高 強(qiáng)

一、引言與文獻(xiàn)綜述

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也開(kāi)始由高速增長(zhǎng)階段加速向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)其高質(zhì)量發(fā)展理應(yīng)成為題中應(yīng)有之義。近些年來(lái)的中央一號(hào)文件都從不同角度對(duì)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求和重點(diǎn)任務(wù)作出了明確部署。中共中央、國(guó)務(wù)院以及一些國(guó)家相關(guān)部委也以高質(zhì)量發(fā)展為主題，制定印發(fā)了一系列政策文件，對(duì)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行了具體部署(見(jiàn)表1)。特別是2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等7部門(mén)印發(fā)的《國(guó)家質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》(農(nóng)發(fā)〔2019〕1號(hào))對(duì)質(zhì)量興農(nóng)的總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)作出了詳細(xì)部署，其明確提出：“到2022年，質(zhì)量興農(nóng)制度框架基本建立，初步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量高、產(chǎn)業(yè)效益高、生產(chǎn)效率高、經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)高、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展取得顯著成效?！秉h的十九大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)加速轉(zhuǎn)型、發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，農(nóng)業(yè)多功能性逐步彰顯，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)逐步由總量擴(kuò)張階段向質(zhì)量提升階段轉(zhuǎn)變。2022年中央一號(hào)文件也從糧食生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)融合、綠色發(fā)展等方面對(duì)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展作出了明確部署。這一方面表明我國(guó)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)從理念倡導(dǎo)轉(zhuǎn)入政策實(shí)踐階段，將加快推動(dòng)未來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；另一方面也意味著需要我們結(jié)合政策提出的目標(biāo)任務(wù)，對(duì)新條件下農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)遇、挑戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行重新審視。

表1 2017年來(lái)推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的部分政策文件

當(dāng)前，無(wú)論是政策制定領(lǐng)域還是學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展都受到越來(lái)越多的關(guān)注?；仡櫼延醒芯浚P(guān)于農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的討論主要聚焦于以下方面。

第一，一些學(xué)者從宏觀層面提出了農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的總體思路、目標(biāo)舉措與實(shí)現(xiàn)途徑。比如，徐光平等從科技創(chuàng)新、深化改革、生態(tài)保護(hù)、精準(zhǔn)匹配以及量質(zhì)并重等五個(gè)方面提出了推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑。杜磊等從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及其區(qū)域特性出發(fā)，將我國(guó)分為脫貧地區(qū)農(nóng)業(yè)、非糧農(nóng)業(yè)和糧食產(chǎn)業(yè)三種農(nóng)業(yè)類(lèi)型，并分別提出相應(yīng)的農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展路徑。還有的研究將視角拓展到農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)互促、與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的融合互動(dòng)等方面。

第二，一些學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注支撐農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心力量、重要條件與關(guān)鍵因素。比如，王興國(guó)等提出，科技創(chuàng)新是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的第一動(dòng)力，并將“以知識(shí)、信息、技術(shù)等新生要素的運(yùn)用以及傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的改造升級(jí)”作為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力支撐。鐘真等提出，識(shí)別和找到影響或改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體生產(chǎn)參與、生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)方式三個(gè)維度的主要因素，將成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)。馮浩等就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的促進(jìn)作用進(jìn)行了實(shí)證分析。

第三，一些學(xué)者側(cè)重于考察農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的評(píng)價(jià)指標(biāo)、考核體系以及區(qū)域格局等問(wèn)題。田錦萱等還針對(duì)黃河流域的農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展展開(kāi)研究。這些研究為本文展開(kāi)相關(guān)討論奠定了基礎(chǔ)，但在闡釋農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的涵義特征、分析發(fā)展面臨的優(yōu)勢(shì)條件及障礙因素等方面仍存在一些不足。

因此，本文將在探討農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵特征的基礎(chǔ)上，深入分析面臨的體制機(jī)制障礙，并結(jié)合新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑，給出相應(yīng)的政策建議。

二、農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵特征

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)歷了從增產(chǎn)到提質(zhì)的發(fā)展轉(zhuǎn)向，也在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、消費(fèi)及流通等領(lǐng)域出現(xiàn)了一些周期性波動(dòng)。隨著“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具備了新的內(nèi)涵、特征和優(yōu)勢(shì)條件。

1.農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基本涵義

依據(jù)上述理解，從理論角度看，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是堅(jiān)持人民主體性的發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然選擇，也是中國(guó)式現(xiàn)代化道路的重要支撐。以實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)為牽引推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，已成為當(dāng)前和今后中長(zhǎng)期內(nèi)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容之一。從實(shí)踐角度看，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要兼顧質(zhì)量和效益雙重價(jià)值取向，不僅包括農(nóng)產(chǎn)品的提檔升級(jí)，還包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量的持續(xù)提升和農(nóng)業(yè)功能的不斷拓展。簡(jiǎn)言之，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的主要目標(biāo)，就是要通過(guò)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增加總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、拓展來(lái)源和改善品質(zhì)，提高農(nóng)業(yè)供給體系與需求體系的協(xié)同性、適配性，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量、效益和性能，不斷增強(qiáng)創(chuàng)新力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

2.農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的典型特征

第一，具有較高的市場(chǎng)化、品牌化水平。農(nóng)業(yè)的首要功能是提供農(nóng)產(chǎn)品供給，因此高質(zhì)量發(fā)展首先應(yīng)該保證生產(chǎn)的產(chǎn)品高質(zhì)量。順應(yīng)人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，特別是適應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求小型化、特產(chǎn)化、精致化、功能化的變動(dòng)趨勢(shì)，需要緊緊圍繞不斷變化的市場(chǎng)需求安排組織生產(chǎn)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源要素的決定性作用，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)引入市場(chǎng)化軌道。在維護(hù)國(guó)家糧食安全和口糧自給等底線任務(wù)的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升和品牌建設(shè)，注重發(fā)揮需求對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)品功能提升的市場(chǎng)牽引作用，不斷提升特色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品包裝水平、產(chǎn)品形象、品牌知名度和營(yíng)銷(xiāo)能力，在滿足市場(chǎng)需求的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)者與消費(fèi)者“雙贏”。

第二，具有較高的特產(chǎn)化、融合化水平。農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)是順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律以及產(chǎn)業(yè)融合交叉滲透的趨勢(shì)，并通過(guò)“以特取勝”“以特增值”實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高效益的發(fā)展。農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展不能千篇一律，更不能盲目求大，而是要立足各地農(nóng)村的資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀伙L(fēng)貌、田園風(fēng)光、傳統(tǒng)手藝、鄉(xiāng)土風(fēng)情等特點(diǎn)，因地制宜、因時(shí)制宜、適地而種，開(kāi)發(fā)特色產(chǎn)品、培育特色產(chǎn)業(yè)、凝聚特色優(yōu)勢(shì)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈、完善利益鏈，形成“人無(wú)我有，人有我優(yōu)”的差異化特征，做到農(nóng)業(yè)特產(chǎn)化水平全面提升。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，農(nóng)業(yè)將與生態(tài)、文化、旅游等產(chǎn)業(yè)深度融合，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)將實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，農(nóng)業(yè)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)規(guī)模將不斷增加，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)將不斷壯大，農(nóng)業(yè)多功能性將得到充分發(fā)揮，并能夠?yàn)檗r(nóng)民持續(xù)較快增收提供有力支撐。

第三，具有較高的精確化、智能化水平。具備較高水平的物質(zhì)裝備條件，能夠充分實(shí)現(xiàn)科技賦能與知識(shí)增效，是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要條件。順應(yīng)新一代信息技術(shù)、數(shù)字科技快速迭代的發(fā)展趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)數(shù)字技術(shù)、智能生產(chǎn)管理、精準(zhǔn)質(zhì)量溯源等對(duì)于推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展將更加重要。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備的數(shù)字化、智能化改造升級(jí)步伐加快，智慧農(nóng)業(yè)裝備能力不斷增強(qiáng)，遙感遙測(cè)遙控等技術(shù)加速推廣應(yīng)用，為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定了技術(shù)條件。推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，將依靠更加先進(jìn)的技術(shù)條件和物質(zhì)裝備，發(fā)展精確農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)，打造未來(lái)農(nóng)場(chǎng)和未來(lái)鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)差異化、產(chǎn)品多元化與機(jī)械作業(yè)精確化的有機(jī)統(tǒng)一，構(gòu)建起立體式、科學(xué)化的數(shù)字農(nóng)業(yè)和數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展格局。

第四，具有較高的生態(tài)化、綠色化水平。優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境是農(nóng)業(yè)農(nóng)村最大的發(fā)展優(yōu)勢(shì)和永恒財(cái)富。順應(yīng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和全面綠色轉(zhuǎn)型的時(shí)代潮流，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要把綠色作為底色，將低碳循環(huán)發(fā)展擺在更加突出的位置，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管，落實(shí)主體責(zé)任，統(tǒng)籌整合實(shí)施小流域綜合治理、畜禽糞污資源化利用、秸稈綜合利用還田、深松整地、綠色種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)、保護(hù)性耕作試點(diǎn)示范等政策舉措，做到資源同聚、力量同匯，不斷增加生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的生態(tài)化和鄉(xiāng)村生態(tài)的產(chǎn)品化。農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)資源利用高效率，這就意味著，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平顯著提升，化肥農(nóng)藥減量增效等不同類(lèi)型綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品集成推廣，農(nóng)產(chǎn)品品種和品質(zhì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力不斷提升。

第五，具有較高的職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化水平。只有高素質(zhì)農(nóng)民才能成為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的有效承載主體。順應(yīng)農(nóng)業(yè)從業(yè)者高齡化、女性化的人口結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要把培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和新型職業(yè)農(nóng)民擺在更加突出的位置，繼續(xù)加大針對(duì)各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體的培訓(xùn)力度，不斷提高農(nóng)業(yè)從業(yè)者的文化素質(zhì)和經(jīng)營(yíng)管理水平，建設(shè)一支知識(shí)型、技能型、創(chuàng)新型的高素質(zhì)經(jīng)營(yíng)者隊(duì)伍。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，法人化的規(guī)模經(jīng)營(yíng)將成為主要生產(chǎn)形式，家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體將成為主要組織載體，小農(nóng)戶則依托專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)等各種方式與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接，土地、資本、人才等要素實(shí)現(xiàn)集約化投入，農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化水平持續(xù)提升。

3.農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)勢(shì)條件

近年來(lái)，我國(guó)消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，糧食等農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力顯著提高，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革扎實(shí)推進(jìn)，政策環(huán)境不斷優(yōu)化，這些都為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第二，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有堅(jiān)實(shí)的糧食安全基礎(chǔ)。黨的十九大以來(lái)，我國(guó)糧食總產(chǎn)量已連續(xù)5年達(dá)到1.3萬(wàn)億斤以上，糧食生產(chǎn)能力持續(xù)增強(qiáng)，供需結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，儲(chǔ)備調(diào)控能力和市場(chǎng)流通水平明顯提高，糧食安全保障能力再上新臺(tái)階。從基本面上看，我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品保障力度不斷增加，油料、蔬菜、水果和茶葉等主要經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量總體保持較高水平，大宗糧食儲(chǔ)備庫(kù)存充裕、特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品豐富多樣。當(dāng)前，盡管糧食安全仍面臨一些風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，但總體上，供應(yīng)寬松的好形勢(shì)為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了良好的轉(zhuǎn)型契機(jī)和較大的回旋空間。

第四，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有綠色低碳發(fā)展的社會(huì)共識(shí)?！疤歼_(dá)峰、碳中和”目標(biāo)對(duì)于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展提出了新的更高要求，2022年中央一號(hào)文件也專(zhuān)門(mén)對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展作出了具體部署。近年來(lái)，我國(guó)把綠色發(fā)展擺在突出位置，不斷創(chuàng)新體制機(jī)制和政策體系，實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)，打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，強(qiáng)化畜禽糞污治理，健全動(dòng)物防疫和病蟲(chóng)害防治體系，推進(jìn)禁牧休牧和草畜平衡，農(nóng)藥、化肥利用率顯著提高。2021年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法〉的意見(jiàn)》提出，到2025年，我國(guó)畜禽糞污綜合利用率、秸稈綜合利用率、農(nóng)膜回收率和農(nóng)藥包裝廢棄物回收率均要穩(wěn)定達(dá)到80%以上?？傊?，農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展相關(guān)領(lǐng)域政策、舉措取得積極成效，為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

第五，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有源源不竭的改革動(dòng)力。改革開(kāi)放40多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村改革取得突破性進(jìn)展，重大改革舉措有力有效。特別是黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村改革的頂層設(shè)計(jì)不斷健全，各類(lèi)改革試點(diǎn)全面發(fā)力，束縛農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制多點(diǎn)突破，農(nóng)村土地制度改革、集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革、城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、鄉(xiāng)村治理體系改革以及農(nóng)村社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域改革等縱深推進(jìn)，惠民生、強(qiáng)主體、促轉(zhuǎn)型等重要環(huán)節(jié)的改革取得實(shí)質(zhì)性成效。進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村改革將加速“提標(biāo)”“擴(kuò)面”“集成”，城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)改革將一體推進(jìn)，為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大的改革動(dòng)力。

三、農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展面臨的體制機(jī)制障礙

推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，客觀上要求建立一套符合市場(chǎng)規(guī)律和自然規(guī)律的農(nóng)業(yè)供給體系、促進(jìn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置的制度框架和政策體系。但從目前情況看，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展仍面臨諸多體制機(jī)制障礙。

1.政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)的調(diào)節(jié)機(jī)制尚不健全

政府干預(yù)市場(chǎng)價(jià)格、調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求的情況仍存在，一些領(lǐng)域政府直接配置資源和組織微觀經(jīng)營(yíng)的情況時(shí)有發(fā)生，而市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、信用體系等方面的制度建設(shè)比較滯后，市場(chǎng)配置資源的決定性作用還沒(méi)有充分發(fā)揮。政府對(duì)部分領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈問(wèn)題關(guān)注不夠，在制定完善質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系和獎(jiǎng)懲規(guī)則、培育區(qū)域品牌等方面的公共服務(wù)供給不足，特別是質(zhì)量興農(nóng)的市場(chǎng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制還沒(méi)有完全建立。

2.增產(chǎn)為主、提質(zhì)為輔的政策導(dǎo)向尚未轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，我國(guó)以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策仍然占有較大比重，提質(zhì)導(dǎo)向體現(xiàn)得還不夠充分。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策、科技政策、投資政策、經(jīng)營(yíng)主體培育政策，以及產(chǎn)糧大縣、生豬調(diào)出大縣等獎(jiǎng)勵(lì)政策，在目標(biāo)導(dǎo)向上仍偏重于數(shù)量和規(guī)模指標(biāo)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)品品質(zhì)提升、品牌培育和綠色發(fā)展等質(zhì)量指標(biāo)數(shù)量少、比重低。部分領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和保護(hù)不但沒(méi)有提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，而且導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力下降和有限的財(cái)政資金錯(cuò)配。

3.資源要素從鄉(xiāng)到城、單向流動(dòng)的趨勢(shì)尚未扭轉(zhuǎn)

我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的條件發(fā)生了明顯變化，但城鄉(xiāng)資源平等、順暢交換的通道還沒(méi)有完全打通，資源要素優(yōu)化配置仍然面臨著制度約束、體制障礙和政策梗阻。特別是“人、地、錢(qián)”三項(xiàng)基本要素從鄉(xiāng)村凈外流的局面仍然沒(méi)有改觀，城市資金、管理、技術(shù)、人才等先進(jìn)要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)還面臨諸多制度性約束，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)開(kāi)放性不足，“跨村”配置集體資產(chǎn)的能力還比較弱。同時(shí)，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件還比較落后，城鄉(xiāng)分工體系仍然不對(duì)等，基本公共服務(wù)供給內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)差距還比較大，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)仍然沒(méi)有完全暢通。

4.農(nóng)村改革、農(nóng)業(yè)政策的整體效能尚未有效發(fā)揮

農(nóng)村各項(xiàng)改革試點(diǎn)單兵突進(jìn)，系統(tǒng)性、協(xié)同性、整體性不夠，缺乏改革協(xié)同、試點(diǎn)聯(lián)動(dòng)和政策協(xié)調(diào)。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案雖然已經(jīng)出臺(tái)，但職能尚未完全整合到位，不同部門(mén)、不同政策之間還沒(méi)有建立起有效的協(xié)作機(jī)制，一些深層次的矛盾和問(wèn)題還有待破解。現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策的支持方式和領(lǐng)域，與推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求還有諸多的不適應(yīng)。比如，在科研推廣方面，現(xiàn)有政策對(duì)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)品種和病蟲(chóng)害防治方面的支持力度相對(duì)較大，而對(duì)產(chǎn)前綠色高效農(nóng)獸藥、肥料、飼料添加劑以及產(chǎn)后深加工技術(shù)裝備等的研發(fā)和推廣投入較少。

四、推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇

推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，必須按照全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的部署要求，以提質(zhì)增效為目標(biāo)，以科技創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，以深化改革為手段，強(qiáng)化消費(fèi)培育、要素激活、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與執(zhí)法監(jiān)管，推動(dòng)我國(guó)從農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變。

1.轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式

推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，需要加快構(gòu)建高質(zhì)量的供給體系、生產(chǎn)體系和投入體系，堅(jiān)持綠色發(fā)展導(dǎo)向、落實(shí)功能分區(qū)制度、實(shí)施布局再平衡戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)綠色安全清潔生產(chǎn)。其一，堅(jiān)持品種多樣化。加大種質(zhì)資源保護(hù)力度，培育篩選品質(zhì)優(yōu)良、功能多元、形態(tài)多樣的個(gè)性化品種，不斷豐富農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給。其二，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化。適應(yīng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要求，加快農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)修訂完善，推進(jìn)不同標(biāo)準(zhǔn)之間銜接、配套、集成與轉(zhuǎn)化，形成統(tǒng)一規(guī)劃、左右互通的標(biāo)準(zhǔn)體系。其三，完善農(nóng)業(yè)投入品支持體系。開(kāi)展種業(yè)自主創(chuàng)新、協(xié)同創(chuàng)新、整體創(chuàng)新，支持研發(fā)推廣綠色高效藥肥，鼓勵(lì)發(fā)展數(shù)字化、智能化農(nóng)業(yè)裝備，提高安全綠色投入品補(bǔ)貼力度。其四，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綠色技術(shù)集成推廣。加大對(duì)生態(tài)高效農(nóng)業(yè)的政策支持力度，分區(qū)域、分作物集成組裝一批化肥、農(nóng)藥減量增效的技術(shù)模式，推廣集節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥于一體的農(nóng)技農(nóng)藝結(jié)合新技術(shù)。

2.調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)

3.強(qiáng)化監(jiān)督管理

推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，需要加快提升農(nóng)業(yè)執(zhí)法能力，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全聯(lián)動(dòng)激勵(lì)和約束機(jī)制，形成“依法者受益、違法者受罰”的發(fā)展環(huán)境。其一，大力推進(jìn)“三品一標(biāo)”認(rèn)證和監(jiān)管。加大對(duì)“三品一標(biāo)”認(rèn)證機(jī)構(gòu)的整治力度，提高認(rèn)證門(mén)檻和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)認(rèn)證后監(jiān)管，改變認(rèn)證機(jī)構(gòu)和認(rèn)證品種多、雜、亂的局面，真正建立起有公信力的認(rèn)證體系，提升認(rèn)證的權(quán)威性和影響力。其二，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警和應(yīng)急處置，激勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體參與溯源管理。其三，嚴(yán)格農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管。建立生產(chǎn)者信用檔案、黑名單制度、誠(chéng)信分級(jí)制度，進(jìn)行生產(chǎn)全過(guò)程質(zhì)量控制，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和投入品供應(yīng)商自覺(jué)遵守限用禁用有關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范。

4.培育主體品牌

推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，需要重視培育經(jīng)營(yíng)主體和品牌，以主體促品牌，以品牌帶主體，實(shí)現(xiàn)主體發(fā)展能力和品牌公信力“雙提升”。其一，加大新型職業(yè)農(nóng)民培育力度。實(shí)施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)、職業(yè)教育和實(shí)踐養(yǎng)成，重視挖掘鄉(xiāng)土人才，就地培養(yǎng)造就一支新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。其二，加快培育各類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。支持家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等加快發(fā)展，培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體，吸引“新農(nóng)人”返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，引導(dǎo)各類(lèi)主體開(kāi)展橫向聯(lián)合與縱向合作。其三，提升農(nóng)產(chǎn)品品牌公信力。以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，夯實(shí)品牌根基，推進(jìn)區(qū)域公用品牌建設(shè)，提升品牌整體形象，保護(hù)改造提升一批“特”“優(yōu)”字牌，培育一批“土”字牌，創(chuàng)建一批“名”牌。

五、完善農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策支持體系

推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，必須立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，制定中長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)，完善政策體系，加強(qiáng)政策支持、減少政策限制，強(qiáng)化政策銜接配合，為農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

1.完善規(guī)劃引領(lǐng)體系

科學(xué)編制并有效實(shí)施農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃體系，確保規(guī)劃之間銜接耦合。一是對(duì)照《國(guó)家質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》提出的目標(biāo)和任務(wù)，開(kāi)展第三方評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整和完善新一階段制定農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃的重要依據(jù)。二是國(guó)家層面要突破短期思維，聚焦長(zhǎng)期性、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，加快制定中長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，建立健全推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。三是各地區(qū)各部門(mén)要制定相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃或產(chǎn)品規(guī)劃，明確目標(biāo)任務(wù)、框架布局與實(shí)施路徑，構(gòu)建以國(guó)家規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，區(qū)域規(guī)劃、地方規(guī)劃、年度計(jì)劃為支撐的農(nóng)業(yè)高質(zhì)量規(guī)劃體系。同時(shí)，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施保障，完善規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，提升規(guī)劃的可操作性和約束力。

2.完善投入保障體系

明確財(cái)政支出責(zé)任，細(xì)化投入支持方案，推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，強(qiáng)化各級(jí)財(cái)政對(duì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的保障作用。一是針對(duì)不同領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)投入差距，加大對(duì)有機(jī)肥、低毒高效農(nóng)藥研發(fā)推廣應(yīng)用的支持力度。對(duì)研發(fā)、施用安全高效有機(jī)肥、農(nóng)獸藥，特別是高效緩釋肥料、生物肥料、生物農(nóng)藥、低殘留獸藥等新型產(chǎn)品，以及生物智能防治技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化推廣應(yīng)用等，公共財(cái)政應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)助。二是針對(duì)專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)供給不足的缺陷，調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有規(guī)模經(jīng)營(yíng)支持方向，重點(diǎn)支持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為主的服務(wù)帶動(dòng)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)，采用事前補(bǔ)助與事后獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的方法，加大對(duì)市場(chǎng)化運(yùn)作不成熟的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的支持力度。三是針對(duì)農(nóng)業(yè)金融保險(xiǎn)短缺的制約，加大對(duì)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)的支持力度。充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，完善激勵(lì)與約束并重的金融支農(nóng)機(jī)制，健全以政策性保險(xiǎn)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策體系，撬動(dòng)更多信貸資金和社會(huì)資金投入高質(zhì)量農(nóng)業(yè)。

3.完善評(píng)價(jià)考核體系

從國(guó)家層面來(lái)看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要發(fā)揮牽頭抓總的作用，圍繞農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境質(zhì)量?jī)蓚€(gè)重點(diǎn)，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)起推進(jìn)質(zhì)量興農(nóng)的主體責(zé)任，整合發(fā)改、藥監(jiān)等涉農(nóng)部門(mén)相關(guān)職能，強(qiáng)化評(píng)價(jià)考核、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)與績(jī)效評(píng)價(jià)，為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供保障。一是建立國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，在政府主導(dǎo)的原則下，由行業(yè)組織牽頭制定標(biāo)準(zhǔn)，完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，對(duì)投入品使用、農(nóng)產(chǎn)品加工和市場(chǎng)流通等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督檢查。二是建立農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展科學(xué)評(píng)估體系，委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)質(zhì)量興農(nóng)工作開(kāi)展專(zhuān)業(yè)評(píng)估，通過(guò)日常監(jiān)測(cè)、抽樣調(diào)查、明察暗訪與數(shù)據(jù)爬蟲(chóng)等方式方法，對(duì)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行客觀公正的綜合評(píng)估。同時(shí)要強(qiáng)化評(píng)估的過(guò)程管理，確保流程規(guī)范、各方參與、統(tǒng)一權(quán)威，及時(shí)向公眾發(fā)布相關(guān)信息。三是加快推動(dòng)形成可量化、能考核的農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系，將農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施情況納入各級(jí)政府的績(jī)效考核范圍，逐步提高考核權(quán)重，倒逼相關(guān)政策落地見(jiàn)效。四要健全生產(chǎn)者市場(chǎng)化退出機(jī)制，發(fā)揮公眾媒體監(jiān)督作用，加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督，形成集市場(chǎng)性、行業(yè)性、社會(huì)性于一體的聯(lián)合性約束懲戒體系。

4.完善人才支撐體系

推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，必須下大力氣吸引各類(lèi)人才回到農(nóng)村、進(jìn)入農(nóng)業(yè)。一是加大對(duì)高素質(zhì)農(nóng)民培育的支持力度。推動(dòng)全面建立職業(yè)農(nóng)民制度，統(tǒng)籌整合農(nóng)業(yè)教育資源，實(shí)現(xiàn)常規(guī)性培訓(xùn)與專(zhuān)題性培訓(xùn)相結(jié)合，確保學(xué)歷教育、知識(shí)更新與技能提升相協(xié)同，加大對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體帶頭人、青年農(nóng)場(chǎng)主的培訓(xùn)力度。二是加大對(duì)農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)的支持力度。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校、農(nóng)業(yè)院校等采取專(zhuān)門(mén)培養(yǎng)、委托培養(yǎng)、定制培養(yǎng)、遠(yuǎn)程函授、線上教學(xué)等形式，開(kāi)設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理技能、農(nóng)業(yè)電子商務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)等相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)技能課程。三是加大對(duì)各類(lèi)人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持力度。加大對(duì)大中專(zhuān)畢業(yè)生、退伍軍人、返鄉(xiāng)農(nóng)民工發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的支持力度，在金融支持、社會(huì)保障、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等方面給予政策優(yōu)惠。加快取消農(nóng)業(yè)科研院所與合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)對(duì)接、科研人員到合作社和龍頭企業(yè)兼職取酬等方面的限制。

5.完善農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)管體系

安全優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品既是產(chǎn)出來(lái)的，也是管出來(lái)的。在強(qiáng)化農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)管方面，必須做好以下工作：一是深化農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革。針對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，強(qiáng)化行政管理、執(zhí)法監(jiān)督和技術(shù)支撐體系，整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系建設(shè)，建立部門(mén)協(xié)同、齊抓共管的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。二是提升農(nóng)業(yè)執(zhí)法能力和水平。實(shí)施農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)管能力建設(shè)工程，落實(shí)農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員編制，保障和加大農(nóng)業(yè)執(zhí)法投入，改善執(zhí)法設(shè)施裝備，強(qiáng)化依法履職條件，提升執(zhí)法能力和水平。三是加大農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)管力度。健全農(nóng)業(yè)執(zhí)法信息共享和執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化省部?jī)杉?jí)監(jiān)督指導(dǎo)基層執(zhí)法、協(xié)調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法和查處重大違法案件等職責(zé)。建立執(zhí)法人員教育培訓(xùn)制度，落實(shí)持證上崗制度，完善以隨機(jī)抽查為重點(diǎn)的監(jiān)督檢查制度。