王文濤，白銀瑞

農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革事關(guān)我國小麥、玉米、大米三大谷物的進口，進而關(guān)系到我國口糧安全和谷物安全，是理論界亟待研究的領(lǐng)域。目前理論界鮮見關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革對我國糧食安全影響的研究，相關(guān)研究成果主要是國外學(xué)者對事關(guān)我國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革動因的中美農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理爭端案(DS517)的研究，如中國是否抑制農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額使用的理論和實證研究[1-3]、專家組報告內(nèi)容的總結(jié)及評價等[4-6]。本文首先分析我國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革的由來，接著分析我國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革的內(nèi)容，然后從理論和現(xiàn)實兩方面探討農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革對我國糧食安全的影響，最后提出了化解風(fēng)險的對策建議。

一、農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革的由來

(一)國際背景

關(guān)稅配額政策(TRQ)是20世紀(jì)90年代烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)定(URAA)多邊貿(mào)易談判期間制定的一項兩級關(guān)稅計劃，旨在擴大農(nóng)產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入，并促進農(nóng)業(yè)貿(mào)易的進一步自由化[7]。該政策對配額內(nèi)進口量收取較低的關(guān)稅，對超過配額的數(shù)量收取較高的關(guān)稅。科學(xué)合理的關(guān)稅配額管理制度可以促進農(nóng)產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入, 保證農(nóng)產(chǎn)品進口貿(mào)易市場的公平競爭。從各國的關(guān)稅配額實踐來看，完全符合WTO相關(guān)規(guī)定的經(jīng)濟體少之又少。根據(jù)世貿(mào)組織農(nóng)業(yè)委員會(COA)會議記錄，1995—2015年近80次COA會議記錄中的關(guān)稅配額問題有1400多個，主要分為三大類：配額使用不足、透明度和行政管理障礙問題。就配額使用率而言，根據(jù)世貿(mào)組織文件(WTO，2018年)和美國農(nóng)業(yè)委員會提交給WTO的報告(1)World Trade Organization (WTO). 2019b. “Tariff Implementation Issues-Issues with Tariff-Rate Quotas.” Communication from the United States to Committee on Agriculture. JOB/AG/169.(WTO，2019b) ，2014—2016年關(guān)稅配額的平均使用率為56%，只有4名成員的平均使用率為100%(2)World Trade Organization (WTO). 2018. “Tariff Quota Administration Methods and Fill Rates 2007-2016.”Background Paper by the Secretariat, Committee on Agriculture. G/AG/W/183.。從國別來看，中國被提及最多的問題是有關(guān)行政管理程序和配額使用率方面，美國的問題集中在透明度和配額使用率上，主要涉及糖和乳制品的貿(mào)易問題。

農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理在實踐方面存在的問題必然需要進行國際談判，以制定相應(yīng)紀(jì)律。2013年12月，WTO成員方在巴厘島舉行新一輪會議，“巴厘一攬子協(xié)定”(以下簡稱“協(xié)定”)歷盡艱辛后最終達成，實現(xiàn)了WTO成立18年來多邊談判的“零突破”。針對各成員方對關(guān)稅配額低使用率和行政管理障礙的擔(dān)憂，“協(xié)定”規(guī)定在關(guān)稅配額未完成機制啟動后, 若關(guān)稅配額使用率連續(xù)兩年保持在65%以下或在此期間未向農(nóng)業(yè)委員會通告其配額使用率, 其他成員方可通過農(nóng)業(yè)委員會要求該成員方采取具體行動修改關(guān)稅配額的管理制度[8]。各成員之所以在關(guān)稅配額使用率過低的情況下要求其修改關(guān)稅配額管理制度, 主要是因為在實踐中, 關(guān)稅配額使用率不高與該成員的管理制度存在行政阻礙或者不透明有關(guān)。

“協(xié)定”正在執(zhí)行中，但對關(guān)稅配額制度實施的擔(dān)憂持續(xù)存在[9]。中國擁有世界上最大的關(guān)稅配額量，特別是小麥關(guān)稅配額是世界上規(guī)模最大的一個糧食關(guān)稅配額，自然受到廣泛關(guān)注。

(二)爭端過程

農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理爭端案是美國政府近期第二次在農(nóng)業(yè)爭端案中成功為本國謀求利益的案件。該爭端始于中美貿(mào)易摩擦全面爆發(fā)前，是中美貿(mào)易摩擦的重要內(nèi)容之一。2016年12月15日，美國以中國的關(guān)稅配額管理違反了《中國加入工作組報告書》第116段承諾的義務(wù)為由，根據(jù)WTO爭端解決機制及關(guān)稅暨貿(mào)易總協(xié)定(GATT)與中國進行磋商。

《中國加入工作組報告書》第116段的承諾是：中國代表表示，自加入時起，中國將保證在透明、可預(yù)測、統(tǒng)一、公平和非歧視的基礎(chǔ)上管理關(guān)稅配額，使用能夠提供有效進口機會的明確規(guī)定的時限、管理程序和要求；反映消費者偏好和最終用戶需求；且不抑制每一種關(guān)稅配額的足額使用。美國質(zhì)疑我國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度的六個方面是：申請關(guān)稅配額分配的基本資格標(biāo)準(zhǔn)(基本資格標(biāo)準(zhǔn))；分配關(guān)稅配額的原則(分配原則)和重新分配返還的關(guān)稅配額數(shù)額的程序(重新分配程序)；公眾意見征詢流程；關(guān)稅配額的國營貿(mào)易和非國營貿(mào)易部分的管理；與關(guān)稅配額的分配、返還和再分配相關(guān)的公告范圍；以及根據(jù)關(guān)稅配額進口的小麥和玉米的使用要求(使用要求)。專家組就美國質(zhì)疑中國關(guān)稅配額管理制度的六個具體方面，根據(jù)所提出的相關(guān)義務(wù)的定義及關(guān)系來進行審理。2019年4月18日，WTO發(fā)布美國訴中國小麥、玉米、大米三種農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理爭端案的專家組報告，裁定中國對小麥、玉米、大米關(guān)稅配額的管理不符合中國當(dāng)年的入世承諾，為此需要進行改革(3)WTO. 2019. China Tariff Rate Quotas for Certain Agricultural Products, Report of the Panel. WT/DS517/R, April 18.。

(三)《協(xié)議》推動農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革

2020年1月15日中美雙方簽署《中華人民共和國政府和美利堅合眾國政府經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)議》(以下簡稱《協(xié)議》)，不僅再次確認(rèn)了農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理爭端案的相關(guān)裁決與建議，而且達成了更新的規(guī)定。此《協(xié)議》是在中美貿(mào)易摩擦的背景下，在WTO的框架外締結(jié)的兩國間的經(jīng)濟條約?！秴f(xié)議》內(nèi)容涉及很多方面，在有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的第三章中，附錄十四是有關(guān)關(guān)稅配額管理的規(guī)定，這是與農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理爭端案的銜接點。附錄十四主要關(guān)注中國小麥、玉米、大米關(guān)稅配額管理措施，除了再次以協(xié)議形式設(shè)定中國遵守專家組報告內(nèi)容及世貿(mào)組織協(xié)定，還規(guī)定了許多明確的附加義務(wù)，比如，第三項和第四項要求中國不得區(qū)別對待國營貿(mào)易企業(yè)和非國營貿(mào)易企業(yè)，國營貿(mào)易企業(yè)應(yīng)被視為一般的“最終用戶”，返還其未完全使用的配額進行再分配；第六項要求中國應(yīng)確保規(guī)定并公布小麥、玉米、大米關(guān)稅配額申請條件和分配原則，確保充足數(shù)量的國營貿(mào)易企業(yè)和非國營貿(mào)易企業(yè)實體(包括新的配額申請者)有資格獲得小麥、玉米、大米關(guān)稅配額分配，并確保不抑制小麥、玉米、大米關(guān)稅配額的足額使用。由此可見，《協(xié)議》推動了農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革。

二、我國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度改革內(nèi)容

中國在此次農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理爭端案中，作出了積極努力，正視世界范圍內(nèi)廣泛存在的如配額使用率低、透明度低及行政程序阻礙等關(guān)稅配額管理問題，并承諾根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)定進行改革。中國政府以最大的誠意來解決這些問題，以期推動貿(mào)易自由化的進程，維護WTO權(quán)威。中國關(guān)稅配額管理的總體目標(biāo)是充分利用關(guān)稅配額的國營貿(mào)易和非國營貿(mào)易部分，使其符合市場化條件。2020年中國已將小麥、玉米、大米的關(guān)稅配額全部分配給最終用戶，對所有未使用和返還的關(guān)稅配額進行重新分配，并按照《農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅配額管理暫行辦法(2021年修正)》對未使用配額的用戶進行處罰。具體來看，中國對涉及爭端的《農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅配額管理暫行辦法(2003年第4號)》《2017年糧食進口關(guān)稅配額申領(lǐng)條件和分配原則》《2017年農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅配額再分配公告》等文件的相關(guān)法律條文進行了相應(yīng)補充或修訂，具體內(nèi)容如下：

(一)基本資格標(biāo)準(zhǔn)改革

《2017年糧食進口關(guān)稅配額申領(lǐng)條件和分配原則》中“申領(lǐng)條件”之一則要求申請人必須具備良好的誠信狀況并履行與其業(yè)務(wù)相關(guān)的社會責(zé)任。專家組認(rèn)為“誠信狀況”和“社會責(zé)任”這兩個術(shù)語本質(zhì)上是模糊的，申請人無法準(zhǔn)確了解該條件的標(biāo)準(zhǔn)要求。基于此，《2020年糧食進口關(guān)稅配額申請和分配細(xì)則》刪去這兩項內(nèi)容，根據(jù)是否被列入“信用中國”網(wǎng)站黑名單等來確定申請人的資格。

(二)分配和重新分配程序改革

《2020年糧食進口關(guān)稅配額申請和分配細(xì)則》對分配原則進行了明確規(guī)定，不再根據(jù)“其他相關(guān)商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”等模糊概念進行分配，而是根據(jù)企業(yè)申請數(shù)量、進口實績及加工能力等進行分配和再分配，其總體目標(biāo)是使國營貿(mào)易配額和非國營貿(mào)易配額根據(jù)市場條件得到充分使用。

(三)公眾意見流程改革

專家組認(rèn)為申請企業(yè)數(shù)據(jù)的年度公告明確規(guī)定了公眾提供意見的可能性，但沒有就任何潛在的后續(xù)核查程序以及中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(以下簡稱“發(fā)改委”)是否允許申請人有機會反駁此類意見提供任何通知。缺少這一點重要信息使申請人和其他相關(guān)方無法容易地理解或辨別發(fā)改委評估公眾意見的規(guī)則和原則，包括申請人是否有機會反駁這些意見，從而影響關(guān)稅配額的分配量?；诖耍?020年糧食進口關(guān)稅配額申請和分配細(xì)則》增添了“公示階段”這項條文，詳細(xì)介紹了申請人進行信息核實與監(jiān)督的途徑與方式。

(四)國營貿(mào)易配額和非國營貿(mào)易配額管理改革

《農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅配額管理暫行辦法(2003年第4號)》規(guī)定，分配給最終用戶的國營貿(mào)易進口配額量，在當(dāng)年8月15日前未簽訂合同的，報中華人民共和國商務(wù)部(以下簡稱“商務(wù)部”)或發(fā)改委批準(zhǔn)再進口，最終用戶可以委托有貿(mào)易權(quán)的任何企業(yè)進口，有貿(mào)易權(quán)的最終用戶可以自行進口。實踐中的慣例是，發(fā)改委將關(guān)稅配額的整個國營貿(mào)易部分分配給中國指定的國營貿(mào)易公司——中糧集團有限公司(以下簡稱中糧集團)，并且不要求中糧集團返還未使用的關(guān)稅配額量。

《協(xié)議》附錄十四是關(guān)于中國關(guān)稅配額管理，要求我國不得區(qū)別對待國營貿(mào)易企業(yè)和非國營貿(mào)易企業(yè)，即要求把國營貿(mào)易企業(yè)作為一般的最終用戶看待?！?020年糧食進口關(guān)稅配額申請和分配細(xì)則》明確企業(yè)可自主選擇申請：一是國營貿(mào)易配額；二是非國營貿(mào)易配額；三是國營貿(mào)易配額和非國營貿(mào)易配額。2021年新修訂并發(fā)布的《農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅配額管理暫行辦法(2021修訂)》規(guī)定，分配給最終用戶的國營貿(mào)易進口配額量，在當(dāng)年8月15日前未簽訂合同的，最終用戶可以委托有貿(mào)易權(quán)的任何企業(yè)進口；有貿(mào)易權(quán)的最終用戶可以自行進口，不再需要報商務(wù)部或發(fā)改委批準(zhǔn)再進口，即部分貿(mào)易權(quán)轉(zhuǎn)讓無須再經(jīng)過批準(zhǔn)。

(五)根據(jù)配額進口的小麥、玉米的使用要求改革

原有規(guī)定要求申請者獲得的糧食進口關(guān)稅配額必須自用，進口的小麥、玉米需在本廠加工使用且完不成分配的關(guān)稅配額要接受處罰，這必然會使每一個加工廠只能根據(jù)自己的加工和銷售能力來申請配額量?！?020年糧食進口關(guān)稅配額申請和分配細(xì)則》刪去以上使用要求。

三、農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革對我國糧食安全的影響

(一)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革促進糧食配額內(nèi)進口和使用率增加

中國的關(guān)稅配額管理改革主要涉及四個方面的內(nèi)容，即行政障礙降低(國營貿(mào)易企業(yè)被視為一般用戶)、使用要求取消(配額內(nèi)進口糧食不再要求自己加工)、配額管制放寬(貿(mào)易權(quán)轉(zhuǎn)讓無須批準(zhǔn))、管理透明度增強，這些改革都會在一定程度上促進糧食進口(如圖1)。

圖1 關(guān)稅配額管理市場化改革影響糧食進口及糧食安全的機制分析

首先，國營貿(mào)易企業(yè)被視為一般用戶會促進國營貿(mào)易配額的糧食進口。中糧集團被要求作為一般的最終用戶看待，不再享有特權(quán)，其無法完成的配額量必須上交而且用于再分配，從而進一步促進關(guān)稅配額的足額使用。我國通過中糧集團對國營貿(mào)易配額進口的行政控制力度有所削弱，糧食進口市場更加自由化。中糧集團被視為一般“最終用戶”后，需要返還未使用的配額進行再分配且不完成配額同樣會受到處罰，其或?qū)⑴c其他私營企業(yè)一樣，從企業(yè)利益最大化角度出發(fā)來進口所分配的關(guān)稅配額量，有效促進進口。同時，明確非國營貿(mào)易企業(yè)可以申請國營貿(mào)易配額，必然會促進糧食國營貿(mào)易配額的申請及進口。尤為重要的一點是，國營貿(mào)易企業(yè)被視為一般用戶后，國家將難以根據(jù)國內(nèi)供需缺口有效調(diào)節(jié)進口節(jié)奏，在國內(nèi)外價差較大的情況下，即使國內(nèi)糧食庫存高，配額內(nèi)糧食進口仍然會大量增加。

其次，使用要求取消鼓勵企業(yè)擴大配額申請量。使用要求修改后，企業(yè)無須獨立加工使用其申請配額，對于集團企業(yè)，即使有的加工廠加工及進口完成狀況不好，其他加工廠也可以多加工或直接進行銷售，無須再擔(dān)心配額未完成受處罰等問題，企業(yè)可以根據(jù)需要無后顧之憂地申請想要的配額量，從而進一步促進進口。甚至，根據(jù)專家組報告的建議，企業(yè)配額內(nèi)進口的糧食不用加工就可以直接出售。

再次，貿(mào)易權(quán)轉(zhuǎn)讓無須批準(zhǔn)促進配額足額使用。農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革后，每年分配給企業(yè)的國營貿(mào)易配額，須通過國營貿(mào)易企業(yè)代理進口，在當(dāng)年8月15日前未簽訂進口合同的，可以直接委托有貿(mào)易權(quán)的任何企業(yè)進口，無須再報發(fā)改委批準(zhǔn)，有貿(mào)易權(quán)的企業(yè)可以自行進口。這在一定程度上削弱了國營貿(mào)易企業(yè)在進口配額方面的壟斷地位，促進配額足額使用。

最后，透明度增強促進糧食關(guān)稅配額進口的完成。分配細(xì)則、申請以及公示信息的完善大大提高了關(guān)稅配額管理的透明度，降低了交易成本，使有需求的企業(yè)能得到充足配額量，有效促進糧食關(guān)稅配額進口的完成。

因此，在國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品競爭力不足，國內(nèi)外糧價倒掛的情況下，就會出現(xiàn)國內(nèi)進口需求強勁的現(xiàn)象。我國關(guān)稅配額管理改革大大提高了配額分配量且降低了交易成本及行政障礙，促進了糧食貿(mào)易自由化，為國外農(nóng)產(chǎn)品進入我國市場創(chuàng)造了良好的市場條件，促使糧食進口大幅度增加。

(二)三種谷物配額內(nèi)進口和使用率增加促使配額使用類型轉(zhuǎn)變

我國自農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度改革以來，關(guān)稅配額內(nèi)糧食進口量和配額使用率大幅增加，配額使用類型由未充分利用轉(zhuǎn)變?yōu)橛屑s束力的配額類型。有約束力的配額是指隨著行政管理障礙等非關(guān)稅壁壘的消除，糧食配額量成為約束進口的主要力量，糧食進口量會達到配額量所約束的高水平。下面首先對配額類型劃分方式進行說明，然后分品種及谷物總量來說明谷物進口及配額使用類型的變化。

1.配額使用類型說明

配額使用類型，是由修正的名義保護率(NPR)和配額使用率兩個維度決定。將產(chǎn)品的名義保護率減去配額內(nèi)關(guān)稅，就得到修正的名義保護率(NPR)[10]，以模擬對配額商品的保護水平。其計算公式如下：

式中，Pd代表國內(nèi)價格，Pw代表世界價格(與邊境價格等同)，NPR=國內(nèi)價格和邊境價格差異率-配額內(nèi)關(guān)稅，國內(nèi)價格和邊境價格差異率為OECD計算的名義保護率(PNPC)，T代表配額內(nèi)關(guān)稅。我國谷物配額內(nèi)關(guān)稅為1%,即T=1%。

當(dāng)NPR>0時，說明國內(nèi)價格大于進口成本(包括配額內(nèi)關(guān)稅)，進口需求強勁。當(dāng)NPR<0時，說明糧食進口無成本優(yōu)勢，進口需求較弱。

關(guān)于配額使用率，根據(jù)2013年WTO第九次部長會議通過的“巴厘島一攬子協(xié)定”規(guī)定的關(guān)稅配額65%使用率閾值，將配額使用率≥65%歸類為高使用率，配額使用率<65%歸類為低使用率。

當(dāng)NPR>0，且配額使用率低時，雖然進口糧食有價格優(yōu)勢，但是非關(guān)稅壁壘限制配額內(nèi)進口，該配額類型為未充分利用配額。當(dāng)NPR>0，且配額使用率高時，非關(guān)稅壁壘消除，進口需求強勁，超額的進口需求在有限的配額量內(nèi)進行限量分配，若配額量增加將導(dǎo)致更大的進口，該配額類型為有約束力的配額。測算結(jié)果表明，我國2010—2021年三種谷物的NPR均大于0。

2.我國谷物進口及配額使用類型的變化

農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革之后，三種谷物的進口量都出現(xiàn)了大幅攀升，配額使用率由大部分年份(玉米、大米)甚至全部年份(小麥)低使用率轉(zhuǎn)變?yōu)楦呤褂寐剩漕~使用類型由未充分利用類型轉(zhuǎn)化為有約束力的配額類型。當(dāng)然，不同的糧食品種，其變化有所差異。

就玉米進口而言，如表1所示。配額管理改革前，玉米配額內(nèi)進口量及配額使用率呈現(xiàn)出波動下降的趨勢。2010—2019年10年間，有7年配額使用率均為低，表現(xiàn)為未充分利用配額；僅有3年配額使用率為高，表現(xiàn)為有約束力的配額類型。配額管理改革后，玉米進口量及配額使用率暴漲。2020年、2021年玉米進口量分別為1130.0萬噸、2835.0萬噸，均大于玉米的進口配額量720.0萬噸。由配額外玉米進口無價格優(yōu)勢可推斷出[11]，國家對于配額外進口的玉米并沒有征收65%的配額外進口關(guān)稅，這代表著配額使用量大于配額發(fā)放量，配額使用率大于100%。由于配額使用率處于大于65%的高水平，2020年起玉米配額使用類型由總體上的未充分利用類型轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)的有約束力的配額類型。

表1 2010—2021年玉米進口量、配額使用率及配額類型

就小麥而言，如表2所示。配額管理改革前，小麥配額內(nèi)進口量及配額使用率呈現(xiàn)出波動下降的趨勢，且配額使用率一直處于低水平，配額類型一直未充分利用。配額管理改革后，小麥進口量顯著增加，2020年及2021年的進口量分別為838.0萬噸、977.0萬噸，均超過2010年以來的歷史最高值553.5萬噸，配額使用率均大于65%(其中2021年小麥配額使用率首次突破100%)，配額使用類型轉(zhuǎn)變?yōu)橛屑s束力的配額類型。

表2 2010—2021年小麥進口量、配額使用率及配額類型

就大米而言，如表3所示。配額管理改革前，大米進口呈現(xiàn)出波動特征，2010—2019年10年間僅有2年表現(xiàn)為有約束力的配額類型，其余8年均為未充分利用類型。配額管理改革之后，大米進口量及配額使用率較上年有所上升，2020年大米配額使用率為低，配額類型仍表現(xiàn)為未充分利用，但是2021年大米進口量高達496.0萬噸(大米進口配額為532.0萬噸)，配額使用率達到93.23%的高水平，配額使用類型開始轉(zhuǎn)變?yōu)橛屑s束力的配額類型。

表3 2010—2021年大米進口量、配額使用率及配額類型

(三)三種谷物配額內(nèi)進口增加對糧食安全和農(nóng)民收入的影響

第一，配額內(nèi)谷物進口還不足以對谷物安全和口糧安全造成威脅。我國的糧食進口配額量為2203.6萬噸，即使全部進口，其占谷物產(chǎn)量的比重也相對較小。以2020年為例，我國稻谷、小麥、玉米的產(chǎn)量分別為21186.0萬噸、13425.4萬噸、26066.5萬噸，配額總量占其各自產(chǎn)量的比重分別為2.51%、7.17%、2.76%，2020年三種谷物進口量比其2010—2019年進口均值的增加量占三種谷物總產(chǎn)量比例分別為2.17%、3.85%、3.05%?？梢?，僅配額內(nèi)進口增加對谷物安全和口糧安全的影響較小。但是，如果擴大糧食進口配額，其對口糧和谷物安全的影響就另當(dāng)別論了。

第二，配額內(nèi)糧食進口增加對糧食價格及農(nóng)民收入的邊際影響不容忽視。糧食進口的增加，從理論上講會壓低國內(nèi)糧食價格，進而對農(nóng)民收入產(chǎn)生一定不利影響。特別是在國內(nèi)供給充足、價格低迷時，糧食總進口量不斷攀升會加重供給過剩并進一步壓低市場價格，導(dǎo)致糧食等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)利潤偏低甚至虧損。如圖2所示，由于糧食總進口量不斷增加，我國糧食對外依存度總體呈現(xiàn)上升趨勢，2020、2021年分別高達17.64%、19.40%，不斷刷新歷史紀(jì)錄。根據(jù)海關(guān)總署數(shù)據(jù)，2021年中國進口糧食16453.9萬噸，進口量比上年增加2527.3萬噸，進口增加的主要原因是谷物進口激增。

注：根據(jù)國家統(tǒng)計局及歷年糧食報告數(shù)據(jù)計算整理所得。 圖2 2011—2021年我國糧食對外依存度變化趨勢

就農(nóng)民收入而言，如表4所示，從2015—2019年三種谷物的種糧成本收益情況來看，除2015年平均凈利潤為正值外，其余年份三種谷物的平均凈利潤均為負(fù)數(shù)。分品種來看，玉米種植利潤最低，連續(xù)五年凈利潤為負(fù)且虧損值較大，小麥種植收益在負(fù)值和微薄利潤間搖擺，只有稻谷種植利潤始終為正值，農(nóng)民有利可圖，但是畝利潤相對較低，僅為20.4～175.4元。當(dāng)前，我國糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾仍較為突出，稻谷及小麥供應(yīng)充足但缺乏高端產(chǎn)品的供給。隨著我國居民膳食結(jié)構(gòu)發(fā)生變化和糧食深加工技術(shù)逐漸成熟，飼料糧需求和工業(yè)消費需求呈不斷上升趨勢，國內(nèi)供給偏緊，進口需求強勁。在國內(nèi)農(nóng)民種植收入空間較小的情況下，糧食的大量進口加劇了國內(nèi)競爭，由于國內(nèi)糧食競爭力不足且缺少價格優(yōu)勢，農(nóng)民收入空間再次被壓縮。此種情況下，國家本應(yīng)該加大對農(nóng)民的價格支持及補貼以防止農(nóng)民收入和種植積極性下降，但是中美農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持爭端案的專家組報告建議與裁決，對我國實施的糧食最低收購價制度中的黃箱補貼產(chǎn)生了限制，這對我國完善補貼支持制度形成了一定挑戰(zhàn)。根據(jù)中美農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持爭端案的專家組報告和建議，從2020年開始，我國對稻谷和小麥實施了限量收購，而且收購價格難以提高。在價格和補貼雙重受限的情況下，農(nóng)民收入必然會下降。如果農(nóng)民收入長期偏低，會導(dǎo)致其種植積極性下降，出現(xiàn)土地拋荒撂荒現(xiàn)象，最終會降低糧食長期綜合生產(chǎn)能力。當(dāng)然，其他因素如全球新冠肺炎疫情也可能導(dǎo)致糧食價格短暫上升，補貼制度的創(chuàng)新也有可能增加國家對農(nóng)民的補貼，這都有利于農(nóng)民收入提高，從而減緩糧食進口增加對糧食長期綜合生產(chǎn)能力的不利影響。

表4 2015—2019年種糧收益情況

四、農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理改革風(fēng)險的應(yīng)對建議

(一)不隨意擴大農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額

當(dāng)前，一些國家希望我國擴大糧食進口關(guān)稅配額，國內(nèi)有些人也同意這種想法。對此，我們一定要保持戰(zhàn)略定力，不可輕易調(diào)整現(xiàn)有糧食進口配額政策。糧食關(guān)稅不減讓、配額不擴大，對穩(wěn)定國內(nèi)糧食生產(chǎn)至關(guān)重要[12]。事實上，我國糧食配額規(guī)模已經(jīng)非常大，目前WTO共有39個成員方對226項糧食產(chǎn)品實施關(guān)稅配額，我國小麥、玉米、大米占世界糧食配額總量的比重分別為54.50%、50.99%、73.70%，小麥配額數(shù)量遠超WTO規(guī)定的最低5%市場準(zhǔn)入要求[13]。目前我國三種谷物的關(guān)稅配額使用率高，配額類型已經(jīng)由未充分利用配額轉(zhuǎn)變?yōu)橛屑s束力的配額。但是，糧食配額內(nèi)進口成本低于國內(nèi)價格，我國配額使用類型轉(zhuǎn)變?yōu)橛屑s束力的配額類型也不意味著我國必須要擴大關(guān)稅配額。因為糧食配額內(nèi)進口成本低于國內(nèi)價格的重要原因是，我國的配額內(nèi)關(guān)稅很低，僅為1%，遠遠低于國際平均水平。因此，要有戰(zhàn)略定力，不能以國內(nèi)外價差大、國內(nèi)進口需求強勁作為擴大關(guān)稅配額的理由，必須有效發(fā)揮關(guān)稅配額政策對國內(nèi)糧食市場和糧食安全的“防火墻”作用。我國糧食進口配額是全球配額，決不能為了某一個國家而調(diào)整，而且我國已經(jīng)根據(jù)入世承諾和世貿(mào)組織規(guī)則，對關(guān)稅配額管理進行了市場化改革，確保了配額的足額使用。即使在一些特殊情況下需要擴大配額發(fā)放或低關(guān)稅進口，也不能使其制度化。

(二)提高農(nóng)業(yè)國際競爭能力

農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額管理制度改革，意味著市場開放程度的進一步提高，這必然要求我國提高農(nóng)業(yè)國際競爭能力以應(yīng)對國際競爭。一方面可降低糧食生產(chǎn)成本以降低國內(nèi)糧食價格，另一方面實行差異化競爭戰(zhàn)略。建議：一是加強科技創(chuàng)新。這是提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率，增強農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，降低我國糧食生產(chǎn)成本的有效路徑[14]。特別是國家要繼續(xù)加大種子科研的投入，不斷提高糧食單產(chǎn)。二是保護并提高耕地質(zhì)量。特別是作為土地中的“大熊貓”的我國東北的黑土地，一定要切實保護好。三是提高勞動力素質(zhì)。培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)人，不僅要解決誰來種地的問題，還要解決種地者素質(zhì)提高問題。四是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。通過推動土地流轉(zhuǎn)，發(fā)揮糧食生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟作用[15]。五是要堅持質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)、品牌強農(nóng)。這是避免價格競爭，實行差異化競爭的必然要求。

(三)完善糧食價格形成機制與補貼政策改革

要調(diào)動和保護好農(nóng)民的種糧積極性，必須穩(wěn)定農(nóng)民收入。農(nóng)民收入來源，一是賣糧收入，二是政府補貼。賣糧收入方面，要完善糧食價格形成機制，既要完善小麥和稻谷的最低收購價政策，又要對糧食實行緊平衡調(diào)控，即對糧食供給和需求進行調(diào)節(jié)，使糧食價格保持在適當(dāng)高位，既不因為價格過高而刺激進口，又不因價格過低而影響農(nóng)民收入。政府補貼方面，要探索實施不受WTO約束的綠箱補貼或藍箱補貼方式，規(guī)避黃箱補貼約束，擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍。增加中央財政對糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，重點補貼主產(chǎn)區(qū)規(guī)模經(jīng)營種植戶、綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式等，將補貼標(biāo)準(zhǔn)提高到能補償農(nóng)民種糧成本并保證適當(dāng)收益的水平。