些鉆空子的公司通過掛靠或者租借外省資質(zhì)來進入本省的檢測市場，導(dǎo)致省內(nèi)氣象部門對跨省的資質(zhì)單位防雷檢測活動監(jiān)管存在一定的盲區(qū)，同樣導(dǎo)致監(jiān)管“中空”。這些現(xiàn)象的存在無疑是潛在的安全隱患，極大的制約了防雷安全監(jiān)管的成效。

3.2 改革面臨政企事分離壓力大

防雷減災(zāi)體制改革是氣象部門一場深刻的自我革命，不可避免的損害了基層氣象部門的利益。氣象部門在人、事、權(quán)上面臨著“斷崖式”切斷的狀況，氣象部門失去了這一重要的資金來源。經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)，地方氣象經(jīng)費保障足，經(jīng)費缺口容易解決，但經(jīng)濟發(fā)展差的地方?jīng)]有完全建立相應(yīng)的財政經(jīng)費保障制度，這就導(dǎo)致地方氣象部門面臨著“經(jīng)費不保、機制不全、地方支持不力”的狀況，氣象部門推進政事企真正脫鉤分離的壓力大，從而影響了防雷監(jiān)管改革的縱深推進。

3.3 氣象部門監(jiān)管能力不足

從行政管理過程看，政府主要運用事前審批和事中、事后監(jiān)管來管理經(jīng)濟和社會事務(wù)，二者具有不同的任務(wù)和特點[1]。在過去，氣象部門對防雷審批的監(jiān)管方式重事前審批而輕事中事后監(jiān)管，又因為氣象部門是個業(yè)務(wù)性單位，重“業(yè)務(wù)工作”輕“隊伍建設(shè)”，對法制隊伍建設(shè)一直不夠重視，基層部門的行政執(zhí)法人員多是兼職，一是人員配置與國家改革的需求不相符合，執(zhí)法人員數(shù)量少和監(jiān)管范圍大之間存在極度不匹配，導(dǎo)致執(zhí)法人員身兼數(shù)職的情況下分身乏力，沒有時間和精力去履行監(jiān)管職能；二是按照建筑物防雷等級劃分，氣象部門負責(zé)的是高風(fēng)險的防雷安全監(jiān)管，但事實上基層執(zhí)法人員大多卻并沒有較系統(tǒng)的法律專業(yè)知識、人員素質(zhì)參差不齊，行政執(zhí)法能力方面仍存在較大的提高空間，監(jiān)管能力十分不足。

4 “放管服”背景下優(yōu)化防雷監(jiān)管的路徑

4.1 實施防雷監(jiān)管清單制度

防雷監(jiān)管涉及各個領(lǐng)域，各單位各部門均需承擔(dān)相應(yīng)的防雷安全主體責(zé)任。因此，有必要實施防雷監(jiān)管清單制度，以便明晰監(jiān)管邊界、理順監(jiān)管主體關(guān)系。首先，應(yīng)當(dāng)按照行業(yè)、領(lǐng)域等不同板塊將防雷監(jiān)管的事項以清單的形式進行全面梳理；接著，根據(jù)防雷項目清單，進一步依法界定防雷監(jiān)管主體，明確防雷監(jiān)管主體的職責(zé)與權(quán)限，然后將職權(quán)目錄、監(jiān)管主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進行列舉和圖解，并公之于眾，這樣，便于監(jiān)督、監(jiān)控。防雷監(jiān)管清單的制定，一方面有助于全面了解防雷監(jiān)管體系，厘清哪些防雷事項可以剝離出去交由市場，哪些防雷事項應(yīng)當(dāng)由政府部門承擔(dān)，做到市場的歸市場、政府的歸政府，避免出現(xiàn)監(jiān)管“中空”現(xiàn)象；另一方面，有助于明確政府部門各單位的防雷監(jiān)管責(zé)任，厘清部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立合理順暢的防雷監(jiān)管體制。

4.2 優(yōu)化防雷監(jiān)管流程設(shè)計

如前所述，防雷監(jiān)管涉及防雷產(chǎn)品管理、防雷工程專業(yè)資質(zhì)管理、防雷裝置檢測機構(gòu)資質(zhì)管理、防雷裝置設(shè)計審核和竣工驗收、防雷工程施工的監(jiān)管、防雷裝置的定期檢測、雷電的監(jiān)測與預(yù)警、雷電災(zāi)害調(diào)查與鑒定以及防雷安全監(jiān)管等多個環(huán)節(jié)，涉及到對人員（防雷人員等）、財物（防雷產(chǎn)品、收費等）、技術(shù)（防雷工程與技術(shù)等）、信息（安全預(yù)警等）各個方面的監(jiān)管，而且涉及前端控制、過程監(jiān)管、末端治理等監(jiān)管環(huán)節(jié)。因此，必須優(yōu)化每一個防雷監(jiān)管項目的實施流程，對防雷監(jiān)管機制、技術(shù)手段、管理模式等進行調(diào)整優(yōu)化，建立靈活機制、強化分類監(jiān)管、探索專業(yè)監(jiān)管的優(yōu)化措施，確保防雷監(jiān)管舉措的精細化、監(jiān)管的專業(yè)性以及無縫隙的監(jiān)管。

4.3 構(gòu)建防雷聯(lián)動監(jiān)管格局

防雷問題涉及面廣、專業(yè)性強，只有通過防雷聯(lián)動監(jiān)管，才能提高防雷監(jiān)管的成效。

（1）地方政府應(yīng)樹立整體安全觀，將防雷安全工作納入安全生產(chǎn)責(zé)任制和地方政府考核評價指標體系，將防雷監(jiān)管問題納入政府安全監(jiān)管事務(wù)之中，而不再僅僅是氣象系統(tǒng)的部門事務(wù)。

（2）一方面必須充分發(fā)揮市場、各單位各部門參與防雷監(jiān)管的積極性，建立并落實建設(shè)工程防雷安全管理經(jīng)常性工作機制，推動建立多部門協(xié)同監(jiān)管機制和信息共享機制。

（3）要加強與應(yīng)急管理、市場監(jiān)管等部門合作，通過部門聯(lián)合發(fā)文明確對防雷安全責(zé)任主體的監(jiān)管要求，積極開展聯(lián)合行政執(zhí)法檢查，實施協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒。

（4）充分利用信息化手段，依托全國防雷減災(zāi)綜合管理服務(wù)平臺推動“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，積極應(yīng)用信息化手段實現(xiàn)檢測資質(zhì)的網(wǎng)上申請、網(wǎng)上審批，探索推行以遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預(yù)警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。

（5）建立健全信用管理制度，對本行政區(qū)域內(nèi)取得檢測資質(zhì)的單位檢測活動及監(jiān)管情況、處罰結(jié)果、年度報告內(nèi)容抽查結(jié)果等相關(guān)信息納入信用檔案并公示，促進防雷減災(zāi)服務(wù)市場健康發(fā)展，保障人民生命財產(chǎn)和公共安全。

5 結(jié)語

從根本而言，防雷監(jiān)管改革過程中重“簡政放權(quán)”輕“放管結(jié)合”、重“技術(shù)監(jiān)管”輕“優(yōu)化服務(wù)”，缺乏全局性改革戰(zhàn)略眼光和整體性戰(zhàn)術(shù)舉措。為此，必須從全局的視角，通過清單制度、流程再造以及聯(lián)動監(jiān)管來整體推進防雷監(jiān)管格局的創(chuàng)新發(fā)展。防雷減災(zāi)是一項涉及國民經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全的重要工作，也是《氣象法》賦予氣象部門的政府行政管理職能。氣象部門應(yīng)把防雷減災(zāi)這一項長期而又艱巨的任務(wù)做好，持續(xù)深化防雷減災(zāi)體制改革，鞏固改革成果，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供更好的服務(wù)。